信访案件中民商事纠纷引入仲裁解决机制初探

摘 要 由于信访案件中民商事纠纷引入仲裁解决机制不健全，导致仲裁作为重要的信访纠纷化解途径存在功能性缺失。文章客观分析引入仲裁解决机制的必要性和可行性，并提出机制建立的初步设想，以期充分发挥仲裁在化解民商事信访纠纷中的积极作用，促进社会和谐稳定。

关键词 信访案件 民商事纠纷 仲裁解决机制

作者简介：李平，贵阳市公共法律服务中心（贵阳市公职律师事务所）副主任。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.123

一、信访案件中民商事纠纷引入仲裁解决机制的必要性

（一）引入仲裁解决的法律依据

1.关于信访人选择仲裁解决纠纷的有关规定。《信访条例》第十四条规定，“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该规定明确指出，信访人的信访事项若属于应当向司法部门提起诉讼、向仲裁部门申请裁决、向行政部门申请复议等法律途径解决的信访请求，应该通过这些途径请求解决，不能向信访工作机构以信访形式请求解决。其中，仲裁裁决是信访人纠纷解决的一个重要途径，信访案件中民商事纠纷通过仲裁裁决具有法律支撑。

2.关于信访工作机构引导信访人通过仲裁解决的有关规定。《信访条例》第二十一条规定，“县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：……对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”该规定有两层含义，一是对应该通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的信访事项不属于信访工作机构的受理范围，不能按信访案件进行办理、督办；二是信访工作机构不予受理的，对信访人有告知和引导义务。即应当告知和引导信访人根据案件实际情况和相关法律法规的规定选择向法院提起诉讼，或者向仲裁机构申请仲裁，或者向行政部门申请行政复议等。由此可见，信访工作机构引导信访人通过仲裁解决纠纷是法定职责，仲裁裁决是信访案件中民商事纠纷化解的重要方式。

（二）引入仲裁解决的工作现状

1.信访人对仲裁裁决不了解不熟悉。仲裁作为几种重要的纠纷解决方式之一，裁决结果与法院判决具有同等法律效力，较之诉讼有更多优势。但由于仲裁机构不按行政区划层层设立，数量上远不如法院那么多，且仲裁受理案件类型相对狭窄，所以大家对仲裁机构的了解不多，相对比较陌生。那么，信访人在纠纷解决方式的选择上，哪怕是符合仲裁裁决条件的民商事案件也基本不会首先考虑申请仲裁，很多案件由此进入法院进行审理。一方面，各地法院案件井喷式增长，有限的司法资源不堪重负，众多当事人苦于诉累而怨声载道，不少人因此不愿走法律途径而继续信访，出现“信访不信法”现象；另一方面，信访人选择将民商事纠纷申请仲裁解决的案例却寥寥无几，该解决路径被闲置。

2.引入机制不健全不完善。尽管《信访条例》规定了信访人对于应该通过诉讼、仲裁、行政复议等方式解决的事项不能通过信访途径解决，也规定了信访工作机构对这些解决途径负有告知和引导义务。但这些规定都较为笼统和原则，没有具体的引导机制，信访工作机构在做引导时，信访人基于自身对仲裁的认识限制，很难选择这种方式解决纠纷。仲裁原本作为一种重要的信访案件纠纷解决方式在行政法规《信访條例》中明确规定，但由于配套机制的不健全不完善，其作用没有得到应有的发挥，显得形同虚设。

（三）仲裁在纠纷解决中具有的独特优势

1.充分体现当事人的自愿性，利于裁决结果的执行。《仲裁法》第四条规定：“当事人采用仲裁方式解决纠纷，应当双方自愿，达成仲裁协议。没有仲裁协议，一方申请仲裁的，仲裁委员会不予受理。”该规定明确，选择仲裁方式解决纠纷，需要双方当事人在自愿基础上达成一致意见，共同选择仲裁委员会，否则，仲裁机构不予受理。能够达成仲裁协议，表明双方都认可这种争议解决方式。双方还有权在仲裁委员会提供的仲裁员名册中选择自己信赖的仲裁员进行仲裁。充分体现了双方当事人的意思自治和平等协商，排斥了国家的强制力干预，提高对仲裁结果的认可度，利于裁决结果的执行，也利于双方关系的修复，实现法律效果和社会效果的统一。

2.高度的保密性，充分保护当事人的隐私和商业秘密。《仲裁法》第四十条规定：“仲裁不公开进行。当事人协议公开的，可以公开进行，但涉及国家秘密的除外。”该规定明确，仲裁是以“不公开审理为原则，公开审理为例外”，除了当事人协议公开和涉及国家秘密外，均为不公开审理。相比较诉讼审理的“公开审理为原则，不公开审理为例外”，仲裁在审理方式上更有利于保护当事人的商业秘密和个人隐私，降低社会对当事人的负面评价指数。

3.方式灵活便捷，节约当事人成本开支。与审判程序相比，仲裁程序更加灵活简便。仲裁实行一裁终局，裁决书做出之日即发生法律效力。不像诉讼有一审二审甚至再审等程序，需要耗费当事人大量的时间和精力，经济上也减少多审级收费，仲裁费用往往低于诉讼费用。在效力上，仲裁裁决和法院判决一样，都具有法律约束力，当事人必须履行相关义务，否则另一方当事人也可以申请法院强制执行。

二、信访案件中民商事纠纷引入仲裁解决机制的可行性

（一）具有法律法规和政策支撑

1.行政法规的明确规定。《信访条例》第十四条、第二十一条明确规定，应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，信访工作机构不予受理，但信访工作机构有告知和引导信访人的义务。（前面已经讨论过，在此不再赘述。）

2.国家政策的明确要求。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”“完善仲裁制度，提高仲裁公信力。”建立信访案件中民商事纠纷引入仲裁解决机制，这是把信访纳入法治化轨道的具体措施，利于保障信访人合法诉求得以实现；同时，这也是完善多元化纠纷解决机制的重要内容，是完善仲裁制度的有益尝试，是依法治国法治理念在信访工作和仲裁工作深度融合的体现。endprint

（二）具有现实操作的可行性

将信访案件中民商事纠纷引入仲裁解决的难点主要在于仲裁协议的签订，因为很多民商事信访案件，在纠纷发生前基本都没有仲裁协议或仲裁条款，如果直接到仲裁机构申请仲裁存在制度性障碍。《仲裁法》规定，当事人选择仲裁方式解决纠纷，应当在双方自愿的基础上达成仲裁协议，否则，仲裁委员会不能受理。

《仲裁法》关于仲裁协议的规定属于强行性规则，不能更改或变通，但可以通过努力满足这一规则要求。在现行体制下，信访工作机构作为专门从事信访工作的政府职能部门，具有强大的组织协调能力。信访工作机构可以组织双方进行协商，促使双方达成仲裁协议，解决法律规定的前置程序。继而，仲裁机构就可以依法受理。所以，信访案件中民商事纠纷引入仲裁解决具有现实可操作性。

三、机制构建的初步设想

（一）信访工作机构与仲裁机构建立合作关系

信访工作机构作为处理信访事项的职能部门，信访工作和维护社会稳定是其主要工作职责，仲裁机构作为定纷止争的裁判机构，在维护社会和谐稳定方面也发挥了积极作用。两者之间建立良好的合作关系，对化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定的功效将会进一步增强。信访工作机构应主动与当地仲裁机构进行沟通协商，建立信访案件中民商事纠纷引入仲裁解决机制，共同完成矛盾纠纷的化解。

（二）确定引入案件的范围

信访案件中民商事纠纷引入仲裁解决机制不能突破现有法律规定，《仲裁法》第二条规定了案件的受理范围，即“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。”该法第三条规定了不予受理的情形：“（一）婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷；（二）依法应当由行政机关处理的行政争议。”至于受理范围中的合同纠纷和其他财产权益纠纷具体包括哪些案件类型，可以根据仲裁机构的实际情况与信访工作机构共同协商，列举常见的案件类型，供信访工作机构引导时参考。毕竟信访工作机构人员不是仲裁专业人员，有一个大体的案件指引范围便于引导时方便操作。

（三）完善机制建立的相关手续

信访工作机构和仲裁机构作为具体实施单位，二者之间是不相隶属的合作关系，要把这种关系确定下来，就必须通过一定的形式予以体现。比如以备忘录的形式或者签订合作协议的形式将各方的职责明确，规定未按要求履行职责应承担的责任。有一个正式、庄重的开端，利于形成长效机制，合作关系不因时间的变化或领导人的变化而逐渐流于形式。

（四）做好引导人员的培训工作

信访工作机构要做好民商事纠纷引入仲裁解决这项工作，工作人员必须熟悉相关工作流程，熟悉仲裁事项的范围，还要掌握促成信访人和被信访人签订仲裁协议的有关技巧。因此，对信访接待工作人员进行适当培训尤为必要。培训的内容和方式可由合作双方协商确定，以方便、实用为原则。

（五）信访工作机构对信访人进行引导

信访工作机构经初步判断，对符合仲裁条件的信访事项，向信访人开具介绍信，引导其到仲裁机构申请仲裁，并做好相关登记工作。对于合同中没有仲裁条款或纠纷发生后没有达成仲裁协议的，仲裁机构要通过协调，促成双方签订仲裁协议，明确仲裁事项，选定仲裁机构。

（六）仲裁机构依法受理和裁决

仲裁机构收到信访工作机构开具的介绍信和信访人的仲裁申请后，应依据《仲裁法》和仲裁规则的规定，及时受理，依法审理，按时结案。仲裁机构应及时将立案情况、裁决结果等有关情况告知信访工作机构，但不得泄露案件审理过程中知悉的当事人的商业秘密和个人隐私，也无需向信访工作机构送达裁决书或调解书。

（七）信访工作机构对案件进行跟踪和回访

信访工作机构将案件引入仲裁程序后，应及时与仲裁沟通联系，了解案件的进展情况，但不得对具体的处理程序和实体问题进行干预。收到仲裁机构的反馈结果后，应及时做好信访结案登记。通过随机抽查等方式，对信访人进行跟踪回访，了解信访人对纠纷解决的满意度，做好下一步的信访评查工作。

（八）信访工作机构做好后续引导和心理疏导

如果信访人不服裁决结果又继续信访的，信访工作机构应视情况做好相关后续工作。如信访人提出证据证明裁决有法定撤销情形的，应根据《仲裁法》的规定，引导信访人到中级人民法院申请撤销裁决；如信访人无正当理由又继续信访的，应根据《信访条例》和其他有关法律法规的规定进行法律途径的引导，同时做好心理疏导。

（九）建立联席会议制度形成长效机制

为进一步加强信访工作机构与仲裁机构之间的工作联系，便于沟通情况，协调工作，使信访案件中的民商事纠纷引入仲裁解决方式形成长效机制，建议建立联席会议制度。定期召开会议，商讨合作过程中遇到问题和困难，总结成功经验，以便改进工作方式，畅通群众利益保障的法律渠道。会议原则上由信访工作机构分管领导和仲裁机构分管领导轮流主持召开，定期举行，遇有緊急情况或特殊任务可临时召开。会议形成的意见，双方应认真遵照执行，形成良性互动，确保合作形成长效机制。

参考文献：

[1]法律出版社法规中心.信访条例配套规定（实用注解版）.法律出版社.2012.

[2]中共中央.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定.人民出版社.2014.

[3]国务院法制办公室.中华人民共和国仲裁法注解与配套.中国法制出版社.2014.endprint