论个人环境公益诉讼资格

2017-12-05王倩

法制与社会 2017年19期

摘要现行法对个人环境公益诉讼资格持否定态度。检察机关和社会组织提起环境公益诉讼存在具备法律知识、具有举证能力、资金充足、诉讼经验丰富等优势，但尚有不合理之处，实践表明仅靠机关组织提起环境公益诉讼力量不足。本文在分析环境损害特殊性的基础上，对个人环境公益诉讼否定论进行反驳，并论述个人环境公益诉讼具备理论基础和法律依据。

关键词环境公益诉讼个人机关组织资格

作者简介：王倩，西北农林科技大学法学院本科生，研究方向：环境法、民商法。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.131

民事诉讼法将环境公益诉讼的原告限定于“法律规定的有关机关和社会组织”，司法实践中主要表现为检察机关和社会组织，理论界流行机关诉讼说、组织诉讼说，即对机关组织持肯定态度，但笔者认为不论从理论还是实践来看仅靠机关组织提起环境公益诉讼力量不足，还应赋予个人环境公益诉讼资格。

一、机关组织环境公益诉讼说检讨

（一）机关诉讼说之检讨

对于检察机关诉讼的合理性主要基于符合法律监督机关的性质和保护自然资源等国有财产的职能。机关诉讼说理由如下：检察机关具备专业的司法人员，在法律知识的把控、证据的搜集以及技术鉴定等方面具有优势；作为公权力机关，在诉讼过程中更易得到配合。

机关诉讼说有一定合理性，但存在理论和现实上的不足，表现为：第一，检察机关作为环境公益诉讼原告违背了民事诉讼原被告地位平等原则；检察机关既是公益诉讼的原告又是法律关系的监督者，给法院裁判造成压力；第二，在法理上，检察机关的调查取证权是作为原告享有的“权利”而非“权力”，不能借其享有刑事中的侦查权之便强制他人必须配合协助调查取证，所以检察机关不享有优于一般当事人的调查权。第三，检察机关虽有专业和经验上的优势，实践表明并没有将优势充分的落实。在最高院发布的2016年10起环境公益诉讼典型案例中仅有3起是检察机关起诉的，由此推定检察机关可能缺少案件来源或人财力不足或缺乏诉讼积极性。

（二）组织诉讼说之检讨

组织诉讼说主要理由如下：非营利性决定了其能够代表公众的利益；专业性较强的环境社会组织，不仅拥有专业的环境科学专家，还拥有法学专家，能够在技术和法律两方面提供专业性的指导；具有广泛的社会影响力，为其诉讼提供支撑。

这种观点也具备一定的合理性，但也存在不足：第一，适格组织数量少。据民政部统计，截至2014年第三季度末，全国仅有 700 多家适格社会组织。平均到每个省则不过 20 家，加上各个省又分为不同市及区，这不足20 家的社会组织不能面面俱到。第二，社会组织易受政府制约。在其成立及实务操作中都受到政府的严格管控，在大连市环保志愿者协会诉中石油“7·16”事故一案中，协会表示，最大的困难是取证，相关行政部门不愿配合。第三，民间社会组织资金匮乏。有数据显示，有固定资金来源的环保民间组织不到30%。中环联2013年调研亦发现，接近一半的环保组织年度经费预算不足50万元，大部分组织（73%）的年度预算都在100万元以下，提起环境公益诉讼实在捉襟见肘。第四，适格社会组织公益诉讼情况不佳。2015 年，环保社会组织只提起了37 起民事公益诉讼。2015年1月1日至2016年12月31日，全国法院共受理社会组织提起的环境公益诉讼一审案件112件，平均到每个省每年不到2件，实际上只有21个省份提起了公益诉讼，还有1/3的省份尚未提起过环境公益诉讼。起诉主体也只有中华环保联合会、自然之友等9家社会团体。相较于700家潜在的基数，组织诉讼实践的缓慢推进可见一斑，由此推断适格社会组织缺乏案件來源或没有诉讼积极性。

（三）机关组织实践情况

2015年1月至2015年11月，全国各级法院共受理一审环境资源民事案件50331件。其中，贵州、山东等13个省（市）人民法院共受理环境民事公益诉讼案件45起，占全国环境资源民事案件的比率仅为0.0894%。

显然，上述状况与环境损害发生的频率是不匹配的，我们可从日益频繁的雾霾中窥见一斑。2013年，我国平均雾霾天数达29.9天，2016年北京蓝天天数统计有39天重污染，PM2.5超国标109%。2016年12月20日的卫星监测显示，此次雾霾的影响范围已扩大至17个省区市，面积142万平方公里，也就是说，超过七分之一的国土被雾霾笼罩。河北的一些监测点，PM2.5指数竟一度突破1000，让人大跌眼镜。

近年来，雾霾愈发严重，危害人类皮肤、呼吸系统、心脑血管，严重影响人们正常出行，全国范围内中小学生停课，损害案件时时发生，在我国，目前机关组织提起的雾霾环境公益诉讼仅有中华环保联合会诉状振华公司污染大气案一起。可见机关组织对雾霾公益诉讼基本上没有发挥作用，这只是一个缩影，水、土壤都是与人类生活生产最密切的环境因素，其污染行为随处可见，但有关机关组织并没有诉讼，可见仅靠他们对于解决全国范围内的环境损害明显的力量不足。

二、个人诉讼否定说检讨

学界认为个人环境公益诉讼存在众多缺陷，包括：诉讼成本高昂，个人难以负担；缺乏环境专业知识和技能调查取证；易假借公益诉讼之名而谋个人私利之事的滥诉；缺乏提起环境公益诉讼的意愿等。总结来看，成本高昂、取证鉴定难是个人面临的两大诉讼障碍，诉讼意愿包括滥诉和厌诉是第三大障碍。

这种观点一定程度上是合理的，但却是孤立的。成本高昂、取证鉴定难是由环境损害的特殊性决定的，认识环境损害的特殊性是分析两大难题的前提：

第一，特指损害发生于环境领域。一方面，环境侵权要通过“环境”这一载体才能作用于人体和财产，具有间接性；有的环境污染还具有积累性和潜伏性，如高强度辐射导致的不孕不育，生物放大效应等，污染行为与损害结果之间可能存在较长的时间差，成因不易察觉。另一方面，环境领域有特定技术指标和环境标准等专业知识，及现场勘查、证据收集、损害鉴定、专业仪器的使用等相关技能。第二，环境损害面广人众。污染物在环境介质中进行转化、扩散等物理化学变化，使得环境污染损害在空间上具有广阔性，受害范围具有广泛性。如日本熊本水俣病污染人口已达20万人之多。endprint

这决定环境公益诉讼必然存在资金高昂、取证鉴定的难题：

第一，导致调查取证难、鉴定难。环境侵权的间接性、潜伏性决定了发现损害的缘由具有难度。如有害气体会因刮风、雨雪等因素而浓度降低，若不及时提取，很容易造成证据不全或丢失。环境领域特定的技术、标准和方法决定鉴定要依靠相关专门机构。但环保部至今只推荐了两批环境损害鉴定评估机构，共计 29 家，平均每个省级行政区还不到一家。第二，导致成本高昂。环境污染侵害的是不特定人的利益，诉讼标的很高，受理费也就高，还包括取证、勘查、鉴定、评估等其他费用。据估计，一个案件需要20至30万元。

对于滥诉，中国并没有向西方国家一样积极诉讼的传统，发生公益诉讼滥诉的可能性就极低。对于公众整体缺乏环境法律意识现状，更应从法律层面进行鼓舞，矫枉过正。

三、个人诉讼说论析

个人提起环境公益诉讼，虽面临障碍，但也具有优势。个人是社会中最庞大的群体，是环境侵权的直接受害者，深受雾霾等环境污染之害，能最为及时的发觉环境问题。此外，个人诉讼具备坚实的理论基础和法律依据：

（一）理论基础

1.直接民主理论

现代民主分为直接民主和间接民主，当今环境民主已成不争的事实。个人诉讼属于环境直接民主的范畴。“显然能够充分满足社会所要求唯一政府是全体人民参加的政府；任何参加，即使是参加最小的公共职务也是有益的” 。环境问题波及全体公民的利益，加之环境问题的严峻性，应该实行环境直接民主，人人参与环境问题的管理，赋予个人提起环境经公益诉讼的资格，能提高解决环境问题的效率。

2.理性人理论

每个人都是自己利益的最可靠的保卫者，这是“理性人”的观念，在经济市场如此，在环境领域又为何尝不是？在自己的环境权益受到损害时，个人总是最积极的维护者，个人诉讼不仅能保证每个人的环境利益的实现，还能维护他人的环境权益，当彼此之间都相互维护环境利益时，个人又必然从中受益，也促进整体环境的恢复治理。

3.马斯洛需求理论

心理学家马斯洛把人的需求由低到高排列，随着物质财富的不断满足，人的需求正由只注重物质文明转向物质、精神和生态文明同步发展，在环境日益恶化的当下，人类对生态文明的追求更加迫切。为满足当代人的追求安全、健康、美丽的生活环境的精神文明和生态文明的需求，应当将个人纳入环境公益诉讼原告范畴，以赋予他们为满足这一心理需求积极主动作为的权利。

（二）法律依据

1.具有宪法基础

《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民按照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”国家的每一项权利都是由个人赋予的，国家有管理环境公共事务的权利，那么个人当然的也享有管理环境事务的权利，享有生活在安全、健康、美丽的环境里的权利，享有通过各种途径来保护自己环境权益的权利，无救济即无权利，当然包括环境公益诉讼的救济权。

2.符合环境保护法规定

《环境保护法》第1条规定：“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”明确了本法的目的之一是“保障公众健康”，那么，在公众健康因环境污染遭到损害，无法实现环境法的目的时，公众就有提起环境公益诉讼以获取救济的权利，公众的基本单位——个人即享有环境公益讼诉的权利。

3.契合民法精神

新《民法总则》第183条规定：“因保护他人民事权益使自己受到伤害的，由侵权人承担民事责任，受益人可以给予适当补偿。没有侵权人、侵权人逃逸或者无力承担民事责任，受害人请求补偿的，受益人应当给予适当补偿。”这样的规定反映了民法鼓励无因管理、见义勇为，鼓励积极帮助他人，主动做好事的立法精神。环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益，公益包括己益和他益，与传统的私益救济相比特殊在救济他人利益，这样的精神与民法的上述规定在本质上是一致的。

四、结语

环境问题不是突然之间产生的，也不是一朝一夕能解决的，这需要所有个人共同为之努力。赋予个人成为环境公益诉讼原告资格是环境公益诉讼制度未来的发展趋势，只有这样才能够使环境公益诉讼真正走下神坛，成为一种维护环境公共利益的常态途径。

注释：

赵艳红.检察机关环境公益诉讼原告资格研究.中国海洋大学.2015.

彭本利.检察机关参与环境公益诉讼的合理性及制度构建.吉首大学学报.2015.

王梦露.论NGO作为环境公益诉讼的原告资格.吉林大学.2016.

张晓阳.环保社会组织提起环境公益诉讼的困境与突围.黑龙江省政法管理干部学报.2015（5）.114-116.

700多个社会组织可以提起环境民事公益诉讼.中国青年报.2015-01-14 09：51：00.

王社坤.民间环保组织在环境公益诉讼中的角色及作用.中国环境法治·2013 年卷（下）.法律出版社.2014.169.

全国仅14省份受理环境公益诉讼，环保组织称立案仍存门槛.澎湃新闻网（上海）.2016-08-22 10：45：00.

2017年最高法发布十件环境公益诉讼典型案例.人民法院报.2017-03-09 12：09.

张镝.公民个人作为环境公益诉讼原告的资格辨析.学术交流.2013（2）.59-62.