民宿业的管理智慧

单素敏

对于民宿业的发展，主管部门的指导性意见明确了支持和鼓励的态度，而在具体实践中，应“先发展，后规范”。

“杭州‘90后女孩改装出租房做民宿短租，戳戳手机月入数万元”，2017年3月，这样一条新闻在各大社交媒体平台刷屏，曾引来众多网友的艳羡。

然而，几个月之后，又爆出了另一条消息——“上海松江区某商圈两户商家将公寓改成短租房被警方查处，两名房东也被公安部门依法行政拘留”。

于是，公众困惑了：民宿生意到底能不能做？

“从政策上来讲，对这种新型住宿业态，应该按照什么样的法律法规和监管方式来管理，目前还存在很多不明晰的地方。”中国旅游研究院院长戴斌对《瞭望东方周刊》解释。

类似的“矛盾”在国际上也并不鲜见。比如全球最大的民宿短租平台Airbnb自2008年诞生以来，从它的大本营美国到新加坡、日本、英国、法国等世界其他国家和城市，受到的质疑甚至抵制从未停止。以美国为例，许多地方短租交易至今仍属违法，在多数情况下，各地均禁止业主出租房屋的时间短于30天，如果违反，将会被罚款甚至入狱。

“相比而言，中国对共享经济这种新事物的发展，制度上要灵活和宽松得多。对于民宿，主管部门的指导性意见明确了支持和鼓励的态度，很多地方政府则已经进行了行之有效的创新和探索。”途家网CEO罗军对《瞭望东方周刊》介绍。

是“旅馆”还是“出租屋”

“就业务类型而言，民宿其实跟賓馆、酒店一样都是提供按天住宿服务的，但从房屋产权属性上来说，后者属于商业物业，民宿中则有大量的民宅，所以按目前的相关规定来讲，住宅楼是不被允许经营民宿的。而即便是商业项目，也并非可以随便改造一番就能拿来做民宿短租。”戴斌告诉本刊记者。

在中国，旅馆业（包括旅社、饭店、宾馆、酒店、招待所等）属于特种行业，经营酒店、宾馆等标准化住宿业的企业和个人，需要具备分别由公安、工商、消防、环保、卫生等部门颁发的《特种行业经营许可证》、营业执照、《消防鉴定书》《卫生许可证》《税务登记证》等相关证件。

要顺利获取上述证件，需要满足的条件则包括房屋建筑质量符合国家商业用户质量标准，具备旅馆业住宿登记、计算机管理信息管理、会客登记、旅馆贵重物品寄存保管等安全管理制度，距离周边居民住宅20米，等等，有一系列的硬件和软件要求。

“如果对民宿严格按照目前旅馆业的相关规定来审批和监管，看起来是解决了合法性的问题，但那也一定意味着把这种新兴业态给堵死了。仅消防验收这一项，目前运营的民宿绝大部分是没有的，它要求房间装烟感系统、应急照明系统等，可是普通老百姓的住房谁家会在房顶上装喷水头呢，即使要做，也是整个大楼的工程，某一家是做不了的。”罗军说。

实际上，民宿之所以没有划归到旅馆业的管理范畴，是因“旅馆业”针对的是设置了20张床位以上的旅馆，而大多数民宿所能提供的床位都在20张以下，应该属于出租屋。

那么，另一个问题便随之而来，出租屋只能提供长期出租服务，不能经营低于30天的短期住宿业务。也就是说，即使按照房屋租赁行业的相关规定，民宿，特别是城市民宿中大量的短租公寓、日租房也是违规的。

“一方面，民宿业处在这样一个‘三不管的地带，有一定的成长空间，但另一方面，经营者也要承担一定的法律、政策监管的不确定性。”一位要求匿名的民宿预定平台负责人告诉《瞭望东方周刊》。

对此，短租房东何芳芳（化名）有着更直接的感触。“平时基本上不会有人来查，但是如果有邻居投诉或者遇到一些重大活动日，也会比较麻烦。虽然被查甚至被处罚的很少，但总归是个隐患。”她对《瞭望东方周刊》坦言。

先发展，后规范

2017年8月21日，国家旅游局发布了《旅游民宿基本要求与评价》，明确了旅游民宿的定义，正式营业的旅游民宿，规定了评价原则、基本要求、管理规范和等级划分条件。这被认为，对行业标准呼吁已久的国内民宿行业终于迎来了统一规范。

“从微观环境上来看，工商也好、公安城管也好，各个部门按法律法规、治安管理条例查处无照经营行为，本身并没有错，但另一方面，对一个主管部门认可的于国于民都有诸多裨益的新兴产业，还应通过管理智慧给予其发展空间。”戴斌告诉本刊记者。

2015年11月19日发布的《国务院办公厅关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》（国办发〔2015〕85号）中首次提出“积极发展客栈民宿、短租公寓、长租公寓等细分业态”。

2016年2月17日，国家发改委、商务部、环保部、国家旅游局等十部门联合发布的《关于促进绿色消费的指导意见》中提到，“支持发展共享经济，鼓励个人闲置资源有效利用，有序发展网络预约拼车、自有车辆租赁、民宿出租、旧物交换利用等，创新监管方式，完善信用体系。”

2017年7月3日，国家发改委、中央网信办、工信部等八部门又共同发布了《关于促进分享经济发展的指导性意见》，进一步明确了对分享经济“按照‘鼓励创新、包容审慎的原则，发展与监管并重，积极探索推进，加强分类指导，创新监管模式”“清理规范制约分享经济发展的行政许可、商事登记等事项，进一步取消或放宽资源提供者市场准入条件限制，审慎出台新的市场准入政策”等一系列政策保障。

事实上，对民宿这种新兴业态，“鼓励有条件的地区先行先试”“因地制宜”“先发展，后规范”的理念和原则，在很多城市已经得到了落地执行。

戴斌对本刊记者举例称，浙江省湖州市的长清县，地方民宿达到了1万多家，为了规范管理，当地政府规定不超过15间房子被列为民宿，在消防验收方面依照《村（社区）消防安全管理工作制度》，门槛比旅馆业消防要求要低很多。此外，在税收方面，对这种新业态设置了单独的征管制度。

而在丽江，为鼓励景区产业发展，民房可以商用，但需要旅馆业特许经营等证件，只是条件没有那么严苛。

他山之石

民宿业发展较早的日本则已经有了明确的法律依据。

2017年3月，日本出台了规定普通民宅作为住宿设施的“民宿”营业标准的“住宅住宿事业法案”，其中除了规定提供民宿服务的房东必须向都道府县等地方政府进行备案的制度外，还规定可待客的营业天数每年控制在180天以内，在担忧生活环境恶化的地区，还可由地方政府制定地方条例加以缩短。对于违反法令的房东，地方政府可责令其停业整顿甚至撤销其资质，若不服从，将处以6个月以下有期徒刑或处以100万日元（约合人民币6万元）以下罚金。

2017年6月9日，《住宅住宿事业法》在日本参院全体会议上获得了通过，正式成为法律，预计将于2018年年初开始施行。

在罗军看来，“规定经营天数，实际上是区分假共享。就像本来作为共享经济的网约车领域出现了大量的职业司机一样，房屋分享中也有很多职业房东，可能就部分背离了分享经济的原则。在国内也同样如此，所以相比较而言，城市短租民宿的监管一定是更严格的。”

而对于乡村民宿的发展，制度的口子开得要更大一些。对此，世界民宿密度最高的中国台湾地区，则为大陆民宿业的管理制度提供了学习的样板。

据了解，为了补充住宿业供给，台湾从1981年就开始引导原住民利用空置房屋经营民宿，2001年，台湾交通部门发布首个行业法规《民宿管理办法》，对行业进行指导规范。按照规定，要取得合法民宿经营资格需要符合一系列建筑、建材、消防安全等条件并接受相关部门审核。在纳税方面，有资料显示，在台湾地区，5间客房以下的民宿无需缴纳营业税。

“发展至后期，台湾民宿业自发成立了民宿协会，在促进民宿业的健康发展乃至推动法规政策方面都发挥了重大作用。这对我们也有很大启发。”戴斌告诉本刊记者。

在他看来，保持制度的灵活性，既保证了民宿业的发展活力，又避免失去控制，对待新生事物应以鼓励和促进为主，“让子弹先飞一会儿”，在这个过程中适时地规范和调整，这正是民宿业发展所需的管理智慧。