中国政府形象对政府信任的影响——基于CSS2013数据的实证研究

沈 瑞 英， 周 霓 羽

(上海大学 社会学院，上海 200444)

中国政府形象对政府信任的影响
——基于CSS2013数据的实证研究

沈 瑞 英， 周 霓 羽

(上海大学 社会学院，上海 200444)

政府信任是衡量政府形象的关键指标。政府形象的塑造和公民对政府信任的考量是当前学界和中国政府研究的热点话题。从已有文献和实证研究来看，无论是西方国家还是中国国内公众对于政府的信任水平均呈现逐渐下降趋势；随着互联网等新兴媒介的参与，政府形象日益透明化、具体化，政府施政过程和所得结果的现实表现与公众的期望阈值之间的落差加大了公众对政府不信任的程度。依据归因理论和晕轮效应解释政府形象与公众对政府信任水平之间的相关关系，可以更清楚地把握提升政府信任度，完善政府行政体制改革的路径选择。选取政府形象人格化代表的公职人员为基准测量单位，通过CSS2013问卷进行数据的收集整理，观察到政府形象与政府信任具有极强的积极正相关关系。

政府形象；政府信任；实证研究

一、导言

在行政制度改革和政府职能转变的时代目标中，政府如何利用好潜在的无形资源实现职能回归和重构是当前学界和政府持续关注的课题之一。政府形象是指社会公众对政府及其公职人员的总体印象。[1]政府形象作为政府巨大的潜在资源，是政府的无形资产。与西方国家不同，中国理论界和官方文件多限定“政府”为狭义的政府，即政府是国家权力机关的执行机关，是国家行政机关。[2]由此可知，中国语义中的政府形象也是弱化了政府的政治性，侧重于呈现政府行政目标达成过程中体现的精神风貌、总体特征和实践表现。作为媒介传播爆发式增长中首当其冲的影响对象，政府形象揭开了神秘的面纱，摆脱了晦暗不明的传统形象，成为现实生活中民众可以审视、对比的具物化产物。

政府信任是指行政相对人对政府及其公职人员的行政管理活动的合理期待，[3]并落实在行政人员履职活动中的应然认知，是作为政府信任主体的行政相对人对政府机构及公职人员的评价认识。当应然认知与实际结果出现偏差时，政府信任水平则可能会降低。当政府信任水平降低甚至呈现出持续性、规律性信任危机时，将有可能会导致对民主代议制政府的正当性产生怀疑。[4]从政府信任的定义可以看出，政府信任包含着一对相互关系，主体是政府实施工作的对象，亦即公众；客体是政府机构、政府行政人员以及政府整体架构和制度安排。[5]作为政府具象化、原子化的微观承载体，公职人员承担着政府履职的具体工作，是模糊的、概念型的政府与普通公众之间交流的桥梁，也是作为政府信任关系中主体的公众所直接接触和沟通的政府形象具像化载体。

西方对政府信任议题的研究由来已久。自20世纪50年代以来，信任一词的相关研究见诸社会学、心理学等相关领域，之后出现于政府管理的相关文献中。[6]在对政府信任关系问题进行研究时，最常见的分析主要是来自经济因素对于政府信任的影响。当公众不满意政府的经济表现时，不信任就会出现；但当经济发展时，信任水平也会随之上升。[7]同时，作为具像化的政府代表，政府领导层和工作人员的能力、行为和道德等等因素也会影响公众对政府的信任。Thomas等学者认为，信任形成的其中一个原因是对机构和工作人员的能力和道德等个人素质的信任评估。[8]从实证角度来看，人口学倾向于将公众的年龄、性别、职业、学历等相关因素考虑在内，因而可以长期持续观察政府信任水平的变化情况以及相关影响因素。

国内政治学界以及行政管理学界关于这方面的探讨并不多见。李砚忠首先提出政府信任对于政治学研究的重要意义。[4]43-45由于国家结构转型升级，政府行政职能转变不彻底等多种原因，政府信任度下降，互信基础岌岌可危，“重塑政府信任”的相关文献开始涌现。王守光提出了政府形象与政府信任塑造之间的相关关系，但其强调的是政府信任的建立依赖于效能型、诚信型、互动型和服务型政府形象的塑造，[9]未能反向解释政府形象对于政府信任的相对关系。

在目前的公共管理实证研究领域中，关于政府信任的分析较少，且大多限于具体的影响因素层面，例如政务公开透明度、政府门户网站对政府信任的影响等，未能从更为宏观的视角把握政府信任的整体关系和理论框架。本文通过问卷调查的数据，分析中国政府形象对政府信任水平的影响，并通过前文文献回顾的若干控制变量来探讨两者间的相互关系。

针对已有文献缺乏从宏观视角探讨政府信任这一影响因素，以及缺乏以实证研究的方式探究相关关系的不足，本文拟探讨作为政府整体表现特征概括的政府形象与政府信任之间的相关关系。本研究依据的研究数据来自“中国社会状况综合调查”课题组于2013年4月在中国31个省/自治区的城乡区域开展的“中国社会状况综合调查(2013)”，*本论文使用数据全部来自中国社会科学院重大项目《2013年中国社会状况综合调查》。该调查由中国社会科学院社会学研究所执行，项目主持人为李培林。作者感谢上述机构及其人员提供数据协助，本论文内容由作者自行负责。观察到政府形象与政府信任具有极强的积极正相关关系。政府信任通过公众提供税款支持、普通公众参与政治的主观意愿以及自觉遵守法律等渠道奠定政权稳定性的基石。假如公众认为政府形象较差，不值得信任，则他们提供以上三种资源的可能性就会大大减少。缺乏这些关键资源，政府将很难运作，运作不良就会导致政府形象二次受损，进而加深对政府信任的负面影响。这种恶性循环将损害以支持作为一种治理形式的民主的基础，进而侵蚀政权稳定性与合法性。此外，政府信任度下降也是一种成本，将会影响以协商民主为价值导向的政府职能重塑和回归。因而，对政府形象与政府信任的相关关系进行探究，既有助于从社会公众的心理和行为的角度解读对政府形象本质的理解和认知，同时也有助于深化对政府信任的宏观认知。

在接下来的研究中，本文将主要通过实证研究方法来验证政府形象与政府信任之间的内在关系。第二部分将主要围绕政府形象影响政府信任的原假说进行理论铺垫，并提出研究假说；第三部分将通过CSS2013的问卷数据进行实证检验，分析数据特征以及关联；第四部分对上述数据进行多元回归处理，以清晰地揭示出两者之间的相互关系，论证本文主要观点假说；最后进行讨论和总结，证实政府形象与政府信任之间确实存在积极的正相关关系，亦即政府在公众心目中的形象越好，公众对政府越信任。

二、政府形象影响政府信任的原理与研究假设

(一)理论模型

1.归因理论

归因理论是指公众对于所处环境所发生的解释、预测和推理过程，亦即出现某一事件直接或间接导致另一事件或态势的产生。根据Mayer等人曾提到归因理论并将其发展成信任认知投射，[10]可以得出政府形象与政府信任之间存在的某种相似投射模型。根据前文梳理和定义，政府形象可以具体化为几个关键环节：政府行政职能的落实、社会保障的构建、依法行政的实施、政务公开透明的维系等。社会公众在日常生活或认知构建过程中，感受到政府在某一或某些方面出现了偏差，背离了中国政府“为人民服务”的初衷，则会形成公众认知与实际结果的落差，这种落差会导致公众的质疑，他们会根据因果关系推测政府为何失职，由此引发对政府履职能力、政府公职人员行政素养以及政府制度安排的质疑，由此产生对政府信任的动摇，信任度下滑，信任关系难以维系。

根据归因理论可以提出“政府形象—信任”关系模型：政府信任受政府执政能力、制度安排、机构建设等多种因素影响，同时还包括外部影响。可将多个因素整合归纳为体现全部特征的“政府形象”进行分析，可以更为清晰地看出政府外在综合表现与公众对政府信任之间的逻辑关系。根据上述分析，可以看出，政府信任受政府形象归因制约，政府形象来自于公众认知。因此，社会公众作为政府信任的主体，是本研究切入的主要视角，即从社会公众的视角探究政府形象以及政府信任。

2.光环效应

光环效应，又称晕轮效应，最早于20世纪出现在心理学领域，当时被当作是测量中的一种误差，后经Thorndik阐释，成为评价中常见的一个偏差。光环效应是指通过社会知觉获得对象某一行为特征的突出印象后，进而将此印象扩大成为对象的整体行为特征。[11]虽然它是一种评价偏差，但却自有其存在的合理性和可利用的价值。光环效应之所以包含着非逻辑、非理性的因素，归根结底在于它是感性认识的一种表征，它反映了主体的真实认知，需要通过分析研究加以归类和整合。

在探究政府形象的影响作用时，最重要的主体就是社会公众。社会公众的评价和态度倾向才是政府形象形塑和分析的关键。因此，“以偏概全”“盲人摸象”等评判标准层出不穷，需要研究者仔细分析社会公众对于政府施政过程及成效进行的考量，并给予评分和分类。作为考评对象的中国政府，需将政府宗旨与原则贯彻到职能落实的方方面面；而社会公众作为政府服务提供的施予对象，可以直观感受行政过程及结果，并直接与政府公职人员打交道。因而，社会公众的态度倾向实际上可以作为权威的参照标准，对政府形象进行打分。同时，政府作为逻辑上的统一体，社会公众对于其形象的评价将投射到政府整体上，因而会影响到政府其他环节的评分。本研究中的“政府形象—政府信任”关系探究可以采用光环效应进行分析，从而可以提出“政府形象会对政府信任产生影响”的假设。

(二)研究假设

根据以上理论模型及文献回顾可推知，政府与公众之间需要可以沟通反馈的渠道，这个渠道需借助“打分制”展开：由公众掌握评判权从而反馈政府所为是否与公众所想相符；如有落差，则根据归因理论和光环效应，公众对政府形象的不满意之处将投射到对整个政府的信任中，从而导致政府信任危机。Tolbert和Mossberger认为，符合公众期望的制度可以改善政府形象，[12]符合公众期望的制度的有效实施则可以增强公众对政府的信任。因而，政府信任的回归和重塑需要政府重视形象建设，努力建设公众满意的政府。据此，提出假设：政府形象对政府信任存在影响，且是积极的正向影响关系。

三、数据来源和概念度量

(一)研究样本

本文依据的研究数据来自“中国社会状况综合调查”课题组于2013年4月在中国31省/自治区的城乡区域开展的“中国社会状况综合调查(2013)”。调查采用概率抽样的入户访问方式，问卷调查范围涉及全国151个县(区)、604个居(村)社区，涵盖中国七大区划(华东地区、华南地区、华中地区、华北地区、西北地区、西南地区和东北地区)，基本囊括中国典型社会构成和基本家庭单位。问卷总共发放10 268份，回收有效问卷10 206份，回收率为99.40%。样本构成基本情况可见表1。

表1 样本构成情况(单位：人，%)

从样本构成情况可以明显看出样本分布广，男性、女性受访者分配均匀，年龄多集中在40岁及以上。

(二)概念操作

作为本研究解释变量的政府形象以及被解释变量的政府信任将会逐一进行测量。

1.政府形象

政府形象作为政府呈现的外在样态，是本次研究中的主要解释变量。因此，根据政府形象的特点和涵义，将其操作化为问卷问题“您认为所在地方政府下列方面的工作做得好不好？”并将政府职能成效分为“服务政府”“责任政府”“法治政府”和“透明政府”[13]四个部分，共11个项目，分别为：提供医疗卫生服务；为群众提供社会保障；提供义务教育；保护环境，治理污染；打击犯罪，维护社会治安；廉洁奉公，惩治腐败；依法办事，执法公平；发展经济，增加人们的收入；保障中低收入者，为其提供廉租房和经济适用房；扩大就业，增加就业机会；政府信息公开，增强政府工作的透明度等。将政府形象量化为政府履职成效与公众预期认知之间的对应度，并从公众视角评价政府形象，分为：“很好”“比较好”“不太好”和“很不好”四个层级。由此，可通过频数分析来了解公众对于政府形象的评价状况(见表2)。

从表2的数据可以看出，代表政府形象的这11个方面可以系统展现政府在各个职能方向上履职的成效与公众期望值的对比。由表2可以看出，公众对于政府施政过程中的成果的评价多集中在“比较好”和“不太好”两个层次。在对“提供医疗卫生服务”“为群众提供社会保障”“提供义务教育”和“打击犯罪，维护社会治安”领域的评价，高达(≥)50%的公众选择了“比较好”的判定。通过计算公众对政府形象的几个方面评价的均值，就可以清楚看到：中国公众对于政府形象的评价的差异较大，其中对“廉洁奉公，惩治腐败”及“政府信息公开，提供政府工作的透明度”两个部分评价的分歧程度尤其明显，分别达到了0.800和0.816(见表3)。

表2 中国公众对政府形象的评价

注：括号内为样本量。

表3 政府形象评价的均值和标准差

测量政府形象的这11个项目的Cronbach’s Alpha信度系数为0.8816。为进一步测量公众对政府形象的态度倾向，本研究对政府形象的11个方面进行因子分析，最终提取出一个因子，命名其为“政府形象因子”(见表4)。

表4 中国政府形象因子分析

本研究运用主成分法对测量政府履职11个方面的产出之公众评价进行因子分析，经过最大方差法旋转，提取出一个主因子，命名为“政府形象因子”，包括了中国政府公共服务提供的满意度、依法行政满意度、严治腐败满意度、基本社会保障满意度以及政府政务公开透明度的满意情况等5个方面的基本评价。涵盖了前述文献以及官方文件中的“服务政府”“责任政府”“法治政府”和“透明政府”的政府四重职能安排，基本可看作政府所为的实然成果与公众认知的应然期待之间的落差值的体现，亦即政府形象的量化实现。

2.政府信任

本研究涉及的关键被解释变量为政府信任。政府信任作为一个无形的指标，难以作为直接的变量进行测量。在本研究中“政府信任”操作化为作为政府形象代言人的“公职人员”，公职人员作为政府与公众之间交流沟通的承载体，是政府形象的直观表达。在CSS2013问卷中问询了公众对以政府公职人员为对象的信任水平，答案分为“完全不信任”“不太信任”“比较信任”“非常信任”以及“不适用”“不好说”共6个选项，分别赋值为1、2、3、4、7、8。本文将“完全不信任”“不太信任”与“不好说”赋值为1；“比较信任”和“非常信任”赋值为0。其简单分布情况如图1所示。

图1 中国公众政府信任分布

可以看出，中国公众对于政府的信任与不信任倾向基本持平，验证了文献回顾中的基本倾向：随着政府职能转变，国家发展进入转型期，由于社会矛盾冲突的加剧以及公职人员的不理性行为而导致公众对政府履行职能、保障人民生活的能力产生怀疑，加剧了公众对政府的不信任。

四、研究发现

在完成主要变量测量后，开始着手探讨政府形象与政府信任之间的关系问题。政府形象的各组成要素是否会对政府信任产生影响？若存在影响，则影响的程度和方向是怎样的？为弄清楚该问题，需建立一个多元回归模型，以公众对政府信任为因变量，以政府形象的各因素为主要预测变量，同时还加入受访者居住地区类型、性别、年龄、受教育程度等作为控制变量(见表5)。

表5 影响公众政府信任的多元回归模型

注：a.教育程度以“未上学”为参照组；*** p<0.001, ** p<0.01, * p<0.05；括号内为估计标准误差。

如表5所示，作为本研究主要解释变量的“政府形象”与被解释变量“政府信任”之间呈现出非常显著的积极正相关关系：当公众认为政府形象较好时，对政府的信任就会提升；当公众认为政府形象较差时，对政府的信任则会降低。此结果验证了前文所述的作为政府外在具像化呈现形式的政府形象与政府信任密切相关的假设。根据归因理论以及光环效应而提出的“政府形象会对政府信任产生影响”的假设得到验证。

居住地区类型对政府信任有显著的消极影响。在作为控制变量加入政府形象—政府信任关系研究中后，除“市/县城的边缘城区”和“农村”外，其他公众居住地区类型均呈现出显著的负相关关系，亦即与居住在农村(包括城郊)的公众相比，住在越靠近城镇的公众对政府信任越低，基本回应了前人文献中农民对于政府信任的两极分化以及对于政府更为信任的结论。[14]从目前来看，中国城市发展步伐加快，城市社会问题层出不穷，严重影响了中国城市居民对政府的信任度。

年龄对政府信任有消极影响。根据之前的描述性统计和样本构成情况来分析，随着年龄的增长，对政府的信任度降低，倾向于不信任政府。根据北京大学中国社会科学调查中心(Institute of Social Science Survey，ISSS)在中国家庭追踪调查(China Family Panel Survey，CFPS)中关于信任问题的研究发现，随着年龄的增加，对社会的信任感逐渐下降。生活中的压力、竞争以及社会上各种不安全因素的累积，媒体负面报道的印象等，容易造成社会公众对于环境和社会充满不信任。性别对政府信任的影响不具有统计显著性。也就是说性别区隔在政府信任上体现得不明显，男性、女性对于政府信任这一问题的评价基本相同。

教育程度对政府信任的影响具有负向的统计显著性。受教育程度越低，对政府越信任。受教育程度高的人，拥有更多文化资本，能够获取更多的信息和资源，从而对整个社会状况有一个更为全面清晰的认知。同时，由于现阶段媒体为博取眼球和关注度，常挖掘负面新闻、反面案例，这种传播内容首先就会影响到受教育水平高的部分人群，因而他们会在主观上认为社会黑暗、政府不透明，从而导致对政府信任的显著降低。

五、讨论

政治信任对于政府的顺利运作和稳定都具有重大意义，因为它是政治支持的重要组成部分，并构成政治制度合法性的基础。信任政府的公民更可能遵纪守法，支持政府的倡议，并在无需借助强制力的情况下追随政治领导。较高的信任水准与较少介入动员式参与相联系，[15]而低度的信任使得政治领导的成功更为困难，并导致政府在一系列国内政策上无法得到支持和施行。对政府信任的缺失还与参与骚乱和其他反对现行体制的政治活动相关联。[16]再者，公众对政府信任的长期缺失还会导致对政治制度及其基本原则信任的崩溃。[17]阿伯巴克和沃克指出：“如果不信任的群体没有接近决策者的渠道，或是制度刚性太强而无法适应变迁，那就可能在社会中造成破坏性的冲突或崩溃。”[18]伊格利津也认为，对制度的信心可以“促使对制度和平的、自愿的支持。但是，当这种信心转变为冷漠、不信任和犬儒主义之后，这些态度就很容易转化成无法控制的行为”。[19]达尔认为信任促进“多头政治”(民主)，而不信任产生“霸权”(专制)，这至少有三个方面的理由:第一，信任可以增进民主政体必不可少的沟通;第二，信任有助于公民形成可以促进他们目标实现的组织;第三，如果人民缺乏互信，冲突便具有更大危险性，并会因此危及民主。[20]其他一些学者也认为，公民对政府的信任对于政治领导人做出有约束力的决定、动员资源以实现全社会的目标，以及在不诉诸武力的情况下获得公民的顺从都是非常重要的。[21]如果公民收回对政府的支持而且不太愿意服从政府的决定，那么民主政体的合法性就会产生问题。[22]现阶段，政府职能转型还未完成，中国处于社会转型关键期，在资本充分涌流、社会财富不断增加的同时，贫富差距等社会矛盾所导致的社会问题屡见不鲜，作为社会细胞的个人承担着巨大的压力。在面对期望和现实不断加大的落差时，政府形象的形塑过程将困难重重，社会民众将会开始质疑政府行政能力，因而质疑政府，产生政府不信任。

六、结论

本研究根据CSS2013问卷，分析政府职能实施过程及所得结果与公众预期之间的比较，并据此分析政府形象与政府信任之间的内生关系。通过实证探究，证明政府形象对政府信任有积极正向的影响。

根据本研究，就目前政府信任的研究命题来看，有几点具体发现：

首先，政府形象的操作化需糅合政府基本职能，对其施政过程和产出进行评分。政府形象是一个难以操作化的无形的属性，但是政府形象可以体现在社会公众对政府的评价上，亦即政府客观所为与民众主观期望之间的差距。选取最能代表政府形象的职能表现衡量政府所为在社会公众心中的满意度，并运用主成分法对其进行因子分析，经过最大方差旋转，从而提取出政府形象这一主因子作为解释变量，由此可以观察政府形象与政府信任之间的内在关系。

其次，政府形象的提升能显著提高政府信任率水平。在本研究中，通过整合中国政府公共服务提供的满意度、依法行政满意度、严治腐败满意度、基本社会保障满意度以及政府政务公开透明度的满意情况等5个方面的基本评价，提取出政府形象这一解释变量，来阐述政府形象与政府信任之间的关系。回归分析显示，政府形象与政府信任具有显著的积极正影响。因此，无论是政府公共服务还是依法行政满意度的提升，或是严治腐败、基本社会保障以及政府政务公开透明度的满意度的提升，都会对提升政府信任有积极正面的影响。其中公共服务满意度对政府信任影响最大。

最后，通过回顾文献，解释了控制变量的系数情况。经过多元回归分析，性别、年龄、居住地区类型、教育程度等控制变量基本呈现显著关系，说明前文文献回顾较为理想，且控制变量的变化未影响政府形象与政府信任之间的显著正向关系，因而也侧面论证了假设成立，本研究理论预设较为准确。虽然本研究假设得到了论证，但本研究仍存在不足：(1)尽管选取了CSS2013的权威数据，但是样本的选取以及问卷设计仍有不合理之处；(2)文献的梳理仍可能出现疏漏，在解释控制变量时理论支撑稍显不足。未来可在以下方面进一步作出探究：影响政府信任的变量仍有很多，媒介作为一种传播手段，是社会公众获取政府信息和政府履职情况最直观的途径。探询传统媒介和新兴媒介对政府信任的影响机制，进一步深化对政府运转的机制探索。

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(责任编辑：周成璐)

TheImpactofChineseGovernmentImageontheConfidenceintheGovernemnt:AnEmpiricalStudyBasedonCSS2013

SHEN Rui-ying, ZHOU Ni-yu

(SchoolofSociologyandPoliticalScience,ShanghaiUniversity,Shanghai200444,China)

Confidence in government is a key indicator of government image.The building of government image and the evaluation of people’sconfidence in governmentare currently hot topics for academic circles and the Government of China.The existing literature and empirical studies indicate that public confidence in governments, western or Chinese, follows a gradually decliningtrend; with the participation of the new media like the Internet, government image becomes increasinglytransparent andspecific and the gap between the actual performance of governments in the process of administration and the threshold of public expectation adds to the distrustin governments.Attribution Theory and Halo Effect can better account for the correlation between government image and public trust, thus we can improve public confidence in governments accordingly and select an appropriate route for the reform of a government’s administrative system. Taking those public servants representative of government image as the benchmark measurement unit, the data collected from the CSS2013 questionnaire indicates a strong positive correlation between Chinese government image and public confidence in the government.

government image; confidence in the government; empirical study

10.3969/j.issn 1007-6522.2017.06.008

2017-03-01

沈瑞英(1963- ) ，女，上海市人。上海大学社会学院政治社会学教授、博士生导师，上海市学位办公共管理学科评议组成员，中国政治学会理事，上海市政治学会常务理事，研究方向：比较政治制度与文化、公共政策与社会管理。

周霓羽(1992- )，女，江苏徐州人。上海大学社会学院硕士研究生。

D602

A

1007-6522(2017)06-0094-10