PPP改革进入深水区

张璐金

推行政府和社会资本合作（PPP）改革作为在公共服务领域贯彻落实全面深化改革决定的一项具体改革措施，在全面深化改革初期具有很强的牵引性和重要的现实意义。回首2016年，中国PPP改革收获颇丰。

20部委联动，财政部第三批516个示范项目推出

2016年10月11日，财政部等20部委发布《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（下称《通知》）。经推荐评审，确定北京市首都地区环线高速公路（通州-大兴段）等516个项目作为第三批PPP示范项目，计划总投资金额1 1708亿元。

经过3年实践，从2014年开始财政部已累计发布三批共745个示范项目，总投资约1.97万亿元，涉及全国34个省市，覆盖19个领域。

截至2016年10月底，有331个示范项目已经落地进入执行阶段，投资额7674亿元。其中，第一批示范项目19个，落地率79.2%：第二批示范项目113个，落地率58-2%：第三批示范项目199个，落地率38.8%。示范项目在“资金荒”和“资产荒”之间架起互通的桥梁，解决了PPP项目融资难、融资贵、融资期限错配等问题。

2016年12月9日，财政部副部长、财政部PPPI作领导小组组长史耀斌在全国财政系统PPPI作推进会暨示范项目督导会（下称“督导会”）上表示，三批示范项目涉及几乎所有公共服务领域。对示范项目实施跟踪指导、对口联系、动态调整机制，持续对示范项目实行嵌入式、全流程管理，确保示范项目规范实施，真正成为经得起考验的“样板”和“标杆”。

财政部PPP中心主任焦小平在第十六届中国经济论坛上表示，示范项目已成为衡量国家PPP改革政策成效和各地推进PPP改革力度的一个重要标尺。加强示范项目案例总结，对进一步科学规范推进PPP改革具有很强的指导意义。

值得说明的是，此次第三批示范项目申报明确要求各省份申报项目数上限为50个，共有1 3个省份满额申报，一定程度上表明，前两批项目的示范效果初显，PPP模式已经得到越来越广泛的关注与运用。

经过严格的封闭评审，共有51 6个示范项目脱颖而出，占全部申报项目的44%，投资总额逾1.17万亿元。相较于第二批示范项目，项目数量翻番，投资额增加逾八成。

提升公共服务质量

在兩个领域“强制”试点PPP

为提升公共服务供给质量和效率，巩固和增强经济持续增长动力，财政部要求大力践行公共服务领域供给侧结构性改革，进一步加大PPP模式推广应用力度。

2016年10月11日，财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（下称《通知》），PPP模式推广应用力度将进一步加大，在中央财政给予支持的公共服务领域，可根据行业特点和成熟度，探索开展两个“强制”试点。

《通知》中明确，在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。

在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。

财政部副部长史耀斌在2016年12月9日的督导会上指出，在确定的污水处理、垃圾处理领域，要坚定推行PPP模式强制应用试点工作，力争新建项目100%采用PPP模式，成熟一类、推进一类，边试点边规范，边总结边完善。

改革进入深水区，积极推动立法

在督导会上，史耀斌在肯定3年改革工作的同时，也毫不避讳地指出了问题和挑战。包括一些项目假借PPP搞变相融资：一些地方的思维仍然停留在融资搞建设上，打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式，政府回购、明股实债、固定回报等变相融资问题较为突出；部分项目缺乏运营和绩效考核，实质上是拉长版BT。这些做法既产生一定的挤出效应，影响PPP模式的规范推广，也增加了地方政府债务风险隐患。

目前，基础性的PPP制度框架已经建立，但在法律保障上还需要进一步提升。据了解，反映比较多的问题，一是法律保障待加强。由于缺乏专门立法，PPP项目各个环节如何适用现行法律不尽清晰，相关各方利益难以顺利通过法律途径得到明确保障，社会资本对PPP政策的稳定性和项目长期运营心存顾虑。

在PPP改革进入深水区之际，也面临着一些亟待解决的“瓶颈”问题，立法问题显得尤为重要。史耀斌表示，在推动立法方面，在对国际立法经验及国内实践深入研究基础上，财政部起草了法律草案，并向相关方面充分阐述观点，目前正按照国务院要求，积极配合法制办制定PPP条例。

陕西省推出首批24个省级PPP示范项目

被誉为“改革加速器、增长推进器、民生稳定器”的政府和社会资本合作（PPP）工作，在陕西已经进入整体推进、全面落实阶段。1月7日，在陕西省政府和社会资本合作（PPP）工作推进会上，陕西省首批推出涉及交通、水利、市政、公共服务、环境保护5大类13个行业领域，总投资约123亿元的24个省级PPP示范项目，并明确了对示范项目的奖补政策。

据省财政厅有关负责人介绍，2015年，根据《陕西省人民政府办公厅关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》精神，陕西省在省级部门建立PPP项目协同推进机制；各市县积极行动，PPP工作组织保障坚强有力，延安、商洛、宝鸡等市政府先后成立了PPPI作领导小组。全省各级各部门注重立标杆，树样板，抓示范，以点带面，推动陕西省PPP项目全面落地实施。一是抓好财政部示范项目。省财政厅从各地各部门广泛征集、认真筛选并积极申报备选示范项目，经财政部评审，渭南市主城区集中供热、安康机场迁建工程、铜川市汽车客运综合总站、西安市未央区徐家湾地区综合改造、铜川市耀州区“美丽乡村”气化工程和铜川市南市区集中供热等6个项目先后两批被列入中央示范项目名单。截至目前，铜川市耀州区“美丽乡村”气化工程和安康机场迁建工程2个项目已经确定社会资本，其余项目也严格按照PPP模式有序推进。

记者获悉，对列为中省示范的PPP项目，省财政将给予前期费用补助，投资额在3亿元以下的补助30万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的补助50万元，10亿元以上（含10亿元）的补助70万元。项目特别复杂的可适当上浮，最高不超过100万元；对列为省级示范并严格按照财政部和省财政厅出台的制度文件规范实施的PPP项目，在项目签约后，省财政将给予一次性奖励，投资额在3亿元以下的奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的奖励400万元，10亿元以上（含10亿元）的奖励500万元。

此外，陕西省财政系统已初步建立起全省PPP项目库，涉及交通、水利、环保、供热、教育、医疗、养老、文化、地下综合管廊等多个领域，为陕西经济社会发展积蓄了重要力量。省财政还将出资引导设立“陕西省PPP融资支持基金”，以提高PPP项目的融资能力，充分发挥PPP项目在稳增长、调结构、惠民生方面的积极作用。endprint