中日公共职业训练对比研究

李可欣

摘要：通过对中日两国公共职业训练现状的梳理，对比分析了中日公共职业训练在对象范围、培训项目、监管方式、实施机构、课程设置、运行模式方面的异同，旨在学习借鉴日本在公共职业训练实践中的先进理念与经验，促进我国公共职业训练的发展，提高劳动者的就业技能与职业素质。

关键词：职业教育；职业培训；公共职业训练

中图分类号：G719 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2017）11-0092-05

随着全球经济一体化进程的推进与知识经济时代的到来，人力资源的竞争日益激烈，加强公共职业训练的力度已成为各国目前面临的首要任务。公共职业训练，又称公共职业培训或公共就业培训，指的是国家或政府部门为了满足公共需要而提供的职业培训服务[1]。公共职业训练作为职业培训及就业服务体系的重要组成部分，在降低失业率、促进国民经济发展等方面有着深远的意义。笔者拟通过深入分析中日两国公共职业训练的现状及特点，并从多个方面对其进行比较，总结分析日本在公共职业训练实践中的先进理念与经验，这对正在建设中的我国公共职业训练具有启发意义。

一、中日公共职业的现状概述

（一）中国公共职业培训的发展及其特点

21世纪初期，国务院先后发布了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》和《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》，明确提出要改进就业服务，强化公共职业训练，鼓励大量兴办民办公共职业训练机构。之后，随着国务院一系列配套文件的颁布和人力资源和社会保障部发起的“阳光工程”“再就业培训计划”“春风行动”等各大公共职业训练服务计划的组织与实施，我国公共职业训练的基本框架逐渐形成。

近年来，我国的公共职业训练有了长足的发展，且取得了一定的成效，在提高就业率、改善民生方面产生了积极的影响。截至2015年底，全国各类人力资源服务机构多达2.71万家，共有就业训练中心2 636所，民办培训机构18 887所。全年共组织各类职业培训1 908万人次，其中就业技能培训1 023万人次，岗位技能提升培训620萬人次，创业培训211万人次，其他培训54万人次。全年各类职业培训中农民工培训967万人次，城镇登记失业人员培训357万人次，城乡未继续升学的应届初高中毕业生培训80万人次[2]。虽然我国目前的公共职业训练已显示出了训练规模不断扩大、训练环境逐渐改善等特点，但其中仍存在一些不足之处，如公共职业训练缺乏吸引力、公共职业训练的管理体制及投资体制不完善、公共职业训练培养模式缺乏针对性等。

（二）日本公共职业训练的发展及其特点

日本的公共职业训练起源于明治维新时期，至今已有上百年的历史。二战后日本能实现经济的复兴、社会的高速发展、产业结构的迅速调整，很大程度上应归功于公共职业训练的巨大贡献。

幕府末期，日本政府开始提倡发展职业教育，并设立了一些公办的职业训练机构，但由于种种限制，此时的公共职业训练并未得到太大的发展。二战后日本国民经济崩溃，加上大量的归国者、复员军人，产生了大批的失业者以及潜在失业者，为了实现战后复兴，日本重新开始组织公共职业训练活动。在十年间，日本政府先后颁布了《职业安定法》和《劳动基准法》，设立了公共职业辅导所、综合职业辅导所、身体障碍者公共职业辅导所等三大职业训练公共机构，公共职业训练体系的基本框架开始形成。之后，在日本经济进入了高速增长阶段，技术技能人才缺乏的情况日益严重，产业界多次要求对职业训练单独立法。1958年，《职业训练法》的颁布明确规定了要使各领域训练体制体系化，以公共职业训练为中心对初中毕业生进行职业训练，培养产业所需劳动者。在随后的十年内，在面对着石油危机的背景下，随着新的《雇佣保险法》的出台，《职业训练法》也开始进行相应的调整，确立了重视职业训练、终身技能评价体制，并对职业训练机构进行再编。1985年，《职业训练法》改名为《职业能力开发促进法》，此后，该法又经过了数次修订，最终形成了日本现有的公共职业训练体制[3]。

经过数百年的发展，日本已经逐渐形成了具有本国特色的公共职业训练体系，其特点如下。

1.社会化的管理

与多元化的办学模式相对应，日本的公共职业训练并不是完全由政府部门来掌控，政府对其只起协调、辅助及扶持作用，给予职业训练机构以及参与办学的行业协会、各社会团体足够的办学自主权。

2.规范化的训练

日本十分重视公共职业训练的规范化建设，在培训目的、培训内容、培训模式、培训评估等方面均有严格统一的标准。

3.多元化的办学

日本公共职业训练最大的特色就是引入了公私竞争机制，这也使得其办学模式逐渐走向多元化。提供公共职业训练的机构不仅有公办的职业能力开发机构，还包括其他民办的认定职业能力开发机构以及委托训练机构，这也导致日本公共职业培训投资渠道的多元化。

4.较完善的法律

在公共职业训练发展的各个阶段，日本政府都及时地颁布了大量的法律文件，如《雇佣保险法》《职业能力开发促进法》等等，这些都极大地推动了日本公共职业训练的发展与完善。

二、中日公共职业训练的比较与分析

根据中日两国公共职业训练的现状，笔者拟从对象范围、培训项目、监管方式、实施机构、课程设置、运行模式等六个方面对中日两国公共职业训练的异同进行比较，以进一步了解中日在公共职业训练上的异同，以期为我国公共职业训练的完善与发展提供一定的借鉴。

（一）公共职业训练的对象范围比较

虽然中日的公共职业训练最初都是作为一项救助失业者的国家福利政策提出的，然而如今两国公共职业训练的对象范围却有所不同。目前，在我国公共职业训练实践中，训练对象包括失业者、农民及部分就业困难的高校毕业生三大群体。一直以来，我国的公共职业训练主要是针对那些下岗和转岗人群，要为他们提供职业生涯规划的指导，激发他们就业创业的自信心和积极性。然而，随着近年来高校毕业生就业形势日益严峻以及农村富余劳动力转移的需要，政府为了最大限度地开发人力资源，也逐渐将部分就业困难的高校毕业生和农民纳入了我国公共职业训练制度的训练对象中。endprint

相比我国公共职业训练主要是以在职者为对象，而日本的公共职业训练则更侧重于对非正规劳动者的培训，因此，所涵盖的对象范围要更广一些，其训练对象不仅包括失业者、高校毕业生，包括在职者、初高中毕业生、高龄者以及在社会上处于弱势地位的人群。日本十分重视对社会弱势群体的职业技能培养，并通过一些福利政策（如发放补助金、实行“工作卡”制度）鼓励他们积极就业。针对那些没有工作经验的求职者、无法领取雇佣保险以及非正规劳动者，日本政府也给予了极大的支持，并为他们制定了《求职者支援制度》。对他们来说，公共职业训练是他们走上工作岗位的必经之路，其训练目的就在于充分开发每个人的职业能力，为全体公民创造平等的就业环境。

（二）公共职业训练的培训项目比较

我国目前公共就业训练的培训项目主要分为三类[4]：一是定向项目培训。这类培训是由就业服务中心或者委托民办培训机构，为城镇下岗失业人员提供就业提高培训。二是就业见习培训。这类培训是由已建立企业内培训制度并依法办理工商注册的企业针对其所需岗位的技术技能所提供的培训，培训对象十分广泛，既可以是城镇失业人员、高校毕业生，也可以是农村富余劳动力。三是创业培训。创业培训是近年来我国大力倡导的一项公共职业训练的培训项目，旨在为各类有创业意愿的人提供相关创业技能与职业能力培训。

纵观我国的公共职业培训项目，各项培训的内容有交叉，而日本的公共职业训练项目相对我国而言则更具有针对性，对每一类人群都提供了符合其特点的就业服务。具体包括：养成训练是针对初高中毕业即将走上工作岗位的人，培养与其能力范围相对应的职业基本技能和素质；提高训练是向已具备一定职业技能的在职人员提供的为应对某职业领域知识与技能的新发展而进行的训练；能力再开发训练是为失业者或转岗者再就业所提供的培训；身心残缺者训练是一种特殊的职业训练，其目标人群是身心有缺陷的残疾人，这种训练能有效地帮助残疾人克服身心方面的困难，使其努力掌握某种职业技能以获取独立生活能力；指导员训练，指导员是公共职业训练机构中对学员进行培训的教师，对指导员进行规范、专业的训练能有效提高公共职业训练的质量。

（三）公共职业训练的监管方式比较

公共职业训练作为一项政府提供的公共服务，其监管必然会以政府为主导。中日在监管体系上大体相同，都是采取的地区分割、各自规划、自上而下的方式。然而，中日两国的监管主体却不尽相同。我国的公共职业训练以政府作为单一的监督与管理机构，从训练组织到实施全权由政府部门掌控，具体涉及人力资源和社会保障部、农业部、教育部、财政部等多个政府部门，各部门之间由于职能交叉，容易出现权责难以明确的问题。

在日本，政府部门（劳动厚生省）虽然作为主管机构，但在公共职业训练的实践中是以产业部门为主体，劳动厚生省辅之以行政、法律手段进行统筹协调，各行业、协会、社会团体共同参与监管，不同的机构需要执行不同的职能，如雇佣能力开发机构负责职业训练的管理和执行，中央能力开发协会负责职业技能的认定，而各地方的职业安定所则负责招生、推荐就业以及其他的协调工作。这样就使得公共职业训练受到了多方的管理和约束，有利于在实施过程中提高培训效率和培训质量。

（四）公共职业训练的实施机构比较

我国的公共职业训练机构共有三类[5]：一是技工学校。技工学校在我国承担了一部分培训下岗失业工人的任务，在总体上其提供的公共职业训练服务并不是很多。二是就业训练中心。就业训练中心是我国开展公共职业训练的主要基地，截至2015年底，全国就业训练中心的数量达到2 636所[2]。三是民办就业培训机构。我国民办就业培训机构数量十分庞大，但目前提供公共职业训练的民办就业培训机构较少。

日本的公共职业训练机构相较我国而言类型更多、针对性更强，且提供公共职业训练的民办培训机构比例也较大，具体包括雇佣能力开发机构、残疾人职业能力开发机构、青年自立培训机构、认定职业能力开发机构、委托训练机构、海外职业训练协会等，每一类机构都针对不同的人群提供不同内容的培训。

（五）公共职业训练的课程设置比较

日本公共职业训练的课程类型豐富多样，且其设置科学合理，课程类型丰富多样，并对课程有着具体、明确的规定。由于日本的产业发展一直坚持以制造业为主的方针，因而其公共职业训练也要为制造业的发展来提供技术技能人才保障。相比学历教育，日本公共职业训练的课程以实践应用课程为主，理论课只占整体课程的30%左右，十分注重受训者操作技能的培养。此外，还根据不同地区的不同特色相应地设置与第一、二、三产业相关行业的训练课程，并安排不同的培训机构加以实施。比如雇佣能力开发机构中提供的课程大部分是以制造技术为主，其中就包括了机械加工技术、电气设备、通信施工技术、物业管理等多种科目。可以看出，这些训练课程与生产实际联系紧密，注重受训者实际操作能力的提高。

我国的公共职业训练课程比较单一，且以理论课程为主，受训者绝大多数时间都是坐在教室里来被动接收间接经验的传授，几乎没有机会能够在真实的工作环境中或是生产现场来练习实践操作能力。另外，其所开展的培训项目也主要是针对第一、二产业的相关岗位。

（六）公共职业训练的运行模式比较

通过长时间的摸索和对西方发达国家经验的借鉴，目前我国公共职业训练所采取的运行模式是以政府为主导的“政府购买培训成果”模式。这种模式是由政府在确定了培训项目之后，通过招标的方式选择培训机构，最后对满足标准的培训成果进行支付。虽然这种模式能有效保证培训质量，但其最突出的问题在于会使受训者无法自主选择培训项目，由于培训机构所要承担的风险太大，也会降低其参与积极性。

日本的公共职业训练在政府主导中引入了市场竞争机制，除了“政府购买培训成果”之外，还有“伙伴培训模式”。因此监管主体不是单一的，而是多样的，这样就很好地避免了政府主导模式中受训者无法自主选择培训项目的种种问题。endprint

三、日本公共职业训练对我国公共职业训练发展的启示

（一）扩大适用对象

实施公共职业训练的最终目的在于帮助就业困难者提高其就业技能以减少失业、预防失业。因此，除了当前正处于失业状态的劳动者以外，初高中毕业生、残障人士、转岗转业人群、有再就业意向的中老年人、农村剩余劳动力、产后待业女性等社会弱势群体，以及刑满釋放者、流浪人员等社会边缘人群均应纳入公共职业训练的范围。应根据不同的人群建立专门机构，根据该类人群的特点确定培训内容与课程。扩大公共职业训练的对象范围，为全体社会公民提供其所需的职业培训，不仅能提高就业率、解决结构性失业的问题，还可对社会安定发挥积极的影响。

（二）完善评价体系

对培训的考核与评价是检验培训效果的重要手段，规范、科学的考核与评价有助于提高培训质量，调动劳动者参与培训的积极性。我国现有的公共职业训练项目，大部分都是由机构自身对受训者进行考核评价，这样很难保证培训的真实效果及考核的公正性。因此，必须完善公共职业训练的评价体系，针对相应的培训项目建立统一的考核标准，除了机构自身之外，还应引入行业协会、相关企业等第三方参与考核评价，对职业资格认证进行严格把关，以增强职业资格证书的权威性。此外，要大力推进学历证书与资格证书的互认与衔接，完善职业资格框架，进一步提高我国公共就业训练的培训质量。

（三）实现多元供给

以政府作为单一的监管部门已经难以适应我国公共职业训练的发展，只有鼓励行业协会、民办培训机构等社会团体积极参与进来，共同提供公共职业训练服务，才能携手打造多元互补的公共职业训练网络，促进公共职业训练的有效供给和培训资源的最佳配置。

要实现公共职业训练的多元供给，必须从以下四方面入手：一是设立多样化的训练机构。提供公共职业训练的主体除政府部门外，行业协会、民办职业培训机构等各种能提供实用性较强培训项目的民间组织也可以通过各种方式参与进来。二是厘清各培训主体间的关系，促进互补合作。政府在公共职业训练中要起到保驾护航的作用，不仅要建立、完善相关制度，还应协调好各培训机构与管理机构之间的关系。三是发挥竞争机制、供求机制的重要作用，多方共同监管培训实施，提供高效率、高效益的公共职业训练。四是多渠道筹措资金，确保公共职业训练经费的来源。政府应通过对积极参与培训的行业协会、民办职业培训机构等多方民间组织给予税收、信贷方面的优惠政策，引导其他社会力量为公共职业训练投资，为增加培训经费提供新的渠道。

（四）制定法律法规

《切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》《一年全国农民工培训规划》《关于进一步做好职业培训工作的意见》《国务院关于大力发展职业教育的决定》《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》等一系列关于公共职业训练的文件，为我国公共职业训练的建立与发展提供了依据，并构建起了公共职业训练的基本框架。然而，这些文件都没能对公共职业训练进行整体规划与整合，也没有明确其培训对象、培训目的、培训资金筹措方式、受训者的权利与义务等具体实践层面的问题，这就使得目前我国的公共职业训练缺乏系统性。

因此，我国的公共职业训练亟需制定统一的、专门针对公共职业训练的法律法规。通过法律的形式调动一切积极因素推动公共职业训练的发展，运用法律的手段保障受训者与培训机构的权益，管理职业训练的实施过程，使职业训练的法制化为完善公共职业训练体系提供有力保证。

（五）推进海外合作

随着经济全球化的推进，在公共职业训练中也要加强国际化教育，培养劳动者的国际化意识、国际交流能力及适应国际环境变化的能力，加强公共职业训练的国际交流与合作，完善培训体系，引进新培训理念，对于促进我国公共职业训练事业的发展具有重大意义。日本的公共职业培训之所以发展得如此迅速，原因之一就在于建立了海外职业训练协会中心，大量吸收了其他发达国家的有效经验，并能及时了解公共职业培训领域的国际发展趋势。我国也应借鉴这一思路。首先，要设立专门的海外公共职业训练机构，实时关注国外公共职业训练的发展动态，引进优质的培训资源进行共享。其次，要加强与国外各大公共职业训练机构的合作与交流，对国外先进的培训理念、培训项目、培训课程设置加以借鉴。再次，海外公共职业训练机构每年可挑选一些优秀的人才去国外学习个人岗位、行业领域的先进技术知识。

参考文献：

[1]许海燕，石芬芳.基于有效供给的公共职业培训研究综述[J].职教通讯，2014（31）：5-10.

[2]中华人民共和国人力资源和社会保障部.2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[Z].2016-05-30.

[3]胡国勇.日本高等职业教育研究[M].上海：上海教育出版社，2008.

[4]张向前.我国公共就业培训机制研究——基于重庆、东莞、泉州公共就业培训的调查分析[A].中国行政管理学会.中国行政管理学会2008年哲学年会论文集[C].中国行政管理学会，2008.

[5]谭啸.论我国公共就业培训制度的完善[D].成都：四川大学，2007.

Comparative Studies on Public Vocational Training Between China and Japan

LI Ke-xin

（Hunan Normal University，Changsha Hunan 410081，China）

Abstract： On reflection of the current situation of public vocational training between China and Japan，it is clearly presented that the similarities and differences in range object，training programs，supervision method，enforcement body，courses offering，operational mode.The advanced concept and experience have some reference for China，which will promote development of public vocational training and improve the quality and capacity of our workers.

Key words： vocational education；vocational training；public vocational trainingendprint