太湖流域水利发展“十三五”规划关键问题总结与思考

蔡文婷，刘克强，单玉书，陈文召

（水利部太湖流域管理局水利发展研究中心，上海 200434）

太湖流域水利发展“十三五”规划关键问题总结与思考

蔡文婷，刘克强，单玉书，陈文召

（水利部太湖流域管理局水利发展研究中心，上海 200434）

“十三五”时期是全国水利改革发展的关键时期，经济社会快速发展和加快推进生态文明建设等对水利工作提出了新的更高要求。文章以太湖流域为研究对象，概括总结了太湖流域水利发展”十三五”规划的编制背景、规划目标及主要成果，并根据“十三五”期间水利发展面临的新形势和新要求，对规划编制过程中的主要关注点、重点难点等关键问题作了深入剖析。

太湖流域；水利发展；“十三五”规划

1 规划编制背景

太湖流域位于长江三角洲的南翼，面积约3.69万km2，行政区划分属江苏、浙江、上海、安徽三省一市，流域经济发达、大中城市密集，是“一带一路”和长江经济带的重要交汇点，在国家经济社会发展中具有重要的战略地位。据统计，2015年太湖流域总人口达5987万人，城镇化率80%，占全国总人口的4.4%；国内生产总值（GDP）达66884亿元，占全国GDP的9.9%；人均GDP约为11.1万元，是全国人均GDP的1.9倍。

“十二五”以来，太湖流域水利改革发展取得了长足的进步，较好地支撑和保障了经济社会平稳较快发展。但是面对新的形势和要求，流域水利发展还面临很多薄弱环节和突出问题，水利改革和管理中还存在深层次的问题，与经济社会发展对水利的新要求相比，太湖流域水利还存在着明显的不协调、不适应。一是流域防洪安全保障能力依然不足［1］。随着人口、经济不断富集，目前太湖流域防洪保护区［2］的范围已达流域面积的60%，保护区内聚集了超过流域80%的人口和 GDP，淹不得、也淹不起，加之气候变化、海平面上升、黄浦江潮位趋势性抬高等因素影响，流域防洪压力继续加大。但现状流域防洪标准偏低、太湖洪水出路不足、流域防洪与区域排涝矛盾突出等问题尚未根本解决，流域还不能防御不同降雨典型50年一遇洪水，部分区域还没有达到20～50年一遇的防洪标准。二是流域水资源调控能力不足，水资源供需矛盾突出［3］。流域引江入湖能力不足，目前仅靠望虞河引长江水直接入太湖，在强化节水的条件下，遇枯水年、特枯水年流域仍缺水25～39亿m3。三是不合理的经济增长方式带来的污染物排放与流域水环境承载力之间的矛盾依然存在，流域河网水质污染及湖泊富营养化严重，流域重要水功能区水质达标率仅为40.3%，水环境综合治理与管理［4］、水生态文明建设任务艰巨。四是相对流域水利可持续发展和流域水利现代化的新形势、新要求而言，流域水利管理中依然存在监控预警能力不足、信息共享程度低等问题，流域水资源监控与预警能力亟需加强，“智慧太湖”信息化建设尚需全力推进。

“十三五”时期是太湖流域全面建成小康社会、率先基本实现现代化的攻坚期，也是“一带一路”、长江经济带等国家发展战略全面推进实施的关键阶段。江苏省提出着力建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新江苏，率先全面建成小康社会；浙江省提出在更高水平上全面建成小康社会，“两富”、“两美”现代化建设迈出坚实步伐；上海市提出到2020年基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市，建设具有全球影响力的科技创新中心。同时，党中央、国务院要求把生态文明建设放在突出的战略位置，融入经济社会发展的各方面和全过程，推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化协同发展，大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。“十三五”时期是太湖流域水利改革发展的关键时期。流域经济社会发展和加快推进生态文明建设等对水利工作提出了新的更高要求，流域水利工作面临着重大的挑战和发展机遇，迫切需要进一步完善水利基础设施网络，提升水生态文明水平，深化水利改革，为流域经济社会发展和生态文明建设提供坚实的水利支撑与保障。因此，科学编制太湖流域水利发展“十三五”规划是十分必要的。

2 规划指导思想与目标

做好太湖流域“十三五”规划要深入贯彻落实党的十八大及十八届三中、四中、五中全会精神，按照党中央“四个全面”的总体要求，坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，紧紧围绕国家“一带一路”、长江经济带等区域发展战略部署，牢牢把握经济发展新常态和水利发展新特征，以全面提高水安全保障能力为目标，以加快完善水利基础设施网络和流域水环境综合治理为重点，以最严格水资源管理制度为抓手，以改革创新为动力，加快构筑具有流域特色的防洪减灾体系、水资源调控体系、水生态环境保护体系和流域综合管理体系，为“一带一路”、长江经济带、长三角城市群以及海峡西岸经济区的发展提供防洪安全、供水安全、水生态安全保障和坚实支撑。

以促进节水减排为重点，全面推进节水型社会建设；以节水供水重大水利工程建设为契机，进一步加快完善水利基础设施网络；以太湖流域水环境综合治理、江河湖泊系统治理以及河湖库水系连通为着力点，加快推进水生态文明建设；以农村饮水安全巩固提升和农村水利设施建设为基础，努力推进城乡水利基本公共服务均衡化；以依法治水管水、落实最严格水资源管理制度为抓手，促进经济社会发展方式转型升级；以改革创新为动力，进一步完善流域综合管理体制机制，基本实现流域水利现代化，为经济社会的可持续发展提供坚实的支撑和保障。

3 规划主要成果

（1）严守生态“红线”，合理确定规划目标指标

为强化水资源水环境承载能力刚性约束，太湖流域“十三五”规划以全国水利发展“十三五”规划目标指标为外包线，与《太湖流域综合规划》［5］、《太湖流域水资源综合规划》［6］、《太湖流域防洪规划》［7］等系列规划目标指标相衔接，结合各省市“十三五”规划成果，制订了8项规划指标，其中约束性指标4项，其他预期性指标4项。

太湖流域“十三五”规划指标的确定主要参考以下几条原则：一是严格贯彻落实生态文明、“水十条”及最严格水资源管理制度［8］要求，严守流域水资源开发利用保护的“红线”、“底线”，将用水总量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数、重要河湖水功能区达标率4项指标作为约束性指标；二是深入贯彻落实海绵城市建设要求，突出流域特点，提出流域河湖水面率作为预期性指标，发挥水面的调蓄作用；三是规划指标应与流域性规划相衔接，但若省市执行规划确定的指标确有困难，且不影响水资源管理与保护大局，在与省市沟通协调的基础上可作适当调整，如《太湖流域水资源综合规划》确定的太湖流域农田灌溉水有效利用系数为0.72，本次规划调整为≥0.6。主要规划指标见表1：

表1 太湖流域水利发展“十三五”规划主要指标表

（2）因地制宜，科学制定流域特色总体布局

太湖流域是长江经济带的核心地区，区内江苏、浙江两省提出率先全面建成小康社会、至2020年率先实现现代化，上海市提出至2020年基本建成国际经济、金融、贸易、航运、科技中心和现代化国际大都市。这些经济社会发展的战略部署都对流域“十三五”水利改革发展提出了新的更高要求。本次规划认真研究太湖流域当前经济社会发展新需求，反复研究省市当前最为迫切解决的水问题，因地制宜，制定太湖流域“十三五”规划总体布局。

就太湖流域而言，人口集中、重要城市和产业密集分布、土地利用开发强度高、资源环境压力大，经济社会发展已远远突破了水资源水环境承载能力，经济发展步入中低速发展的新常态。这就需要水利切实发挥水资源水环境承载能力刚性约束功能，推动经济转型升级和结构优化调整。因此，太湖流域“十三五”规划重点：一是紧紧围绕长江经济带国家发展战略，确立了以加强水资源节约和保护力度为重点的指导思想，制订了10项规划控制性和预期性指标，提出了全面加强节水型社会建设的意见、贯彻落实最严格水资源管理制度的措施、深化落实《太湖流域管理条例》［10］的举措，力求推动经济转型升级和结构优化调整新突破；二是以水环境综合治理和节水供水重点水利工程建设为契机，加快完善防洪安全保障、水资源合理调配、水生态健康三位一体的流域综合治理工程体系，进一步提升综合治理水平，率先实现现代化，保障经济社会可持续发展。

（3）突出需求导向，统筹谋划水利发展改革任务

本次规划充分考虑服务长江经济带、“一带一路”等国家重大发展战略需求，针对省市及流域当前最为突出的水问题，统筹需要与可能，按照“生态治理优先、节约用水优先、改革工程优先”的原则，并与已有流域性规划和省市规划衔接，系统谋划流域“十三五”规划水利改革发展重点任务。针对流域水利发展的薄弱环节和突出问题以及太湖局自身能力发展的要求，在充分反映流域及各省市“十三五”水利建设重点任务的基础上，与流域已有重要规划和省市规划确定的近期重点任务相衔接，规划报告提出了“十三五”期间太湖流域在水资源配置、防洪减灾、水生态文明建设、农村水利等五个方面的主要建设任务。

流域层面：以加快推进流域172项节水供水重大水利工程建设为重点，力争“十三五”期间在提高水安全保障能力上取得突破性成效。以加强流域机构的综合管理职责和能力建设为重点，加大流域机构在流域规划管理、防洪和水资源统一调度、“三条红线”控制指标考核评估、河湖管理、流域综合执法等五方面的改革探索，逐步推进关键领域改革。

江苏省：以加快推进水利现代化建设为总揽，加快建成防洪减灾、水资源保障、水生态保护、农村水利工程、现代水利管理、水利发展支撑等“六大体系”。一是重点推进太湖水环境治理，推进西太湖综合整治，做好太湖湖泛防控。二是突出区域治理，修编区域防洪规划，整治九曲河、锡澄运河、白屈港等沿长江河道，提升区域引排能力；按照国家规定的防洪标准，修编城市防洪规划，完善城市防洪工程体系。三是加快饮用水水源地建设，争取县级以上城市具有两个以上水系相对独立的饮用水源地。四是加强面上河网综合整治和湖泊水生态修复，改善水环境。

浙江省：以“五水共治”为抓手，统筹谋划河流防洪排涝、水污染防治、水资源保障等各项工作，系统解决“十三五”面临的重大水问题。一是重点推进沿海平原骨干排涝工程建设，基本解决沿海主要平原防洪排涝问题，重点保护对象不受灾。二是以水源工程建设为重点、引调水工程为联接，努力实现县级以上城市多源联网、互调互济，实现全省县级以上城市湖库水源地全覆盖。三是打造健康河湖加强河湖健康保障体系，重点实施平原河网水系综合整治工程建设，增强水体流动性。四是按照“多规融合”，“一张蓝图干到底”的总体部署，重点开展河流系统治理，以流域为单元，开展流域综合治理规划编制，实现部门联动，系统解决水问题。

安徽省：重点加强新安江上游水资源保护，保障入新安江水库水源安全。

上海市：在“十二五［3］”水务发展基础上，从“完善体系，提升跨越”阶段向“注重生态、智慧管理”阶段延伸拓展。一是全力推进水源地建设和保护，加快实施完成黄浦江上游水源地工程，积极推进太浦河后续工程。二是持续提高防洪安全保障、应急处置能力，加快推进东太湖分洪吴淞江行洪工程（罗蕰河和新川沙泵闸）、大泖港及上游河道防洪工程（一期）、西部地区流域泄洪通道防洪堤防达标工程建设。三是持续开展河湖水系综合治理，实施骨干河道综合整治，集中连片实施重点区域河道治理。

4 规划编制主要关注点与难点

十八大以来，党和国家制订了“建成小康、两个翻番、五化同步、五位一体”和“四个全面”重大战略部署，提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，确定了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期治水方针，并陆续出台生态文明建设指导意见、海绵城市建设指导意见、水污染防治计划（以下简称“水十条”）等系列与水相关的政策。这些国家战略、政策的出台对当前和今后一段时期的水利改革与发展将会产生深远影响。“十三五”规划是对未来五年流域水利工作的统筹谋划，如何在编制过程中既贯彻落实国家战略、政策，又能结合流域实际合理安排好“十三五”水利工作，这是本次“十三五”水利规划的主要关注点与难点。

（1）认真贯彻落实五大发展理念

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，围绕五大发展理念提出了“十三五”时期的重要任务和举措，对水利基础设施建设、水资源节约与保护、水价水权水市场等作出了重要部署。

“十三五”规划围绕五大发展理念，结合流域实际，在“十三五”水利发展总体思路“发展理念”相关内容中分别阐述了流域水利工作在“创新、协调、绿色、开放、共享”五方面的总体思路，贯彻落实五大发展理念和对水利工作的总体部署，并进一步完善了“十三五”水利发展的总体思路及主要任务等内容。

（2）全力推动治水思路的转变

十八大以来确定的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期治水方针，深刻回答了我国水治理中的重大理论和现实问题，为流域水利工作提供了科学的思想武器和行动指南。“十三五”规划坚持并落实“节水优先”方针，将节水型社会建设摆在更加突出的位置，从观念、意识、措施等各方面推进节水型社会建设；坚持人口经济与资源环境相均衡的原则，以落实最严格水资源管理制度为重要抓手，加强需求管理，把水资源、水生态、水环境承载能力作为社会经济发展、城镇建设产业布局的刚性约束，促进经济社会发展方式与水资源水环境承载能力相匹配、相适应，探索建立水资源水环境倒逼机制；坚持系统治理，统筹上下游、左右岸、省际间、行业间关系，确定“十三五”期间系统治理措施；遵循两手发力的基本要求，探索并发挥好政府和市场两个机制在水利发展中的作用。

（3）全面保障国家发展战略需要

“十三五”时期是流域全面建成小康社会、率先基本实现现代化的攻坚期，也是长江经济带、“一带一路”等国家发展战略全面推进实施的关键阶段。这些经济社会发展的战略部署对供水、防洪、水生态安全出了更高的要求。

太湖流域人口集中、重要城市和产业密集分布、土地利用开发强度高、资源环境压力大，经济社会发展已远远突破了水资源水环境承载能力，经济发展步入中低速发展的新常态。规划重点是提升流域、区域和城市的防洪排涝能力和流域的水资源调配能力，保障重要城市供水安全，改善水生态环境，引导经济社会在水资源和水环境承载能力范围内合理安排发展规模和产业布局。

（4）严格落实国家出台的相关水政策

“十八大”以来，国务院相继出台了一系列水政策，规划按照推进生态文明建设、落实水污染防治计划等国家政策要求，结合水利部门的职责和任务，对流域节水减排、水资源管理与保护、水生态文明建设和流域治理与管理工作等进行了统筹谋划。重点做好以下三方面的安排：一是按照《水十条》硬性节水目标要求，严格控制用水总量和效率；二是按照《水十条》中“长三角区域力争消除丧失使用功能的水体”目标要求，严守水功能区限制纳污红线；三是加强河湖库水量调度管理，探索建立防洪、供水、生态多目标的综合调度体系。

5 结语

“十三五”时期，是实现第一个一百年奋斗目标、全面建成小康社会最后冲刺的五年，也是加快转变水利发展方式、提升流域水安全保障能力至关重要的五年。流域水利工作面临着重大的挑战和发展机遇，迫切需要进一步完善水 利基础设施网络，提升水生态文明水平，深化水利改革，为流域经济社会发展和生态文明建设提供坚实的水利支撑与保障。因此，要科学编制太湖流域水利发展“十三五”规划，统筹谋划今后五年流域水利改革发展的目标任务、主攻方向、建设布局、体制机制和重大政策，为指导未来五年流域水利工作提供科学依据。

［1］林泽新.太湖流域防洪工程建设及减灾对策［J］.湖泊科学，2002（01）： 12-18.

［2］张怡.太湖流域城市防洪问题思考［J］.中国防汛抗旱，2011（01）： 44-45， 54.

［3］朱威.太湖流域水质性缺水问题和对策［J］.湖泊科学，2003，15（02）： 133-137.

［4］中华人民共和国国务院.太湖流域水环境综合治理总体方案（国函［2008］ 45号）［R］.2008.

［5］水利部太湖流域管理局.太湖流域综合规划（送审稿）［R］.2010.

［6］中华人民共和国国务院.太湖流域水资源综合规划（国函［2010］ 118号）［R］.2010.

［7］中华人民共和国国务院.太湖流域防洪规划（国函［2008］12号）［R］.2008.

［8］中华人民共和国国务院.国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见（国发［2012］ 3号）［R］.2012.

［9］中华人民共和国国务院.太湖流域水功能区划（2010～2030年）（国函［2010］ 39号）［R］.2010.

［10］中华人民共和国国务院.太湖流域管理条例［R］.2011.

TV212.4

A

1672-2469（2017）10-0032-04

10.3969/j.issn.1672-2469.2017.10.010

2017-08-28

蔡文婷（1985年-），女，工程师。