新时代行政体制改革的基本思路

高小平

【摘要】全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国，首先需要实现行政管理和政府治理的现代化，而行政体制改革就是建设现代政府的必由之路。十九大报告对深化行政体制改革提出了职能改革、管理改革、组织改革、权力改革、编制改革、法治改革、事业单位改革等七个方面的重点改革任务，进一步多维度、全方位推进简政放权改革。

【关键词】十九大报告 行政体制 国家治理 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

创新、接续、服务是党的十九大报告关于行政体制改革战略、策略和总体要求的三个突出特点

党的十九大报告提出的深化政府职能转变和机构改革，创新行政管理方式，都是着眼于增强政府公信力和执行力，着眼于建设人民满意的服务型政府。纵观十九大报告在行政体制改革的战略、策略和总体要求，有三个突出的特点。

第一是“创新”。十九大报告以更加宽阔的视野和更高的站位来审视机构和行政体制，描绘了一幅新时代中国特色社会主义行政体制的新蓝图。十年前，党的十七届二中全会明确提出，“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”。现在距离这个时间已经很近，中国特色社会主义行政管理体制即将基本建成。在这个新时代开启之际，再一般性地提行政体制改革，难以适应时代的要求。因此十九大报告在提出深化行政改革任務时，从更加广泛意义上，也就是广义的行政管理意义上提出改革任务和目标，全面谋篇布局，将拥有公权力，履行公共管理和公共服务职能，使用行政或事业编制的组织机构的改革放到一个大盘子里面综合考虑，统筹规划。这样有助于形成整体性、系统性、协同性的国家治理体系，有助于更好地发挥社会主义集中力量办大事、分工负责抓发展的体制优势。

第二是“接续”。十九大报告制定和提出的新时代行政体制改革的中国方案的基本思路，是在总结改革开放以来特别是近五年来行政体制改革的经验基础上凝练而成的，登高望远所提出的改革任务和目标具有很强的政策连续性。这一轮行政体制改革是一种创新性与接续性高度统一、阶段性与历史性高度融合的改革。这种接续改革的特点突出表现在两个方面：一是始终紧紧抓住转变政府职能这个行政体制改革的“牛鼻子”，按照适应民主政治、市场经济、和谐社会建设的要求，将政府职能引入科学、法治、现代化的轨道，持续促进经济社会发展；二是运用行政的体制、机制、制度三者联动的基本方法进行改革，释放改革的巨大能量。体制具有结构性特征，是撑起行政管理大厦的支柱，转变职能离开了机构改革是不可能成功的；机制具有功能性特征，对体制的运行会产生重要的补充作用，这方面的改革也丝毫不能放松；一些关键性的制度改革，如行政审批制度改革，推行政府绩效管理制度，是大厦的砖和瓦，在特定的时间和空间条件下，这方面的改革具有独特的价值。这些经验都值得在今后改革中坚持和发扬。

第三是“服务”。十九大报告对行政体制改革的论述贯穿了全心全意为人民服务的宗旨，进一步明确了建设服务型政府的方向。报告提出的坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的作用，处理好政府、市场、社会的关系，体现了政府为经济发展服务的基本要求；加强制度建设，创新社会治理，提高公众的参与度，体现了政府为社会和谐服务的基本要求；向地方政府赋权增能，释放地方特别是基层政府的活力，体现了政府提供的服务将不断增强统筹性、协同性和系统性；优化党政行政管理体制，增强现代治理能力，密切党和政府与人民的血肉联系，体现了政府提供服务的根本目的在于保证全体人民参与国家行政事务的管理，在共建共享发展中有更多获得感。

简政放权和创新监管要继续深化

党的十八大以来，国务院和各级人民政府以壮士断腕的勇气和决心，把简政放权作为先手棋和当头炮，集中火力，攻克难关，取得了显著成就。

作为全面深化改革特别是供给侧结构性改革重要内容的简政放权和创新监管改革，是本届政府在行政改革方法论上的一大创新。其突出的特征是三管齐下，按照“放得彻底、管得到位、服务得好”的要求，综合配套、统筹兼顾、协同推进改革。在“放”的方面，李克强总理在2013年全国“两会”记者会上承诺的国务院部门取消下放行政审批事项削减三分之一的任务提前两年完成。到目前为止，从2013年初的1700项减少到632项。国务院部门设置的职业资格许可和认定事项，削减比例达到70%以上。多数省份行政审批事项减少50%左右，有的省份达到70%。全国减少各类“奇葩证明”“循环证明”800余项。非行政许可审批全部取消，法外审批成为历史。在“管”的方面，不断加强事中事后监管。国务院出台了公平竞争审查制度，建立投资项目在线审批监管平台，建立国家企业信用信息公示系统和守信联合激励、失信联合惩戒机制，国务院开展大督查，推进“双随机、一公开”监管和综合执法改革，运用大数据技术实施在线动态监管，使得“线上” “线下”政府监管得到落实。据世界银行发布的全球2017年营商环境报告显示，近3年我国营商便利度在全球排名跃升了18位，其中开办企业便利度上升了31位。

十九大后，政府将继续多维度、全方位、复合型推进简政放权改革，创新监管方式，以制度创新引领体制改革和职能转变，降低行政成本，提高工作效率。一是以问题导向、需求导向、目标导向，削减行政审批事项、职业资格认证、生产许可证、经营许可证和企业资质认定。二是简化整合审批内容，改进审批方式，对保留的审批事项纳入全国统一的投资项目在线审批监管平台，实行“一站式”网上并联审批，明确标准、缩短流程、限时办结。三是提高行政放权的协同性、联动性，对跨部门、跨领域、跨地域的审批事项，相同或相近类别的要一并取消或下放，关联审批事项要全链条整体取消或下放。承接行政权力的基层政府部门在人才、经费、技术、装备等方面要确保“接得住”“管得好”。四是推动规范化行政机制建设，进一步依法行政，加强制度建设和制度创新，特别要在制度缺失的领域“补短板”。继续推进权责清单制度改革、政府信息公开和数据开放制度建设、第三方评估和政府绩效管理制度建设、行政问责制度建设。五是全面推行“双随机、一公开”监管，建立随机抽查事项清单、检查对象名录库和执法检查人员名录库，制定随机抽查工作细则“一单、两库、一细则”制度。六是加强信用监管、智能监管，运用大数据、云计算、物联网等信息技术，建立无死角一体化监管体系，建设企业信用信息“全国一张网”、市场主体诚信档案、行业黑名单制度、市场退出机制和激励惩戒机制。七是改革市场监管执法体制，推进市县两级市场监管领域综合行政执法体系建设，建立跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，消除监管盲点，降低执法成本。八是对“互联网+”和分享经济等新技术、新产业、新业态、新模式，建立审慎监管模式，量身定制监管方式，推动新经济健康发展。endprint

优化政务环境和政府服务要更加全面

十八大以来，政府进一步加大了公共服务的力度，按照普惠性、保基本、均等化、可持续的方向，加快完善公共服务体系，进一步提高公共产品供给水平、基本公共服务均等化水平以及政府工作水平。推进综合政务大厅建设，在“两集中、两到位”的基础上，实行对企业和群众办事的“一口受理”、全程服务。逐步将实体大厅的功能向网上办事大厅延伸，打造政务服务“一张网”，简化服务流程，创新服务方式。通过改革，我国综合竞争力大幅提升，大众创业、万众创新呈现新气象。

十九大之后，政府将继续优化政务环境和政府服务。一是大力推行“互联网+政务服务”，实现各类服务事项预约、申报、办理、查询等全流程网上运行。二是发展综合性政务服务，把实体政务大厅、网上政务平台、移动客户端、自助终端、服务热线结合起来，解决政府服务“碎片化”问题。三是推进政务流程优化再造和政务服务标准化建设，将政府所有事项都建立内容的标准、程序的标准、管理的标准、时限的标准，提高老百姓对政府工作的预期。四是按照人人尽责、人人享有，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期的原则，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要。

权力结构和机构改革要有大举措

十八大以来，国务院推进机构改革，进一步建立职能有机整合的政府大部门体制，完成了撤销铁道部的任务，将卫生部和计划生育委员会合并，将国家食品药品监督管理局与国家质量监督检验检疫总局合并，将国家新闻出版总署和国家广播电影电视总局合并，一共减少了4个正部级机构。本轮机构改革后，国务院组成部门设置25个，加国务院办公厅，政府瘦身又推进了一大步，大交通、大社会、大健康的管理格局基本形成。省级以下政府也相应进行了机构改革。这一轮机构改革与2008年的改革推进力度大体相当。连续几轮的机构改革，使得政府大部门制的框架已初步呈现，有效促进了政府职能的转变，组织结构的优化，以及各部门职责关系的协调。

目前我国政府机构改革还没有到位，政府与其他公共管理机构的关系尚未理顺，需要用大力气深化改革。一是推进大部门制改革。按照整体性政府的要求，进一步整合机构，解决“政府权力部门化”的问题，解决一些部门之间存在的多头决策、分散管理、重复执法、政资不分等问题。比如，十九大报告提出要建立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责，加强对生态文明建设的总体设计和组织领导。在推进部门外延变迁的同时，抓紧部门内涵式改革的深化，加强大部门内部司局的职能调整，使之运转更加协调。二是进行纵向行政层级的改革。中央将依法扩大省级政府及市县等各级政府的行政权力，使地方各级政府承担的公共服务、市场监管、环境保护和促进经济发展的职能配置更加科学合理，使承担的职能、责任与赋予的权力、人力、财力实现均衡适当。三是进行横向管理体制方面的改革。将统筹安排党委、政府及其他公共组织机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责，在省市县探索对职能相近的党政机构进行合并，或合署办公。四是新设置急需加强职能的机构。为了维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业，将组建退役军人管理保障机构。五是推进先行先试改革。赋予自由贸易试验区更大的行政改革自主权，推动先行先试，探索更好地与国际接轨的管理制度，引领改革开放形成体制新格局。六是深化事业单位改革。强化事业单位公益属性，按照分类原则，促进政事分开、事企分开、管办分离的事业单位管理體制逐步形成。

编制和人事管理制度要推进创新

十八大以来，国务院和各级政府坚决控制行政编制的总量，使得政府在不断增加经济社会管理和公共服务工作量的情况下，编制总额没有突破，保障了改革成果的正当性、合法性和合理性。如果行政改革的成功是建立在编制总量突破的基础上的话，那么其成果就会被稀释、冲淡甚至抵消。本届政府强调绝不能突破总量，通过创新编制管理，优化存量，调剂余缺，解决急需加强职能的人员短缺问题，对于降低行政成本，提高工作效能，具有很强的现实意义。

编制是中国特色的执政资源，是行政管理的重要工具。十九大之后，行政事业编制管理创新和公共人力资源管理创新将继续坚持下去，并推出更有力的新举措，盘活编制资源和人力资源。一是统筹使用各类编制资源，打破由于传统编制管理体制造成的人力资源身份“壁垒”，形成科学合理的编制管理体制。二是加强干部考核和绩效管理。完善干部考核评价机制，把严管和厚爱结合起来，建立激励与约束并重的机制，鼓励创新与容错纠错统一的机制，让敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部有更大更高的实现价值的平台，有效治理行政不作为现象。三是加强监督，将行政权力关进严密的制度笼子里，形成不敢腐、不能腐、不想腐的公务员管理的思想、作风、纪律和法治体系。四是完善包括国家机构组织法在内的机构、编制、人事管理法制体系，在2020年左右基本建成中国特色社会主义法治政府。

（作者为中国行政管理学会副会长、研究员）

【参考文献】

①《中国共产党第十九次全国代表大会在京开幕 习近平代表第十八届中央委员会向大会作报告 李克强主持大会》，新华网，2017年10月18日。

责编/孙娜 美编/于珊endprint