土地产权有关问题初探

黄晨东

摘要：农业、农村、农民问题历来是党和国家高度重视的问题，粮食是人们赖以生存的基本条件，土地是农民最基本的生产资料，也是人们赖以生存的基本物质生活保障。农村土地制度的改革影响农村生产力的发展，本文旨在梳理农村土地制度改革的相关问题，为早日实现城乡一体化而提出几点建议。

关键词：农村；土地产权；改革

一、 城乡一体化概述

（一） 城乡一体化的概念

上个世纪八十年代末期，由于我国长期以来的“重工轻农”发展思路导致城乡二元制结构逐步形成，这种以户籍制度为基础而衍生出来的城乡之间的壁垒严重影响着农村经济的发展。城乡一体化的目的是要打破城乡之间的壁垒，合理配置一定区域内相对发达的城市和相对落后的农村的资源，合理布局劳动力配置，促进二者的经济和社会共同发展，逐步消除差距。党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，将城乡一体化纳入“三农问题”解决的重要路径，同时也明确将城乡一体化归纳为：产业发展一体化；基础设施建设一体化；公共服务一体化；就业市场一体化；社会管理一体化。推动城乡一体化是一个系统的工程，需要投入大量的人力物力资源，实现城乡一体化，应该以中国的基本国情为背景，制定相应的制度，实现城乡产业一体化，城乡建设一体化，政策目标一体化。

（二） 城乡一体化背景下土地管理现状

土地问题涉及政治、经济、社会等内容，是非常复杂的问题，目前我国城乡土地管理主要涉及的问题，一是农村土地产权不完整，从土地居住来看，农村居住地主要是以宅基地的形式实现，宅基地上修建的房屋不能流转，宅基地即为目前通常意义上的“小产权房”，经济价值比城市居住房屋低很多。城市居住房屋主要以商品房、经济适用房等形式实现，商品房是有房产证的房屋，市场允许交易和抵押，经济适用房在一定的条件下也是可以进入市场交易的，完整和明晰的产权对农村土地的流转具有重大的经济意义。二是土地配置效率低下，农村土地性质以集体土地为主，随着大量农村年轻劳动力涌入城市，土地使用效率和空地率加剧上升，导致农村土地配置效率低下。城市土地由于其产权性质的灵活性，土地配置率明显高于农村土地。

二、 农村土地产权制度改革的基本原则

一是严格耕地保护制度。耕地是生产粮食的主要土地类型，也是一种战略资源，严格耕地保护制度，禁止占用耕地是农村土地产权制度改革最基本的原则。政府可以用补贴的方式与农民签署耕地保护合同，调动农民保护耕地的积极性，确定耕地质量的稳定。

二是以稳定农村基本经济关系为前提。首先，应该制定相关政策，为农民的利益考虑，让农民的民生问题得到良好的解决。其次，应当立足于城乡一体化的发展思路，建设城乡市场一体化，改革做到循序渐进，不能急于求成。最后，应该以维护农民的利益为前提，做好相关的配套制度的设计，加强农村医疗、养老、救助等改革制度的并行。

三是规范农村土地流转制度与耕地保护相统一。随着社会经济发展的需要，大量农民涌进城市成为城市劳动者中的一员，农村青壮年劳动力的流失导致农村土地的空置现象日益严重，农村土地流转制度的完善有利于合理地利用农村空置土地，发展农村经济。农村土地的规划一定要与耕地保护制度紧密结合在一起，首先保证耕地的不破坏、不占用，才能真正地实现农村土地流转的意义。

三、 城乡一体化背景下农村土地产权制度改革的思考

（一） 建立健全农村土地产权管理制度

土地产权的管理涉及到国土资源、财政、农牧、水利、环保等各个部门，没有完备的機构和制度无法合理地对农村土地进行管理，所以，建立健全农村土地产权管理制度至关重要。从机构上来说，可以考虑成立专门的改革小组，改革小组成员包括国土资源、财政、农牧、水利、环保等各个机构的成员。改革小组可以建立定期工作会，便于工作的交流沟通，了解工作情况，提高工作效率。改革小组可以委托专门的科研人员，批准立项专门的研究课题，对农村土地产权的改革进行论证和调研，从而科学化地制定管理制度，为农村土地产权改革制定科学化的政策。

（二） 完善农村土地流转的法律法规

目前关于土地流转的法律主要有《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地承包法》等，这些法律的规定都比较原则性，没有对土地流转的含义、程序等作出细致的规定，可操作性不强。实际上土地流转涉及的内容和范围非常广，流转的过程中如果不按照要求设定具体和内容和程序，后续产生的法律问题会层出不穷。所以，完善农村土地流转的法律法规非常重要。

（三） 明确农村土地产权的权利归属

明确的产权关系有利于农村土地产权制度的改革，有利于保障农村经营管理体制的可持续发展和稳定。在权利确属上，可以明确农村集体土地所有权确定到村，明确农民土地承包经营权到户，并且将土地的面积和界限明确，以经营权证书的形式发放到农民的手上。明确产权归属后，农民可以将土地纳入到市场交易中进行流转，这样的方式能够盘活土地使用权的价值，促进农村的经济发展。

（四） 政府做好引导服务和监督工作

政府在农村土地产权制度改革中既是引导者，也是服务者，更是监督者。政府在农村土地产权制度改革中应当转变政府职能，为改革创造良好的政策环境，管理上应该做到有序高效，制定相应的配套政策，为农民土地流转进行引导服务。同时政府应当做好监督工作，严格耕地保护制度，对非法流转、流转后改变土地用途、侵占农田行为应当进行严惩，以保障我国农村土地产权制度改革能够顺利进行，达到可持续发展的目的。endprint