中国共产党纪律检查体制的演变及其思考

张 欣

中国共产党纪律检查体制的演变及其思考

张 欣

中国共产党在成立之初就对党的纪律检查十分重视，纪律检查工作也是党的重要工作，纪律检查机构是党的重要工作部门。在长期革命、建设和改革的历史发展中，中国共产党开创了中国特色的监督体制。目前的党内监督体制还存在着监督制度建设滞后、纪委监督力度不够、配套监督未能得到充分重视等问题。中国共产党纪律检查体制建设应该要强化制度建设、改变监督形式、创新监督方法、完善纪检监察体制、实现党内和党外监督的相互结合。

中国共产党 纪律检查 党内监督

一、中国共产党纪律检查体制的发展历程

自党成立开始，我们中国共产党的监督体制从无到有、从缺乏到完善逐渐发展。总的来说，它历经三个不同的发展阶段，各个阶段都具有当时的历史特点，是中国共产党党监督体制发展中不可缺乏的一部分。

（一）初步建设阶段（1921-1978年）

早期党的建设中，“苏维埃管理制度”——作为党的领导原则就被明确刻写在党纲中。从我党成立之初，在对于党的纪律规定上都有相关的规定。随着革命的发展，党员人数的逐步增加，关于党内的纪律问题也随之而来，中国共产党有必要同这些不良现象作斗争，同时这也是纯洁党的组织、维护党的威信之必要。为此，1926 年8月中共中央颁布了第一个专门反对腐败的文件《中央扩大会议通告——坚决清洗贪污腐化分子》。

针对党内出现的严重专断行为，1927年“五大”提出要加强党内民主原则，提出了“集体领导”和“民主集中制”。大会选举产生中央监察委员会。这是我党成立的第一个有关监督的机构，是党效仿当时的苏共模式而建立的，党内监督机构与党内执行机构并行、互相制约，这种领导体制，给党内监督的行使带来了很大的效力。1928年“六大”建立中央审查委员会，但由于民主革命条件的限制，先后成立的纪律监督机构都只是形同虚设，并没有发挥监督职能。1935年遵义会议开始确立毛泽东在全党的领导地位,中国共产党的革命形势好转，对于党内监督制度建设也开始重建和完善。由于受到战时条件的限制和苏共监督体制演变的影响，1943年3月，党中央决定，将党内监督机构隶属于党的委员会。

1945年，七大党章对于党内监督机制建设表现出一些新思路。它在对比历史经验教训基础上，无论是对党内监督机关的产生办法，还是它的工作原则，还是它的领导体制等都作了较为具体明确的规定。与五大党章规定的“在全国代表大会及省代表大会选举产生中央及省监察委员会”，七大以前的中央及省监察委员会是代表大会选举产生，七大党章决定，中央及地方监察委员会由同级委员会产生。这是中国共产党在长期革命过程中，在实践基础上形成的适合本国特点和战时特征的党内监督工作领导体制。

1949年新中国成立后，党面临的国情相较于革命时期完全不同了，成为执政党的中国共产党面对如何长久执政这一问题，对党内监督权责问题进行改革。到1955年时，变成“党的中央和地方各级监察委员会的任务是经常检查和处理党员违反党章、党纪和国家法律、法令的案件”,党内监督的任务扩大了。从中我们可以明显看出，这个时期的党对党内监督体制的探索已给改革开放后党的监督体制打下了良好的基础。后来，随着“左”的发展，在文革期间，党内监督机关和检查工作遭到了全面破坏。

（二）改革发展阶段（1978-2002年）

产业扶贫是脱贫攻坚和助农增收的最重要途径，必须强化产业支撑。一是继续推进“阳光房”建设，香菇菌菜是目前双方产业合作最有潜力的产业，利用南北方气候的差异，促进和扩大陇西县菌菜的外销渠道。二是加强资金帮扶，发展畜牧养殖产业、中药村种植的建档立卡贫困户，补贴、配套农机具购置和圈舍建设资金，以解决贫困户发展养殖种植资金短缺的难题，实现稳定脱贫。

改革开放后，中国共产党纪律检查体制得以重新恢复和发展。党的十一届三中全会选举产生了以陈云为书记的中央纪律检查委员会。

1980 年2 月，中共中央召开纪委会议，在会议上通过了对于领导关系的请示报告，在报告中指出：“把各级纪检组织受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，而以同级党委领导为主。”这是我党在中央正式文件中首次提出“双重领导”的概念。1982 年党的十二大党章，确认我党的监督形式为“双重领导体制”。1987年，针对文革时期破坏殆尽的党内监督体制，中央纪律检查委员会颁布了试行条例，重点加强对于党员干部的纪律要求。党的十三大通过了一系列措施，在制度层面上对党内监督进行了规约，如民主会议制度、表决制度、选举制度等。1993年“三项格局”的提出，整体推进了我国反腐败和党风建设的工作格局，是我党从根本上防止腐败问题的具体举措，对现今的反腐败斗争工作仍有借鉴意义。

（三）建制深化阶段（2002年以来）

改革开放以来，随着我国的经济建设不断的发展，中国国际地位的不断提高，为防止党员干部滥用职权、贪污腐败，必须加强对权力的制约监督。2003年1月，中共中央政治局审议通过了《中国共产党党内监督条例（试行）》。虽然该条例是党关于党内监督的一个试行条例，但对于我党党内监督体制的发展朝着法律化、制度化方向前进起着重要作用。

党的十八大以来，在注重经济发展的同时也高度重视反腐倡廉建设，在着手查处一部分党员干部违法违纪案件的同时，也着手完善党纪机制和自律准则，并聚焦改革党的纪检工作领导体制和对高层领导干部的监督。正是以此为出发点，党中央在总结以往经验教训的基础上，在党的十八届三中全会决定中明确提出了改革完善“双重领导体制”的构想，即强化上级领导机制在制度上形成“三化”策略，即具体化、程序化、制度化。从而为我们改革正处于“十字路口”的“双重领导体制”指明了方向。

为适应新要求，特别是对于党政机关的监察，2014年党中央决定，对中央多个单位和部门进行纪委监督。这一行动对于目前的整顿党政机关具有十分重要的意义，有效制约了中央高层机关的职权，防止中央党政机关的腐败问题。2015年，党中央决定加大对派驻机构的落实，从中央走向地方，对地方各级的党政机关的进行纪委派驻。

二、中国共产党监督体制存在的主要问题

当前，我国的监督制度的建设滞后，不适应现今党提出的四个全面的需求，这主要表现在两个方面。一方面是缺乏一个相当完整严密而又正式的监督条例。从建国之初我党颁布过许多单行条例，这些条例之间缺乏关联，适用度不高，缺乏整体性、规范性。另一方面是制度不具有实践性，缺乏问题的针对性，对于监督问题的频繁出现无法给出制度性答案。也就是说，现有的党内监督专项条例空有其名，无法在实践中得到贯彻。

（一）监督方法存在问题

目前我国党内监督在监督手段上过于强调自我监督，要求党员干部对于自身建设的自我完善加强。这些口头上的自我约束并不能从根本上遏制党员干部违法违纪的出现。同时我们也要注意到，在监督过程中会出现下级不敢管上级，而上级对下级的监督有不到位的问题，因而在现今出现许多中高级官员的贪污腐败问题。“少数领导干部之所以走上违纪违法道路，与监督缺失有关，往往是案发前规避监督，被查处后又后悔缺少监督或没能主动接受监督。”我们在对于党员干部监督问题上要有事前规范意识，出台有效可施的法律法规，特别对于中央高层官员的监督手段上必须改革创新，采取具有实践性质的监督方法来规范党员干部行为。

（二）纪委监督力度不强

当前的双重监督体制在实践中，因上下级权利授接困难，监督实施过程繁杂，管理效率较低，因而在监督过程中是横向（即同级的）领导为主，纵向领导为辅。这使得纪检监督职能受限，并不能对其同级党委的监督发挥效用。首先，监督缺乏权威性；纪委在工作中因为受到同级党委的领导，在执行监督职能时往往受限，而在在一些问题决策上又没有发言权；其次，监督体系与法律的适应度不高，在现实操作中出现不规范性。

（三）配套监督重视不足

我们要看到在对腐败问题的控制监管上，除了党内监督，与党外监督的有效配合更能达到预期的效果。特别是在现行的党内监督体制自身问题重重的情况下，引入有效的党外监督，能够积极地推动党内监督的发展。关于外部监督问题，在群众监督方面存在着监督积极性不高，监督信息反馈慢，舆论监督规范不严，在对于媒体监督的保护力度不够，会有对举报人的打击报复行为的出现。因此，在不能忽视党外监督的规范和管理的同时，在打击官员违法违纪问题上，将外部监督与党内监督相结合，使其成为一个配套的监督体系。

三、中国共产党监督体制的健全与完善

党内监督是保证我党长久执政的一种手段，我们必须在党内监督体制上进一步地健全和完善，从而使我党党内监督朝着科学化、制度化、法治化方向发展。在理论层面上，我们要从党内民主制度、干部管理制度和经济审核制度这三方面入手。从思想上和组织上改革创新，才能更好的建设具有我党特色的党内监督体制。理论必须在实践中才能深化发展，在实践中以具体的方法、形式等入手，更加进一步的发展完善中国共产党党内监督体制。

（一）改变监督形式，创新监督方法

发挥党内巡视制度监督的作用。党内巡视制度是目前我党针对我国现存的腐败问题采取的一项有力的措施。习近平指出：“巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式。”巡视制度作为党内监督体制中的异体监督体制、自上而下的党内监督机制，对于中高级领导干部的监督具有重要意义。但巡视监督也和其他的监督形式一样，有其局限性，如评价结果可能导致偏差，这就需要配合其他各种权力监督方式才能对被巡视对象做出客观公正的评价。

（二）完善纪检监察体制

完善纪检监察体制。目前的双重领导体制，在实际工作中更多的是接受来自同级党委的领导。这种体制下容易出现监察不到位的情况，为了给纪检监察机关独立行使职权以加大对反腐力度，很有必要改革完善纪检监察领导体制。1920年9月，列宁曾提议成立党的中央监察委员会，专门负责党的监督工作，包括对中央政治局和书记处的监督。成立的监察委员会在关系上与委员会平级，不受委员会领导，只对党代会负责。由于列宁的早逝和斯大林的强化极权导致这个想法一直没有付诸实践。列宁的这种想法，给我们提供了完善党内监督体制的思路，即可将我国各级纪委改为监察委员会，与各级党委平级。这样在监督执行中，能使其保持不受同级的党委的制约，充分发挥监督职能。

（三）实现党内和党外监督的相互结合

党外监督主要是群众监督和舆论监督。面对日益发展的社会，互联网在人们生活中的比重越来越大，通过网络舆论监督和群众监督能够更好的对党内全体党员进行有效的监督。正如毛泽东所说，群众的眼睛是雪亮的，目前我国的许多贪污腐败的案子都是群众揭发举报的，从这可以看出运用好党外监督对于党内监督体制的完善和发展是十分有利的。同时党组织要做好对于群众监督的保护工作，要制定《群众举报奖励办法》、《群众举报作证保障法》等一系列制度、法规,强化群众监督职能,发挥群众在监督举报中的积极作用，使群众监督成为完善党内监督的一种有效途径。而对于舆论监督，我们可以采取国外的相关做法，设立一个举报网站，但同时也要在这上面花功夫整治。

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[10]徐能毅．无产阶级执政党党内监督问题研究[M]．北京：党建读物出版社,2000．

（作者单位：中央民族大学马克思主义学院）

本文系中央民族大学硕士研究生自主科研项目 “建党早期中国共产党纪律检查体制的历史演变及其经验研究”成果，获一流大学与一流学科建设过渡性经费专项资金资助。

张欣（1993-），女，汉族，湖北宜昌人，中央民族大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向：中国近现代史基本问题研究。