社区警务工作改革若干问题研究

摘 要 社区警务的目的在于回归社会，返璞归真，从源头预防犯罪从而制止犯罪，社区警务不是狭义上的工作方式或是具体的做法，而是一种理念或战略；社区警务工作的核心是公安机关和社区民众一起努力预防并打击违法犯罪，是公安机关与群众互动的过程。当前我国社区警务战略实施成绩斐然，但随着社会发展，社区警务建设面临诸多问题，在全面深化公安改革围绕建立更加注重源头预防，推进国家治理体系和治理能力现代化基本要求的大背景下，面对新时期公安工作需要改革势在必行，其中仍以改善警民关系为重中之重。

关键词 社区警务 警民关系 工作改革

作者简介：柴龙，陕西警官职业学院。

中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.095

一、社区警务含义及理论基础

（一）社区警务含义及产生的原因

英国现代警务改革派代表人物约翰·安德逊说：“社区警务是一颗大树，树干是警察机关，树枝、树叶、果实是警察机关的各个部门与警种，树下的土壤是社区，警察这棵大树的根扎在教堂、学校、工厂、企业之中。社区警务树所体现的基本关系是：警务的成效依赖社区；社区是抑制犯罪的主体，也是警察建立的源泉；所有警察工作，包括巡逻、刑事侦查、交通管理等，一切都离不开社区”。 社区警务最早源于西方国家，英文全称是“Community-oriented Policing” 或者为“Community Policing”， 中文直译为“社区导向警务”，即“社区主导的警务”。 对于“社区警务”的定义仁者见仁、智者见智，但有个共同理解是：警察与社区民众共同参与预防和减少违法犯罪的活动，从而建设一个安全的社区生活环境。

20世纪30年代，西方国家利用“先进警务技术”和“增加警察编制”，来解决社会犯罪率问题。依靠现代化警务设备和大量的警察队伍，来提升打击违法犯罪的能力，但社会治安状况和犯罪率高的情况并没得到有效的解决。西方政府开始进行反思并继续提出以“社区警务”为主的警务革命，即第四次警务革命。提倡除依靠警察来维护社会治安秩序，还要整合社会其他力量，如社区、团体、公民，共同参与到维护社会治安工作中，强调的是警察与社会各个阶层、各个部分之间的协助、理解以及合作的一种战略思想。

英国政治家学家罗伯特·皮尔认为：为达到有效预防犯罪，警察必须在犯罪发生之前就采取防范，并在执法过程中应当依靠公众开展工作；公众对警察权应当是持认可态度，并愿意配合警察的调查取证工作； 警察与公众应当是相互合作关系，警察在社区执法，实际是在为社区民众提供一种解决社区治安问题的服务。

社区警务更加注重社会犯罪问题本身的解决和犯罪活动的预防；强调通过社区成员的广泛参与，使得警察能够及时全面的了解社区内的动态，获得准确信息，从而达到减少犯罪活动的目的。将警察的专门工作与公众参与支持相结合，通过建立良好的警民关系，发动、组织和依靠群众预防犯罪、维护治安。 社区警务作为一种警务哲学思想、警务战略模式及新型的社会化警务方式和方法，于20世纪70、80年代在欧洲主要国家开始推行，社区警务是警察现代技术与警察哲学的理性整合。

（二）社区警务的理论基础

西方学者在研究社区警务时认为，其理论基础是“社会契约论”。卢梭在论社会公约章节写到：“在原始社会，危及他人的生存障碍之大，这种原始状态已不可能再继续存在，人们需改变生存方式，只有靠许多人的共同协作才能形成，创建一种能以全部共同力量来维护和保障每个结合者的人身和财产的结合形式。” 社区警务就是提倡警察依靠社会其他力量，如社区、团体、公民，共同参与到维护社会治安工作中，强调警察与社会各个阶层、各个部分之间的协助、理解以及合作。我国社区警务理论有两种说法：一是“群众路线”理论，即“专门给机关与广大群众相结合”。在党委领导下，把公安机关的职能作用与人民群众的积极主动结合起来，通过双方发挥作用，共同维护社会安全稳定；如公安群众工作的内容、群众工作方法等。 二是“社会治安综合治理”理论。在我国社会治安综合治理体系当中，公安机关起主导作用，同时还需组织和依靠各部门、各单位和人民群众的力量，综合运用政治、经济、法律等多种手段，通过加强打击、防范、教育，从根源上预防和治理违法犯罪。

对此，李健和教授认为不管是西方还是我国社区警务理论基础都有共性的部分，被称之为“治安需求”论；安全需求是人最基本的要求，除了物质和文化需要以外，如果没有安全作保障，物质需要和文化需要的实现都等于零。治安既然是人的需求，要满足或实现一定的治安需求，就要求有相应的人、财、物等投入。其中，治安活动作为一种“公共产品”，就使一定人的一定治安需求得到满足或实现。 治安工作不可能仅仅局限于警察，就像每个人都有责任保护环境一样，每个人也都应该具有以“预防为主，共同维护”的社会治安思想。综上，要想预防和减少违法犯罪的發生，提高公众安全感，必需依靠社区。

二、我国的社区警务建设及社区警务工作现状

（一）我国的社区警务提出

80年代初期，我国的社会管理体系以单位制主和街居制辅的模式。90年代，原来社会管理体系无法适应市场经济条件下社会关系的发展，原社会管理体系演变为社区制。在警务工作方面，80年代初计划经济体系是我国社会发展的主要经济体制，随着市场经济发展和社会的流动性加大，公安机关无法有效的降低犯罪率和维护社会治安，社区警务工作急需改革及发展。2002年公安部召开“杭州会议”，做出《关于改革和加强公安派出所工作的决定》，明确派出所是“集管理、防范、打击、服务等多种职能于一体的基层综合性战斗实体”的性质，社区警务模式正式提出。

2006年，公安部发布《关于实施社区和农村警务战略的决定》（公安[2006]5号），在全国进行社区警务工作部署，指出社区警务的服务宗旨是服务于社会。 2007年，党的十七大报告明确提出：改革和加强城乡社区警务工作。 近几年，全国公安机关全力开展服务群众和治安管理工作，社区警务工作已基本实现了社区的全覆盖。endprint

（二）当前我国社区警务工作现状

社区警务战略自实施以来，工作成绩斐然。首先，社区内建立了派出所、警务室、街道、居委会、物业管理、治保会、帮教小组等防范组织。人口的居住和迁徙都有相应的管理制度，各级组织都在强化和完善之中。其次，警力下沉和社区警务工作机制的完善，公安机关预防打击违法犯罪和维护社会治安以及社区工作服务能力得到提高。如在全国抓获逃犯总数比重中，派出所和警务室抓获逃犯数占公安机关抓获逃犯总数的一半左右。 全国各地相继组织开展了“全国公安大走访”和“万警进社区、为民保平安”等活动。最后，为推动社区警务工作规范化建设和可持续发展，在基层派出所人员培训方面，公安机关举办派出所长培训工作，围绕派出所长岗位能力要求和基层建设，开展了执法规范化，和谐警民关系和岗位能力建设等内容培训。

当前，公安机关刑事案件立案数、治安案件受理和查处始终保持高位态势； 2000年-2015年全国公安机关刑事案件立案数逐步所增加，2000年-2015年全国公安机关治安案件受案数总体处于上升趋势。 （见图1）

图1：2000-2015年全国公安機关治安案件受案数、刑事案件立案数（数据来源于：公安部公安发展战略研究所）

虽然这与近几年全国公安机关加大了对盗窃、诈骗等常发性侵犯财产犯罪“小案件”的打击力度，全国公安机关刑事案件立案数和治安案件查处数有所增长有直接原因。但违法犯罪活动的产生的更多是社会原因，在一定程度上反映出社区警务战略其所应有的抑制犯罪的效果并没有显现出来，社区警务预期效果与社会治安实际效果存在差距，群众安全感没有得到提升。作为社区警务最大限度化解矛盾、消除隐患、预防和控制犯罪、应急服务与处置机制的作用不明显。笔者认为其主要原因在于开展社区警务工作环节存在问题导致社区警务与预期效果存在差距，具体表现在以下几方面：

1. 社区警民关系不够融洽，民生警务欠缺

社区警务工作开展依赖于社区群众。但在实际工作中，从居高不下警民矛盾事件中可以看出，社区警民关系不够融洽，警民关系岌岌可危，民力无穷，无从谈起，群众工作的开展亟待提升。造成警民关系紧张的问题主要原因有以下几个方面：第一，社区民警思想认识上存在误区，民生警务理念欠缺，以官自居，不认真对待群众遇到的问题，严重影响民警形象。第二，社区民警法制观念淡薄，依法行政的水平较低，不能做到依法解决群众问题，严重影响民对警信任感。第三，社区民警工作能力和工作方法有待提高，缺乏和群众互动和协作的能力。专业技能和群众工作能力有待提高。

2.社区警务工作未形成社区化管理

警民合作，使基层组织和居民参与到社区治安防范是社区警务工作的核心。公安机关应当与社区居民共同预防违法犯罪。实践中，一些派出所未有效地把警务工作延伸到社区和居民当中，未能最大限度的利用好社区资源， 如对保安公司、物业管理、社区群防组织等资源的利用；未能做到对社区群众开展应有的法制宣传和教育，缺乏对基层治保组织的指导；使得社区警务与社区组织和社区群众的联系不太紧密，公安机关独木难支，无法真正实现警民合作、共创平安的局面。

3.社区警务运行机制不合理

派出所工作任务繁多，受警力不足和任务繁重的影响，派出所分配不出足够的警力去社区中工作，即使社区民警进入社区也没时间和精力去开展社区基础工作；社区警务工作的考核制度存在问题，缺乏可量化的标准，难以现实操作，考核机制未能发挥应有的导向作用，导致社区警务基础工作得不到落实。

4.社区警力配置不合理，辅警素质不高

当前社会现在受经济结构调整影响，社会不稳定因素增加。近年违法犯罪案件呈上升趋势，以现有警力面对相对于复杂的社会治安形势来说显得力不从心。警力不足的现实和繁重的治安压力，使基层公安机关无法安排足够的警力下沉到社区当中去，“警力下沉、服务社区”的社区警务要求无从谈起。辅警人员作为公安机关破解任务繁重与警力紧张矛盾的难题，在协助民警开展行政管理和服务社区民众、维护社区治安、打击违法犯罪等方面起到一定作用，但同时也存在一些的问题，有些辅警为人民服务的宗旨意识不强、公安群众工作理念认识不深、执法不规范等情况下开展工作有可能存在影响警民关系的隐患，与此同时，辅警岗位工作流动性大，无法满足社区警务工作长期性要求。

5.社区警务相关法律、法规不完善

社区警务建设是复杂的社会系统工程。其涉及社区整体规划、警力配置、工作常态化经费支撑、辅警队伍经费保障，涉及社会各个部门参与和协作配合，虽然得到政府大力支持，各级公安机关自身努力克服诸多困难，但仍缺乏完善的社区警务相关法律、法规作保障，不能从立法角度来彻底解决困扰社区警务的发展的体制、机制保障，经费保障等问题。 导致公安机关在开展社区警务工作后劲不足。

三、社区警务工作改革路径

改革是由问题倒逼而产生。随着社会发展，社会动态化、社会信息化给社区警务工作带来的巨大挑战。在全面深化公安改革的大浪中，社区警务工作建设也应做出改革，进一步健全完善以人民安全感和满意度为导向的警务工作新机制，注重警民关系、提高治安治理能力服务水平、规范社区警务辅助人员、建立社区民警驻区制，完善考核机制等，以此为重点推进社区警务工作的改革。

（一）注重警民关系，缓解警民矛盾

社区警务的重点是预防犯罪，社区警务的目标是“再造社会凝聚力”。因此，社区警务的关键是发动群众、“发现和解决问题”。公安工作以为人民服务为宗旨，如果忘记为人民服务的宗旨意识，那么就会偏失工作方向。在社区警务工作要坚持的一个重要理念是：警力有限，民力无穷；因此，社区警务工作就必须密切警民关系，就必须接近群众，为民服务，与此同时也使社区民众了解民警、理解民警，从而认同民警、信任民警，并最终支持民警。对于如何处理社区民警处理业务工作与群众工作关系时，笔者认为社区民警在帮助群众解决实际困难的同时，将发现的问题及时通报相关部门，实际上就是化解社会的不安定因素，也属于本职工作范畴，所以二者不应是冲突对立的关系。从小事做起，才能增进与群众感情，累积群众的信任。对于群众工作需要讲求方法，在公安群众工作方法中讲究懂群众心理、懂群众语言、懂沟通技巧，会化解矛盾、会主动服务等方法与群众沟通， 而这正是做好社区警务工作的基础：民为邦本，本固邦宁。同时，面对涉警舆情，应做到不怕不躲，及时回应，做好执法记录仪处警录像，做到负责、公正、文明，群众自会客观评价。除此之外，政府对于获得“爱民模范先进集体”的社区单位应当加大奖励与宣传力度，树立社区民警良好形象。其次，发展“志愿警务”，使志愿警务参与到社区警务工作当中，并进行相应的奖励。这种采取多元参与式的警务模式，有利于调动群众的积极性，也有利于维持良好的社区秩序，一定程度上减轻了公安机关的工作压力。以北京市公安局为例，北京市公安局朝阳分局和西城分局在社区警务工作开展过程中非常注重警民关系和警民合作，积极发展“志愿警务”。endprint

（二）建立社区警务服务化制度，完善社区警务合作

在建设法治国家和法治政府的时代背景下，社区警务服务化制度的核心是由管理向服务的转变。社区警务工作优化民众服务工作，完善警务合作； 一是社区警务改革应当鼓励社区民众积极参与，为社区警务工作改革献计献策，积极听取社区民众意见建议；二是社区警务制度要以民众为中心，树立为民服务的意识，重点着力解决事关群众切身利益和最为关心的问题。三是提高社区民警的履职能力，建立全责结合、权责明确的责任制度和体系；四是社区民警要懂法、守法、用法、执法接受人民群众的监督，依法办事，依法行政，不能越权办事；面对城乡日益复杂的社会治安状况，最大效能的利用好保安公司、物业管理、社区群防组织等资源、完善社区三防、普及社区六进原则。建立和完善社区警务与大众警务合作机制，强调社会警务活动的支持、配合和协助，为社区警务治安稳定增添筹码。

（三）完善市场警务机制，规范社区辅警

当前社区公民安全需求多种多样，因此，随着经济社会的发展，以安保产业为代表的，满足特殊个性化需求的市场警务就蓬勃发展起来了。利用市场经济的作用，完善市场警务机制。培育安保市场，调动更多的社会资源投入市场警务活动，增强社区公安机关与安保企业，各类社会安全防范组织团体协作，发挥社会安保优势。规范社区辅警協警人员，提高社区辅警协警人员素质，在《人民警察法》、《治安管理处罚法》等法律明确规定辅警法律地位、辅警权限职责等基本事项，逐步推动社区警务辅助人员管理工作走上制度化、规范化、法治化轨道； 将社区辅警队伍也进行明确分工，分为专职辅警和兼职辅警，在社区民警带领专职辅警开展社区警务工作，如果在社区民警不下社区时，则有由专职辅警代替其开展社区工作，共同预防犯罪、维护社会治安。

（四）建立社区民警专职化，完善考核机制

社区警务作为公安工作的基础工作，为更接地气，为把防范工作做到家门口，建立社区警务室，在城市社区建立警务室，农村相临处建立中心警务室，社区民警居住在警务室为民众提供社区管理服务、纠纷矛盾化解、安全防范等服务工作，提高社区见警率和管事率，减少社区管控盲区。以陕西省为例，陕西省公安机关大约有5万多民警，专职社区民警人手严重不足，这里所指的专职社区民警是指不参与一般刑事、治安案件侦破工作，巡逻等工作，而是专搞社区警务的民警，如何解决这一问题？增加辅警人员数量，并将辅警也进行明确分工，分为专职辅警和兼职辅警，然后由社区民警带领专职辅警开展社区警务工作，如果在社区民警不下社区时，则有由专职辅警代替其开展社区工作。既减轻社区民警工作繁多的压力，又有利于社区工作常态化进行。

考核机制需完善。科学合理的考核机制可激发民警的工作热情，督促社区警务各项工作的落实。如建立“双向积分考核”制度，即要求社区民警每天必须采集完成并上传规定数量的社会信息数据。当前，社区民警同时还肩负着为公安部“大数据”平台采集社会基础信息数据的重大任务；这也是全国公安机关“四项建设”之一的“基础信息化”建设重要要求。公安部要求全国各地建立相应信息网数据库，并将数据整合提取，在全国形成信息高度共享的“大数据”、“云计算”平台，同时也为建立“立体化社会治安防控体系”打好坚实数据平台基础。“大数据”平台最基础的数据是由公安机关所采集的数据。以陕西省为例，陕西省公安机关采取了创新的“双向积分考核”制度，即每周社区民警去警务室采集并上传信息数据，如果社区民警不下基层，不扎实搞社区工作，就未必能采集到信息或者采集上的数据没有真实性，从而“大数据”平台失去了它存在的价值。所以，这既是完成立体化社会治安防控体系数据采集任务，也是考核社区民警的工作数量及质量的重要办法。数据再准确、平台在先进，最终还是由人来填数据和维护，并不是采取先进的科技手段就能解决问题，而是由警察与社区民众共同参与的活动。改善警民关系，扎实基础工作，回归社会，返璞归真，这既是社区警务的工作需求，也是社区民众的需求。

（五）完善社区警务相关法律、法规

社区警务离不开法律、法规的保障，要建立长效的法治保障机制，从立法角度来有效解决困扰社区警务保障机制的问题。如各级政府应就社区警务建设经费保障出台相关条例细则，如某省修订的《社会治安综合治理条例》当中，并没有将社区警务纳入社会治安综合治理经费保障的范围，因此建议对该《条例》进行修改； 从立法角度对辅警队伍权限与职责进行明确。除此之外，上级公安机关对社区警务建设的列管理和保障机制等进行深入细致的调研，出台具有常态、长效的运行保障措施，进一步明确政府与社区组织单位的权力与职责，将法治力量、法治资源向基层公安派出所聚集和倾斜，为社区警务工作有效开展提供法治保障。

（六）搭建信息平台

当前人们对网络的依赖程度越来越高，社区警务工作也应该随着网络化做出相应的调整与创新，在实践工作中依托科技，研发平台。利用信息化采集工具，采集人、车、房、事等要素录入平台，实施动态管理，利用微信、微博等新媒体平台建立“网上警务室”，研发“群防网”、“社区警务”APP为载体的社区群防群治管理模式，推广社区警务工作，发布社区的安全服务和便民信息，动员与治安耳目积极采集上传治安信息，同时也可以为社区居委会、物管、及其它治安社团方搭建信息平台，做到畅通信息沟通，随时随地为社区服务。

四、结语

社会是产生违法犯罪的根源，因此，预防和减少违法犯罪也必须依靠社会。未来警务发展会比现在更加需要警民合作。尊崇“警力有限，民力无穷”，以基层基础建设为支撑；以处理警民关系为重点；推进民生警务理念；完善社区法治保障；提高人民群众安全感和满意度为目标，社区警务制度才能起到预防犯罪的目的，才更好地促进社会秩序的稳定。

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