失地农民问题研究新进展

李岩+赵翠霞

摘要：通过对国内外文献中关于失地农民问题研究的主题、特征以及局限进行梳理，并提出研究趋势和新进展。以文献分析为主要研究方法。发现有关失地农民问题研究主要集中在征地补偿和安置方式、社会保障、就业和创业及可持续生计方面。但近年来出现新的趋势，研究热点由关注生存问题向关注发展问题转变；研究视角由宏观向微观转化；研究方法由横向研究向纵向研究转变。因此，失地农民出现的新问题（如家庭资产选择、收入差距与幸福感）将成为新的研究热点。

关键词：失地农民；可持续生计；家庭资产选择；研究进展

中图分类号： F323.6 文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2017）20-0005-05

失地农民是指在农村城市化进程中，由于城乡建设征占农用地（包括耕地、园地、林地、牧草及其他农用地等）所产生的失去土地集体所有权或经营权的原农业人口，既包括由于征占用农地产生的己经农转非的原农业人口，也包括征占用农地后目前仍是农业人口户籍的人员[1]。自20世纪90年代中期以来，随着城市化进程加速，各地政府进行城市扩建，建设各类开发区，不断加大土地征用规模，每年约有300万失地农民[2]。农民问题已逐渐演变为“失地农民”问题，因此，失地农民问题成为当今的研究热点。本研究试图梳理国内外失地农民问题研究的主题、特征以及局限，并提出研究新进展。

1 失地农民问题研究综述

1.1 国外失地农民问题研究综述

失地农民的问题首先在西方国家出现[3]。从15世纪末到19世纪中叶，欧洲多数地区出现了“圈地运动”或“羊吃人运动”，英国是其典型代表，通过暴力圈地使得大量农民失去土地，被迫强制性转移到城市打工[4]。在欧美发达国家，农民失地并转入城市的历程肇始于3、4个世纪之前，并在约20世纪50年代基本完成。美国失地农民进城转移用了大约一个半世纪，其失地农民进城转移类型属于自由迁移模式[5]。西方国家的农民失地并实现城市化与市民化的时代背景、体制条件、经济基础等与我国迥然不同，因此这些研究成果只能作为我们进行中国失地农民问题研究的借鉴。

二战以后，拉美国家城市化进程加快，产生了大量的失地农民，他们成为无正规工作、政治权利受限的“边缘人”，因此拉美国家失地农民问题曾成为社会的焦点问题。同时，许多发展中国家在城市化进程中，也出现了和拉美国家类似的情形，大量进城农民就业困难，生活质量下降。这不但制约了城市的发展进程，同时使城乡差距越来越大，导致产生各种社会矛盾，甚至冲突。因此，我国在城市化和城镇化进程中，在处理失地农民问题上尤其要引以为戒。

19世纪以后，西方各国对土地所有权的行使作出了一定的限制，土地征用就是主要的形式之一。大多数国家都以法律形式规定政府拥有土地征用的特权，强调取得土地的目的是为了公共利益[6-7]。西方发达国家征用土地后对失地农民进行安置，首先一般按照市场价格对失地农民实施补贴；在部分国家，会运用法律的手段保证对失地农民的补偿超过土地的市场价值，进而不会使其基本生活水平下降；其次是完善失地农民的社会保障体系，创建和谐社会，保持社会稳定，避免农民因失地而面临各种风险；最后注重失地农民的职业培训和教育工作，促进失地农民再就业，并为第二产业提供大量劳动力。

1.2 国内失地农民问题研究综述

起初，在计划经济体制下，因征地而离开土地的农民都得到了国家的有效安置，因此没有造成社会问题。但在市场经济体制下，农民被征地后获得了一定得经济补偿就被全面地推向市场，自谋出路。且因征地补偿办法的不健全，使失地农民在物质和精神上均遭受到很大损失。他们的可持续生计成了主要问题，也是政府必须面对的一个社会问题[8]。学界对失地农民的研究成果主要集中在以下几个方面。

1.2.1 征地补偿和安置方式 目前，征地补偿和安置方式主要有货币补偿型安置、就业安置、集中开发型安置、留地安置、土地入股型安置和土地换保障型安置等。

货币补偿型安置是指政府或征用单位根据被征地农民的农业生产收益状况，一次性给予失地农民的非农化价值和非农化后产生的相关补偿费，失地农民一次性领取补偿款后，与原土地不再有任何利益关系，就业、养老、医疗等相关费用均由自己支付[9]。但这种补偿方式有三大缺点：一是补偿标准相对较低，分配不公平，寻租现象较多；二是缺乏对失地农民可持续收入的长期规划，难以长期有效地解决失地农民生计问题，失地农民未来忧患较多；三是存在支付风险，中间环节截留现象较多[10]。

就业安置是指政府或企业因征地等原因而向失地农民提供非农产业就业岗位，即失地农民由第一产业转向第二或第三产业[11]。就业安置主要有2种途径：一是按照“谁征地、谁吸附劳动力”的原则，由征地企业为失地农民安排工作并提供一定的生活保障；二是按照市场经济准则，政府提供劳动技能培训和教育，将失地农民推向市场，实现其灵活就业，自谋发展。对于第一种途径，失地农民能够及时就业，获取稳定收入，但现阶段实行难度较大。第二种途径的实施仍然有很多问题，农民往往因文化程度的限制，接受劳动技能培训的主观愿望和客观能力都有限，自谋工作更是难上加难。

集中开发型安置模式是将土地补偿款由村集体统一保管使用，通过创办村集体企业，实现补偿金的增值和资本积累。该模式在部分地区做得比较成功，如湖南省的“咸嘉模式”，河北省唐山市开平区半壁店和石家庄市槐底村。其特点主要体现为“三集中、三统一”。即集中管理土地，统一进行拆迁补偿；集中安置农民住宅，统一进行综合开发；集中使用土地补偿安置费，统一安排农民生产生活。这种模式能有效解决失地农民的就业问题、社会保障问题和生活方式转变问题，但不足之处也较为明显，一是村集体企业管理层的道德风险，二是资产本身的投资风险。一旦村集体经济出现上述风险，村民的利益将受到严重损害[11]。

留地安置模式指为了支持失地农民和村集体组织生产经营，在企业征地时，规划出部分建设用地用以安置失地农民。该模式早期出现在深圳，是货币安置的一种重要补充形式，主要是由于当时土地补偿评估技术并不完善，多数农民失去土地后就业困难，故采用该方式确保失地农民有长远生活保障。其基本做法是，失地农民以土地作为投资，与企业在安置地上建设厂房，并将厂房出租给企业；同时在安置地上建设多层公寓，失地农民除自己居住外还可以将多余住房出租给企业或工人，用以满足日常生活开支。该安置模式大大降低了政府或企业征地成本，有助于解决重点城市建设中征地补偿款不足的问题，也有利于发展壮大村集体经济，同时对失地农民而言也获得了长期稳定的土地收益，保障性较强。但这种模式有其特殊的历史背景和政策原因，多数适用于经济开发区等较发達地区[12]。endprint

土地入股型安置是指失地农民以被征土地的安置费或建设用地的使用权入股，并通过合同约定以优先股的方式获得分红[13]。入股分红有4个特点，一是失地农民的分红随着企业盈利的增加而增加，其财产性收入占比较高；二是失地农民随着经济的不断发展可以享有未来巨大的土地收益；三是企业前期资金负担较轻，有利于企业发展；四是便于政府协调征地，失地农民利益与企业利益一致。这种安置方式比较理想，但实施难度较大，主要是因为企业和农民各有自己的担忧。农民担心企业一旦破产，其分红将化为泡影，而且企业经营存在道德风险；企业担心不懂经营的农民作股东，会经常干涉企业事务，在企业遇到危机时，失地农民往往会因个人短期利益退股而使企业雪上加霜。

土地换保障型安置是指政府将规划范围内农户的所有土地征收，并根据相关规定测算失地农民的安置费、土地补偿款、转户费等费用，制定出相应的社会保障标准，并为失地农民办理各项社会保障[14]。该安置模式将征地补偿与失地农民社会保障等结合起来，既有效解决了其生活保障问题，又能帮助其就业，获得众多学者和政府决策部门的青睐[15]。但事实上，土地换保障型安置存在较多局限性，一是社会保障制度本身蕴藏较多不确定性，二是目前保障项目较少且水平偏低，三是测算出缴纳的保险基数偏高，失地农民短期生活困难[11]。

由上述分析可见，每种安置方式既有优点亦有缺陷，因此仅靠补偿安置方式难以有效解决失地农民失地后面临的诸多问题。

1.2.2 社会保障 由于土地对农民而言既是生产资料，又是生活来源，因此失去土地对农民而言就是失去了赖以生存的依靠，因此建立失地农民的社会保障体系是解决失地农民问题的基础性工程[16]。目前，很多学者对失地农民的社会保障问题进行研究，主要集中在以下几个方面：

一是保障制度建设。目前，我国农村的社会保障制度尚不健全，在实践中遇到问题较多，因此必须尽快实现城乡社会保障全方位对接[17]。让农民尽快从家庭和土地保障转变为社会保障，必须加快完成农村社会保障体系，帮助失地农民解决后顾之忧。同时为解决失地农民因病致贫、因病返贫等问题，应尽快制定针对失地农民的医疗保障办法，考虑到失地农民的自身经济状况，建立相应的商业医疗保险，国家给予一定补贴[18]。

二是保障内容。宋青锋等提出，根据我国实际情况和构建和谐社会的要求，对于失地农民的社会保障可以先涉及养老社会保险、医疗社会保险和失业社会保险[19]。而许勇军认为，建立和谐社会，失地农民社会保障应该主要包括养老保障、医疗保障、最低生活保障、法律援助保障和职业培训保障[20]。

三是保障资金来源。李敏认为，村集体应设立土地公共基金，将征地单位补偿金作为土地基金会入会资本，作为失地农民未来的生活保障来源[21]。土地基金会对土地统一进行项目规划、招商引资和开发建设，并向失地农民支付土地出让金。根据合同规定，土地基金实行专项资金管理，并根据本地经济发展状况分阶段增加比例，给失地农民一个永久性收入保障。葛永明等认为，应由国家、集体、个人共同承担保障资金，国家和集体承担的保障资金一次性缴纳，存入社会保障基金，并成立专门的养老保障基金，委托专业机构管理基金[22-23]。鲍海君等认为失地农民社会保障基金主要来源于征地补偿费及其流转后的增值收益，另外中央和地方政府的财政拨款也是重要来源，再次就是其社会保障紧急运营收益[1]。

1.2.3 失地农民就业、创业 失地农民离开土地即意味着失业，如何引导他们重新就业或创业直接关系到失地农民的生活质量和生活状态。

对失地农民的就业研究主要集中在3个方面：一是就业率问题，由于法定安置政策的缺陷，导致了大量的农民失地又失业，根据专家估计，失地农民再次就业率不到20%，由失地又失业的农民构成的特殊群体的弱势程度远超城镇弱势群体[24]。二是就业难问题，失地失业农民中，就业最困难的主要有三类群体，为大龄农民、完全依赖土地的农民和生活在远郊或偏僻地区的农民[11]。这3类失地农民较城郊失地农民就业机会和就业选择余地小，而且就业技能和观念比较落后，因此失去土地对他们影响较大[25]。失地农民的就业机会较少，目前主要从事服务业和建筑业，而考虑到面子和收入问题，许多失地农民宁肯在家待业也不愿从事上述工作[26]。因此，非常有必要对失地农民进行职业技能培训，让其获得与市民同等的就业机会，尽快转化为市民并获得一定的归属感[26]。三是增加就业的方法，中国学术界对实现失地农民充分就业主要有3种思路，一是重点放在就业困难人员身上，并鼓励和支持其多渠道就业[28]，以确保职业的稳定性和持续性[29-30]；二是切实提高生产性就业人员占比[31]，提供就业保障[32-33]并建立再就业服务机制或体系[32，34-37]；三是发展和鼓励失地农民从事服务业，成立失地农民社团组织、俱乐部等。在以上实施的过程中，多数学者与机构认为对失地农民进行有针对性的培训是解决其就业问题的基本路径[38]。

部分学者对当前以解决失地农民生存为目标的思路进行了批判，认为解决的有效途径是让失地农民自主创业，实现大众创业，万众创新，将重点转到失地农民的可持续发展方面[39-40]。对于失地农民自主创业的研究，主要集中在2个方面，一是创业的现状，如王静对北京市失地妇女的现状、创业意向与动机、培训情况等方面进行详实调研，发现失地妇女自主创业中存在更多问题，自身素质较差、创业意识淡薄、创业资金短缺、行业风险较大等严重制约其创业与发展[41]。二是对策建议研究，关宏超认为失地农民创业中的金融支持是关键因素，如何构建失地农民创业金融支持体系是政府亟须提供的服务，其体系应该是法律、经济和行政手段交替使用的综合体[42]。李祥兴在研究失地农民创业的制约因素方面提出解决对策，一是要转变失地农民观念，二是缔造有激励措施的创业氛围，三是要加大对失地农民培训力度，四是要建立健全失地农民创业融资体系，五是要出台相关创业扶持政策，六是要完善失地农民社会保障體系[43]。endprint

1.2.4 可持续生计 近年来，越来越多的学者认识到，仅靠征地补偿、有限的社会保障和暂时的就业安置，只能解决失地农民的短期生活问题，但难以保证其长期生活质量，因此，失地农民的可持续生计逐步被学界重视，并成为新的研究热点。

什么是可持续生计？中国社会科学院社会政策研究中心课题组将可持续生计定义为个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生能力、资本和有收入的活动[44]。该定义提出后，受到学术界众多学者的认同。

目前，可持续生计的分析框架以英国国际发展机构（the UKs Department for International Develepment，简称DFID）2000年建立的可持续生计框架DFID模型较为典型。该模型主要是以农户为中心，将维持其生计的资本分成5类，即社会资本（S）、人力资本（H）、自然资本（N）、物化资本（P）、金融资本（F），并组合构成一个“生计五边形”。成得礼以成都和南宁的调查数据为例，基于变量的描述性统计结果，按照DFID模型中的生计五边形，研究了失地农民的人力资本、自然资本、社会资本、物化资本、资金资本状况及面临的约束条件[45]；黄建伟等则在成得礼研究的基础上，认为失地农民背景脆弱，即失地、失业、失保、失权、失身份，对DIFD模型进行修正，最终建立出反映失地农民生计要素之间关系的分析框架[46]。

失地农民的可持续生计存在诸多问题。张时飞通过实地调研发现，失地农民原有生计基础已被摧毁，而且产生现实非农就业、获得社会保障和确保资产增值这3个难题[28]。王文川等认为失地农民在可持续生计方面主要存在3个重要问题，一是就业不充分，二是收入下降而支出增加，三是劳动权益无法得到有效保障[29]。刘润彩认为中国失地农民可持续生计存在4个问题，一是货币补偿安置效果周期短，二是征地补偿费用较低，三是有效培训缺失，四是社会保障不健全[33]。于全涛认为失地农民可持续生计面临的问题主要有4个方面，分别是生活困境、就业艰难、社保缺位、补偿不足和身份尴尬[47]。综上所述，可将中国失地农民可持续生计存在的主要问题概括为5类，一是补偿安置，二是就业和创业，三是收支不平衡，四是社会和权益保障，五是身份尴尬。

解决失地农民可持续生计问题的对策主要有实现充分就业、鼓励自主创业、转换农民角色、落实社会保障、完善补偿机制、积累家庭资产、保护合法权益、创新现有制度、建设内源社区、转变传统观念等[38]。

2 失地农民问题研究新进展

2.1 关注热点由生存问题向发展问题转变

失地农民权益损失是农民与当地政府矛盾的关键，为此常见各种失地农民的维权运动或冲突见诸报端，失地农民问题已成为影响社会稳定的关键问题之一。因此，以往失地农民问题的聚焦点在于其生存问题——土地补偿金提高[48-50]。但近年来，越来越多的学者发现，为降低或消除失地农民的不满，最主要的是关注其长远发展，保证其长期生活质量不下降。因此越来越多的研究关注社会保障[49-52]、再就业[52]、可持续生计[11，53-54]等领域，并提出相应的政策建议，为失地农民提供养老、医疗、失业、最低生活、教育等社会保障；对失地农民提供就业培训和就业服务等措施，保证失地农民生活水平不下降和长远生计能力逐步提高，尽快实现由农民到市民的转化。

2.2 研究视角由宏观向微观转变

目前，失地农民问题研究主要从宏观视角对土地补偿及安置方式、社会保障、就业、创业及可持续生计等方面进行研究，近年来在研究视角上出现了新的趋势——越来越多的学者从微观视角对失地农民的城市适应、角色转换、身份认同、社会支持、幸福感、政治参与等问题进行深入研究，表现出细化、深化及多学科交融的特征。同时，基于心理学和行为金融学的试验研究、追踪研究的逐步兴起，可从个体微观视角揭示失地对失地农民的自我认同、幸福感、城市适应等方面的影响，以及转化为市民后的心理、行为变化规律。

2.3 研究方法由横向研究向纵向研究转变

通过实际调查，分地区收集失地农民数据，然后进行横向比较是当前研究失地农民问题的主要研究方法，这一方法虽能揭示失地农民面临的诸多问题，但因基于横截面数据，使研究结果的科学性和可比较性受到质疑，而且只能探究各变量间的相关关系，不能揭示因果关系。为克服这一方法的不足，未来有待进行追踪研究，深入揭示失地农民问题的发生发展规律、各变量的因果关系，将更有助于失地农民问题的有效解决。

2.4 失地农民中出现的新问题及研究展望

2.4.1 失地农民的家庭资产选择 失地农民土地补偿金过低的趋势在农民抗议争取和学界呼吁下逐年提高，补偿金发放方式也逐步透明。为避免当地政府挪用、贪污失地农民的土地补偿金，最近几年各地普遍采取征地后一次性向农民足额支付补偿金，然后让农民自谋职业。虽然这种处理补偿金的方式有诸多弊端，但因“数额巨大、立即到手”的特点受到广大失地农民的欢迎，因此社会中涌现出一批掌握大量资金的农民。2013年中央一号文件提出，完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序，约束征地行为，补偿资金不落实的不得批准和实施征地。在此文件指導下，未来失地农民的土地补偿金将随经济发展和土地价格的提高而进一步提高，失地农民将会成为“没有土地，拥有巨款”的农民。然而，关于失地农民土地补偿金使用方面的研究目前尚属空白。江苏省淮安市的一项调查表明，失地农民土地补偿金正在成为一种资源浪费。手握高额补偿款的失地农民大都不知道该如何用好这笔钱，尤其是在经商氛围还不浓厚的地区，大量补偿金积淀下来，成为一笔闲置资金。因最近几年通货膨胀率的持续攀高，负利率金融背景下，直接导致这部分资金的持续贬值，在资金作为稀缺资源的社会背景下，闲置大量土地补偿金是一种很大的资源浪费，也使农户遭受到很大的经济损失。而失地农民因文化水平不高，投资理念和投资知识匮乏，资本管理经验不足，即便用土地补偿金进行投资，也常有失败，甚至血本无归。因此失地农民如何使用土地补偿金、其家庭资产选择有何特征、哪些因素影响其家庭资产选择等问题的解答将有助于引导失地农民合理投资，保证土地补偿金保值增值，进而成为失地农民长远生计之一，是“功在现在，利在未来”的利民课题。endprint

2.4.2 收入差距与幸福感 彭代彦等对湖北和湖南两省收集到的农户调查数据研究发现，村庄内部的农业收入差距越大，农民的生活满意度越低，但是村庄内部的非农业收入差距对农民的生活满意度并没有显著的不利影响[55]。王鹏利用中国综合社会调查数据研究发现，收入差距与我国居民的幸福感之间存在倒“U”形的关系[56]。何立新等从分配过程中的机会不均和分配结果收入差距两大社会不平等维度探讨了中国的“幸福-收入”之谜，发现这两大因素均对居民幸福感有负面影响[57]。那么，失地农民的收入差距有多大、是否影响了其幸福感、收入差距与幸福感的关系如何等方面将是未来的研究热点。

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