I/M制度实施过程中可能遇到的问题与对策（上）

文：王光辉

I/M制度实施过程中可能遇到的问题与对策（上）

文：王光辉

截至到2017年4月底，我国机动车保有量达到2.98亿辆，其中汽车突破2亿辆。数据反映：2016年度，我国新登记注册的汽车是2 752万辆，除去淘汰报废车辆，汽车保有量净增2 212万辆。值得思索的另一个数字是汽车驾驶持证人员是3.2亿。可以想象：随着国民经济总体状态的转型企稳，汽车产销依然保持较高的增长态势是为必然。

在用车保有量持续递增所产生的机动车排放污染情况势必日趋严峻。如何管控庞大的在用车群体？如何将机动车的周期检测与日常维护进行有机结合，有效督促检/修一致、检/修共管，切实推动落实I/M制度的执行，已经是大势所趋的需要。但I/M制度在当前综合国情下的推进执行，显然会面临很多困惑和难点：上位法规不明晰、机动车污染认识与成因复杂、检测与治理难成体系、现行监管交叉分割与滞后、社会整体诚信度有待健全以及“上有政策下有对策”利益至上惯性的集体虚应和敷衍等难点的存在，困惑必然！

如何有效切实推动I/M制度的落地执行？我们不妨先来进行一番梳理，分析出I/M制度实施过程中可能面临的问题与难点，集思广益探索出相适应的对策来加快和保障I/M制度的有序推行。以下为本人结合自身在行业工作20余年，尤其在机动车排放污染物检测与治理装备技术研制领域的工作见识，提出个人可能片面的了解和理解，期待抛砖引玉，齐心协力共同推进I/M制度的顺利有效实施执行。

一、面临的现状和难点

1.上位法规不明晰

尽管2014年【交运发186号文件】对汽车检测与维护（I/M）制度有了较为明确的条文描述：“交通运输部门要会同环境保护部门，建立实施汽车检测与维护（I/M）制度……”，但至今还没有出台针对I/M实施的具体规范和实施。更为尴尬的是，在随后2016年1月1日颁布执行的新《大气污染防治法》中，居然没有出现对在用机动车污染防治应该开展I/M制度的要求与描述。

上位法规和规范细则的缺失，必然让基层的联动和后续的行政作为缺乏法理依据和动力。“法无禁止便可为”毕竟是理想意愿，尤其是相关广泛民生和利益交集的事宜；一项制度的推行在后续监管上可能涉及到几个部门的行政作为，“法无授权便不可为”。当前迫切需要相关部委、省市部门及时联合制定更为针对更为明晰的法规制度，对I/M实施的组织架构与责任监督等等规范细则予以明确和指引。

2.机动车污染现状的认识与成因复杂

对在用机动车排放“污染”超标情况的界定，有必要从2个技术层面予以区分和厘清。一个是法规标准所明确的周期检测限值性“污染”超标；另一个就是车辆本身理想运行技术状态之外的“污染”超标。只有正确认识和理解车辆排放“污染”的概念，才能理性明析和甄别车辆排放的“污染”状态。

客观地说，当前在用机动车的排放污染实际现状，要远远大于我们现行周期性检测所反映的粗拙评价和结论。从几个方面展开分析，我们不难发现以下事实。

（1）在用车排放标准滞后

尽管相关管理部门对于新生产和在售车辆的排放限值标准在逐阶段提升和加严（部分省市已在执行国五），但是对在用车，自GB/18285-2005和GB/3847-2005这2个在用汽柴油车排放标准颁布实施以来，十几年来界定排放“污染”是否超标的检测标准/限值原地踏步。

在这样一个滞后的标准“限值”前提下，我们所检测出来的所谓在用车排放首检不合格率10%、8%或是5%其真实性意义不大。尤其是检测与维护治理的脱节，市场化的检测机构基于受检车源和利益的竞争，检测合格率的“民间智慧”性控制，使得周期性排放检测委身于利益而流于形式是众所周知而又集体默契的不辨事实。一旦执行更加严格的在用车排放检测限值标准，相当部分的在用车排放首检都将会处于不合格的污染超标状态，强制维护与治理势在必行！

在用车排放检测标准限值十几年没有趋严变动，还有一个更加直接的危害就是：容纳了相当部分高排污车辆通过了“合格”检测，甚至让一些排放严重超标的车辆稍微经过了黄牛们的所谓治理，便能轻松通过了限值的“合格”检测。

（2）新车出厂监管不力

一方面新车型式认证和生产一致性检查存在漏洞和准入监管不细致，造成相当部分仿冒的国III、国IV车辆投放市场；另一方面新车出厂时所配置列装的机外净化装置三元催化器缺失严格的氧化还原有效性和耐久性一致性检查与监管，造成相当部分车辆的三元催化装置在用运行不久氧化还原效果就出现大幅衰减甚至失效。柴油车现状更为严峻：国II、国III和国IV大部分未安装尾气净化装置，部分的国IV车辆即使加装了SCR系统，其大部分处于闲置状态。

再加上车载ECU监控功能的不完善和车主应用习惯的使然，相当部分三元催化器非正常工作的车辆运营不久就会带病排放超标运行，而六年的免检恰恰容纳了这样一个海量的超标准排污群体（1亿多辆的乘用车）的法外逍遥。

（3）在用车应用和维护缺失引导和全过程监管

尽管国家交通运管部门早就制定有相关维修业开业条件和作业标准的法规标准，但一直以来都是偏重安全的技术要求导向，而缺少与车辆新技术应用相适应的环保性作业技术要求。尤其是缺失对在用车辆排放全过程应用和维护的具体监控和引导措施与要求。

比如在车辆周期保养和维护环节，由于目前缺失对车辆周期保养排放状态的要求性检查和在线记录，缺失对维护过程中的三元催化装置净化效能的技术手段检测和三元催化器更换件的编码技术要求。这使得在用车在日常应用和维护环节中，存在了很多不规范维护所造成的带病运行的空间（山东德州一个县域所生产的各种粗制滥造的三元催化装置，几乎占据了国内后市场维修换件70%的份额）。

及时把握当前车辆技术数据信息开放共享的契机，加强对车辆三元催化装置、DPF、氧传感等排放相关零部件的强制维护监管，从而确保在用运行车辆尽可能维持理想的排放技术状态，显得尤为迫切。

（4）油品质量问题依然严峻

尽管目前在国内部分地区已经应用国V燃油，但是很多地区还未能普及。特别是含硫量比较高的油品还在市场广泛使用，非正规渠道的油品也大量地流入市场。

油品不合格一方面直接影响燃烧效率而造成排放超标，另一方面也因为含硫含铅油品燃烧残留污染物会滞留覆盖在三元催化器工作面，而直接影响三元催化器的工作效率。在非道路移动车辆及工程机械领域，更是因为几乎使用的油品都是非正规渠道购用的劣质燃油，大功率作业机械的工作排放所造成的排放污染可想而知。

3.监管现状滞后和体系性管理不完善

对于在用车的监管，历经过去30年间的数次变化，监管思路趋向理顺：路权与车权的管理分离、车辆与驾驶人的分别管理、车辆安全与环保性能技术标准的分行业确定、社会化车辆检测机构的作业规范与资格管理的归口监管……，都在逐步朝向更为符合管理实际和专业的方向转变。但是对于在用车排放技术性能的切实性监管来说，周期性的阶段性检测、一年一检甚至多年一检，不重视检测结果的溯源和过往监督，忽视对在用车辆排放技术性能逻辑存态的过程监管和检修共管，必然会让检测流于形式和敷衍。

对在用机动车辆运行技术性能缺失连续的、一致性的监管机制体系的建立，公安交管、环保监测、道路运管以及质量监督等部门对于车辆安全性能、环保性能和综合性能各管一块，头疼医头脚疼医脚；检测与维护的责任分离和不事协作，势必让检测的虚应和作假拥有了的肆意滋生的土壤和活跃的空间。在这样一个严峻的形势下，推行I/M制度的实施势在必行！

近两年来，在江苏的南京、徐州和苏州，以及河南的焦作、陕西的西安、四川的成都、甘肃的兰州、湖南的长沙等地市，都在积极主动探索开展I/M的践行试点。地方各部门协作决心很大，推动步骤也较为快速，但践行的成效却事与愿违，现实的叵测让理想面临着瞠目结舌的冲击。

以某个I/M试点时间相对比较长、相对比较细致规范的省会城市为例。在当地机动车污染防治专业委员会和维修行业协会的推动下，当地相关管理部门联合出台了推行I/M实施的文件和细则：结合当地近40家I站的现状，于2015年12月前完成了两批49家M站的确定和建设工作，2016年2月份49家M站上线闭环实施运营，要求排放首检不合格的车辆就近到指定的M站接受必要的维护治理后方能凭籍电子标签回到I站进行复检。随后该地区又陆续确定增加M站至近200家。

I/M试行一年后，异常情况出现：表象是在用车排放首检不合格率从I/M实施前的约8%迅速下降为约2%，效果似乎皆大欢喜！但I/M却无法持续运行，尤其M站形同虚设。什么原因？近200家M站集中反映了2个现象：一是M站再罕有超标排放的车辆进站维护治理，M站业务无以为继；二是排放首检从8%～2%的改善，M站功效式微，相当部分的首检车辆排放“合格”，是托各I站附近的黄牛党和非法车辆维护机构之间的巧妙合作，通过虚假作业而胡弄过关，最终检测“合格”的。

在机制漏洞和差距利益的驱动下，非法的个体和机构前置截留了首检可能排放超标的车辆，通过打“吊水”、换冷却液、塞钢丝球、加添加剂和临时调整ECU点火供油点等手段，使车辆检测“合格”。甚至更有猖狂的行径，通过临时性更换个三元催化装置检测后再换回的手段，以及M站配合出具虚假的维护记录行为等蒙混过关。

可想而知，上述种种行为绝非个案，当前社会特有的上有政策下有对策的“智慧”，毫无疑问会在其他省市的I/M实施过程中得以迅速繁殖和泛滥。而且在现行的机制环境中，会让市场和管理机构基本束手无策。

分析上述城市在推行I/M时所出现的问题，我们不难发现问题的所在基本对应了之前的难点分析的根本所指。

（1）在用车排放标准滞后，现有排放限值过泛过松，难以真实扑捉实际排放已经恶化的带病运行车辆，更缺失适时的、更为科学的、更为针对的、区域性“限值”动态调整机制。

（2）在用车的维护监管有待细致和完善，尤其是相关在用车排放技术环节的车辆，其应用/保养/维修全过程的强制性技术要求和在线技术监督方面，亟待完善和加强。

（3）I/M实施的基础体系不健全，上位法规的缺失，使得I/M体系的职能构建和后续的监督执法缺乏依据和连贯性，更缺失责任的明确和检核监督机制。I/M制度实施的技术规范和细则不完善、不细致、不成体系，势必使I/M的实施运转流产于应付和形式。

（4）社会整体诚信度尚处于发展阶段是不争的事实。改善诚信度显然是需要各行各业机制性法规细节的制定和作业约束机制的实施，来予以杜绝和倒逼引导。

明晰了I/M试点推行过程中已经出现或可能面临的困惑与难点，是为了更切实、更具体、更有针对性地制定I/M制度实施的规范与细则，提供尽可能清晰和准确的建设性参考和构想，以确保I/M制度后续在重点区域和广泛的地区，能够得以有序顺利的推进和实施。

二、必要的对策和构想

I/M制度的实施应该是一个自上而下的推动工作，目前从国家层面亟待完善和制定相应的法规，或是指导性制度文件，予以对I/M制度的实施思路、目标计划、机构设立、组织分工、责任监督、处罚依据、政策支持、技术导向、循环推进步骤等进行明确和指引。有了上位法规和制度文件的确定和指引，地方省市再根据区域性的实际情况制定更为细致的实施细则，搭建信息化网络化的实施平台来循环推进I/M制度切实的实施。

个人觉得，在法规完善（制度性文件的制定）以及地方省市的实施细则的行文确定和推进实施过程中，应该借鉴发达国家的经验模式，结合我国各区域的实际情况予以明确和确定。以下几个方面是应予以考虑和不容忽视的。

1.必须要有一个归口的管理机构

I/M制度的实施是关系到庞大的在用车群体排放污染管理，和在用车全过程信息化、档案化监管的最重要契机。国家层面理应建制“I/M制度实施与监督管理中心”，制定相关I/M制度实施的各项指引性文件，联系协调指导相关部委落实各项工作的逐步实施。实践证明，如果缺失明晰的机构归口责任管理，很容易在后续推进和实施环节流于形式和夭折。

“I/M制度实施与监督管理中心”的建制归口，原则上应在交通部或是环保部。如果短期不能直接在部委建制行政机构，推动成立“中国机动车船排放检测与维护（I/M）行业协会”，履行I/M制度的实施也是非常可行的策略。同时，既有的“中国汽车维修（或保修设备）行业协会”或是“国家机动车排污监督管理中心”也可以是理想的归口落点。

地方省市也要根据国家层面的机构归口所属，相应地在既有的车辆维护技术管理部门、机动车排污监督管理机构或是依托专业的行业协会予以机构建设。相对集中的组织体系和管理团队的存在，是保障I/M制度得以有序推进落实的必要前提。

2.应该建设信息化管理和大数据运行的系统平台

依托信息化、网络化管理平台和手机APP智能软件以及大数据应用系统，来链接各级管理部门、I/M站点和广大在用车应用者，是形成I/M闭环管理运行的最高效、最实际和大势所趋的措施手段。职能管理和手机APP运行平台的构建可以籍用社会第三方的投入，管理部门和机构购买服务的形式来予以实现。

该平台的设计还应该能够衍生性链接相关I/M运行的各项辅助机构，来确保平台应用的粘性和可持续运营。比如平台可以链接在线的技术指导专家团队、装备耗材供应商、环境评价机构、质量监督计量认证检定机构以及I/M站点人员技术培训和认证组等。

平台技术设计上，顶层需要制定统一的通讯接口协议和基本功能实现的运行技术要求，以真正实现“互联网+”形式，达到以大数据分类汇总和建模分析的循环汇集、管理与应用的终极目的。

政府相关管理机构的职能是制定必要的法规、标准和运行实施的管理规范与细则，其他的应尽可能多地交由信息化管理运行软件，依托科学的数据分析模型和数据测评体系，来循环推进I/M制度的智能化实施。这样才可以尽可能减少人为干预环节，杜绝非法谋取利益及寻租空间的存在。

（待续）