城镇化中的社会风险探析

冯丹

当前，我国城镇化进程发展迅速，从1978年到2015年，城镇化率由17.9%迅速提高到56.1%，超过世界平均水平55%，每年增速达到1.2%，形成了京津冀、长三角、珠三角等一批区域性城市群。城镇化的快速发展特别是城市群的形成为推动我国经济社会发展和增强国际竞争力发挥了重要作用。但与此同时，城镇化也带来了新的社会问题和潜在的社会风险。

一、我国城镇化的总体特征

作为世界上人口最多的国家，我国城镇化发展具有其自身的特殊性和典型性，主要包括以下几点。

（一）速度快

我国总体上处于城镇化加速阶段，2016年，城镇化率增长至57%，预计到2030年，城镇化水平将达到70%左右，接近世界发达国家80%的水平。

（二）路径多

我国城镇化呈现出“多路径并存”的特征，主要有以下几个方面：一是城市中心区作为城市发展的引擎，带动城市周边地区自然城镇化；二是以新城和重点镇、小城镇建设为动力，带动农村地区城镇化；三是以实施绿化隔离带建设和城乡接合部环境整治为手段，带动城乡接合地区城镇化；四是以农村、农民自主进行的旧村改造为动力，带动农村城镇化。

（三）程度深

城镇化的本质是为了提升生活质量而进行的利益调整，一般理解为城乡利益的调整。例如，北京城镇化是在“双重利益调整”叠加下进行的，一是城乡之间，即“乡变城、村转居”过程中的利益调整；二是新老之间，即老城区与新建区新居民之间的利益调整，这是更深层次的城镇化。

二、城镇化进程中可能出现的社会风险

（一）城镇化裹挟着影响政治稳定的社会风险

政治稳定是我国社会发展的首要任务，然而城镇化所带来的人口膨胀、信息社会交往频繁等问题致使社会问题政治化、地方问题国家化、民族问题国际化。国内外“三股势力”（国际恐怖势力、宗教极端势力、民族分裂势力）往往会接触此类事件，从而对我国现有政治制度、国家安全造成威胁，对政府公信力可能造成极大损伤。近年来，这类社会风险的例子主要有：全能神等邪教组织的破坏，北京西客站“割喉”事件、地铁“划脸”等治安事件，“茉莉花事件”的潜在影响等，若任其发展，将影响到我国的政治安全。

（二）贫富、身份差距导致心理失衡、社会失序

城中村改造、新城建设等使得部分居民因拆迁补偿、公共设施建设补偿而暴富，使得高低收入者之间经济差距扩大，导致人们价值判断标准的失衡，缺乏对资产的驾驭能力，造成不正常心态的出现。严格的户籍制度所形成的外地人身份问题等等，会导致社会无序、心理精神疾病增多、公共资源被挤占抢占。随着我国城镇化近年来的快速推进，“土地价差”成为不少地方造城收获的“第一桶金”，悬殊的“土地价差”，催生了新的社会不公。例如，在南方某城市，200多亩土地，村民拿到的补偿及奖励款等累计不过2400多万元；而经地方政府“预征”、储备十几年后出让的价格却剧增至20多亿元。百倍“价差”，让村民们难以接受，遂以上访等手段表达诉求。这样的土地纠纷，在近年来农地征补过程中层出不穷。

（三）人口快速城镇化激发阶层矛盾

城镇化进程中，人口的快速膨胀及利益诉求的多元化多样化，引发了不同阶层之间的矛盾。如在北京，主要体现为外来人、老北京市民、新北京市民三个阶层之间的矛盾。以户籍为例，北京2100万常住人口中，外来人口占到1/3，外来人与北京居民的冲突集中表现在教育、医疗、社会保障等社会服务上。在争取平等的受教育权上，非京籍人口义务教育阶段就读的随迁子女达41.9万人，占学生总数的40.9%。这部分随迁子女家庭享受同等受教育权利的要求特别强烈，因不能留京高考而累积了大量的矛盾，潜在风险因素极大。与此同时，还存在着新市民与老市民的矛盾冲突。北京市城镇人口平均每年增加近80万，本市户籍城镇人口只占增加人口的29%，这两者之间的冲突集中体现在就业、身份认同、贫富差距等方面。

城乡之间发展不够协调，同时引发城市贫民问题的出现。由于全国各城市（镇）贫困人口的结构呈现多元化趋势，产生了大量的下岗失业人员、流动人口、“蚁族”和散居在城乡的残疾人、孤寡老人，部分以失地农民等群体为主体的貧困阶层面临着一系列诸如就业、住房、福利等社会问题，对社会稳定和政府管治提出了巨大的挑战。此外，城镇化过程中产生的一系列新的群体，如农民工、留守儿童、空巢老人等，他们对现有的社会管理模式提出了新的要求。同时，城镇化的过程中会产生新的社会矛盾，一些地方矛盾纠纷呈多发多样态势，具体来说：一是农村土地征用和城市房屋拆迁安置引发的社会矛盾凸显；二是土地承包经营权纠纷日渐增多；三是劳资矛盾增多；四是外来人口与本地人矛盾初显。

（四）空间（土地）城镇化累积社会不稳定因子

城镇化进程中所带来的社会风险、威胁社会和谐的关键因素，一是城镇化建设中涉及到的拆迁、住房问题和基础设施建设所引发的社会风险极大，市信访办数据显示，住房问题特别是拆迁安置、老城区改造等问题极多。二是一定地域空间上的典型群体聚居，如“浙江村”“河南寨”及“蚁族”等大学毕业生群体在城乡接合部聚居，这些区域往往是治安问题、公共卫生疾病的重灾区。三是快速城镇化隐含服务业发展滞后问题，工业投资过多、服务业发展不足、城镇低收入人群的住房供给不足、交通拥堵等严重的城市问题，导致城镇环境污染压力加大，环境设施亟待改善，城镇空间扩张过快，大量耕地被占用；城镇建设严重依赖“土地财政”，违规开发严重；片面追求“形象工程”，忽视城镇历史的延续。

三、应对城镇化进程中社会风险的对策建议

新型城镇化是城乡关系良性互动的城镇化，是速度、规模适度匹配的城镇化，是多样化因地制宜的城镇化，是资源节约、环境友好的城镇化。我国应走城市建设发展与资源环境相协调的可持续发展的城镇化之路，集中力量加快重点地区建设，打造功能完备的城市群，优化城市空间结构；以集体产业用地的统筹规划建设为核心，探索城乡接合部地区改造新模式，因地制宜，鼓励多样化的城镇化发展战略。endprint

（一）科学规划构建现代城市社会管理框架

科学规划、合理设置，建设好城市、区、街道、社区的管理架构，搭建好基层社会治理平台，把新迁进来的居民组织好、安排好、服务好，并和老市民融合好，使新老市民都能安居乐业、和谐相处，共建美好家园。这是做好城市社会管理的基础，也是一项重要的基础建设。

（二）进行社会体制改革，破解城市内部二元结构

要打破目前解决外来人口的就业、住房、劳动保障等小打小闹式解决问题的理念，从根本上破解现行外来人口管理体制。要建立融入机制，将外来人口分期分批逐步转化为城市居民，实现城市内部的一体化。这是一项事关全局的重大体制改革。从路径上看，事先要做好调查研究，弄清各类人群的规模、分布、生产生活状况，实事求是地提出解决问题的整体方案、具体政策和实施步骤。

（三）建立健全基本社会公共服务体系

履行公共服务职责是现代社会中政府的一项重要职能。进行社会管理要做好社会服务，把就业、收入分配、社会保障、公共教育、医疗卫生、住房、交通等保障和改善民生的各项事业办好，推进基本公共服务均等化，让此类社会福利惠及每一个居民。

（四）进行城市内部的行政体制扁平化改革

城市内部有较多的行政级别，主要表现在两个方面：一是等级的行政体制，例如區、乡镇街道、村（社区）等；二是各类非行政组织的行政级别，例如医院、学校、研究所和各种事业单位等。要在深化制度改革上下功夫，建立政策集成的实施保障机制。这是城镇化过程中协调各方面利益的关键，也是提高各项规划可实施性的关键。一方面城市内部的行政等级要缩短，另一方面要发展社会组织，取消城市内部的各类非行政组织的行政级别。

（五）加强完善维护群众权益机制

要形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、风险评估机制和公共安全机制，统筹协调各方利益关系，妥善处理人民内部矛盾，切实维护群众切身利益，促进社会和谐稳定。

（六）建立健全社会心理服务机制

完善社会心理保障网络，依托社会建设信息直报点和有关社会组织，加强对具有突发性、普遍性、代表性的社会心理的动态监测和跟踪。加强对特殊群体利益要求、情绪心态的分析，准确把握对社会生活产生广泛影响的思潮和倾向。着力应对不同群体在经济生活中的心理失衡、政治生活中的心理无助、文化生活中的心理空虚、社会生活中的心理焦虑等突出问题。

（作者单位：北京市经济与社会发展研究所）endprint