从制度自卑走向制度自信和制度自觉——中国政党制度的成本、效能分析

□ 祝灵君

从制度自卑走向制度自信和制度自觉
——中国政党制度的成本、效能分析

□ 祝灵君

近代以来至中华人民共和国成立，历史和中国人民选择了中国共产党领导的几个革命阶级联合专政的政党制度，没有选择中国国民党的一党专制，摆脱了制度自卑。两者比较，这是一个制度效能最大化而制度成本最小化的正确选择；尽管历史的选择不等于现实的选择，与一党制、两党制或多党制相比较，中国政党制度能够代表并有效实现中国人民和中华民族利益的最大公约数，在制度效能上具有符合中国国情的比较优势。只要持之以恒管党治党，就可以在制度成本上形成收敛函数的发展趋势，从而摆脱了一党制监督成本过高或两党制、多党制制度成本呈递增函数趋势的难题。中国的政党制度依然是当代中国人民的理性选择，这是确立制度自信的基本依据；今后，需要通过明确中国人民利益最大公约数、增强政党代表力、通过协商民主巩固新时代统一战线、加强民主党派对中国共产党的政治监督、坚持全面从严治党永远在路上，形成坚持和完善我国政党制度的制度自觉。

历史使命；制度效能；制度成本；递增函数；收敛函数

当代中国既不搞西方的两党制、多党制，也不搞前苏联的一党制，而是坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，这是中国的基本政治制度。2016年1月29日，习近平总书记在同党外人士共迎新春座谈会上指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是中国共产党、中国人民和各民主党派的伟大政治创造。我们要坚定走自己的道路，不畏艰难，奋勇向前。”回首建国前的历史，为何历史和人民选择了中国共产党领导的各革命阶级联合专政的政党制度，而没有选择中国国民党的一党专制？当今世界上绝大部分国家实行两党制或多党制，为何我国要坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度？长期以来，为了回答这两个问题，理论界采用了“历史选择论”、“和合文化论”、“国情适用论”等给予阐释，每一个解释角度都有其合理性，为了深化对中国政党制度的认识，本文尝试运用制度效能和制度成本的新框架，抓住中国共产党领导制度这个关键，以多党合作、政治协商制度为主要内容，通过历史和比较分析，澄清坚持和完善我国政党制度的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑，展示近代以来中国人民从制度自卑走向制度自信、制度自觉的心路历程。

一、克服制度自卑：我国政党制度选择的历史逻辑

1840年前夕，农耕文明的中国与处于工业文明顶峰的英国在事关贸易方面的“对话”最终尴尬收场，英国人选择以船坚炮利、野蛮入侵的方式敲开中国大门。从此，国家山河破碎，人民颠沛流离，主权碎片化，西强我弱的基本格局由此形成，“师夷长技以制夷”，中国人迈上了从器物到制度再到观念层面仰视西方的学习之旅。在这个大背景下，建立现代政治制度、克服制度自卑，就成为近代以来中国人民实现国家现代化的努力方向。一个有着五千年文明史、有过无数次自豪的大国却走向衰败的事实，注定了中国政治舞台上一切负责任的政治力量都不能不肩负起实现国家统一、推进现代化建设、建立民主政治、实现文化复兴的历史使命，这个使命是中国人民和中华民族利益的最大公约数，也是中国政党制度选择的基本前提。

1861年，遁居上海的洋务派官员冯桂芬写下了《校邠庐抗议》一书，首次提出向西方学习“君民不隔”的政治制度，表现出对“帝治”的不自信。此后，如“君民共主”、“开议院”、“君主立宪”、“共和民主”等倡议纷纷出现，并通过改良或革命的手段来验证这些倡议。在这个大历史背景下，近代以来的中国由帝治走向了党治，由皇权走向党权，克服制度自卑，成为近代以来中国政治发展的主轴，拉开了中国人民政党制度选择的历史序幕。

1912年8月25日下午，国民党在北京市南横东街附近的湖广会馆成立，其前身是1905年成立的同盟会。在国民党成立大会上，孙中山指出：“文明各国不能仅有一政党，若仅有一政党，仍是专制政体，政治不能进步。”*孙中山：《在国民党成立大会上的演说》(1912年8月25日)，《孙中山全集》第2卷，中华书局1985年版，第408页。显而易见，孙中山希望借用西方政党竞争的理念来实现民权主义。然而，议会政治梦想在袁世凯的屠刀下化为灰烬，孙中山的英美式政党政治转变为一党专政的思想，并于1914年将中国国民党重组为中华革命党，将同盟会时期《革命方略》进行程序的军法、约法、宪法之治，易为军政、训政、宪政三阶段，实行“一切军国庶政，悉归中华革命党党员负完全责任。”俄国十月革命成功以后，孙中山转向学习俄国，“此后欲以党治国，应效法俄人”，开始了国民党“改进”和“改组”两次党务革新。改组后的国民党获得了青年知识分子、工人、农民一定程度的支持，并实行“容共”、“联共”政策，国民党作为革命党的动员功能大大增强，对“北伐”起到了巨大推动作用。1927年蒋介石清党、清共以后，中国国民党在意识形态上抛弃了所谓“左”的成分，在阶级基础上退回到军人、官员、地主和劣绅等群体，代表封建守旧势力、军人和大资产阶级和买办资产阶级的利益，国民党蜕变成一党垄断政权的独裁的执政党。

1912年7月15日，列宁从比利时社会党的机关报《人民报》上读到1912年4月1日孙中山在南京与同盟会会员饯别会上的演说稿，他大胆预测：以孙中山为代表的革命的资产阶级民主派，正在发挥农民群众在政治改革和土地改革方面的高度主动性、坚定性和果断精神，从中正确地寻找“振兴”中国的道路；由于中国将出现更多的上海，中国无产阶级也将日益成长起来。它一定会建立这样或那样的中国社会民主工党，而这个党在批判孙中山的小资产阶级空想观点时，大概会细心地挑选出他的政治纲领和土地纲领中的革命民主主义内核，并加以保护和发展。*《列宁选集》第2卷，人民出版社2012年9月版，第295-296页。列宁不愧为伟大的政治家，离他的预测不到十年，中国就诞生了一个影响当代中国和世界无产阶级革命命运的政党——中国共产党。中国共产党之所以能够不断成长、壮大，是因为一诞生就与国际共产主义运动联系在一起，与中国人民和中华民族的命运联系在一起，承载了多重历史使命，能够代表并实现中国人民和中华民族利益的最大公约数。

1921年以来，中国国民党与中国共产党合作与斗争的过程构成了新中国成立以前中国政党政治发展的主轴。历史和人民需要在中国国民党的一党专制和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度之间做出正确的选择。

体现在政党纲领上的差异。受马克思列宁主义传播和俄共建党思想的影响，中国共产党二大确立了最高纲领和最低纲领，把民族解放、国家统一作为自己的最低目标，把实现全人类解放作为最高奋斗目标；提出“废除一切束缚女子的法律”，争取为数一半的中国人口；提出要“到群众中去”，要组成一个大的“群众党”，增强代表性。在革命进程中，中国共产党的纲领不断充实和完善，形成了新民主主义理论和社会主义奋斗目标。如果说中国共产党坚持共产主义和社会主义，中国国民党则坚持“三民主义”。孙中山提出的民族主义既有来自中国传统如“天下为公”的思想，也有吸收达尔文的进化论思想；其民权主义主要吸收了包括美国政治学家威尔克斯特的《全民政治》、孟德斯鸠的三权制衡思想、美国的联邦制、卢梭的民权思想；孙中山的民生主义受马克思主义影响，却反对暴力革命、赞成缓进改革。孙中山还受美国社会活动家乔治·亨利的单一地价税思想的影响，提出了“平均地权、土地溢价归国家”的民生建设方案。三民主义中包含不少东西方理念，本身不太容易接地气。国民党改组以后，孙中山提出“联俄、联共、扶助农工”三大政策后，三民主义才真正增强社会动员功能。孙中山逝世以后，蒋介石清党清共反俄，把三民主义中进步的方面改头换面，三民主义在广大工人、农民中的社会魅力逐渐丧失。

体现在阶级代表上的差异。国民党改组前，孙中山对中国老百姓的政治文化素质持悲观态度，主要依赖知识精英群体和军人的力量，群众基础非常有限。1922年陈独秀致信共产国际代表维经斯基提出反对共产党加入国民党，原因之一就是“国民党在广东之外各省人民视之，仍一争权夺利之政党，共产党倘加入该党，则在社会上的信仰全失(尤其是青年社会)，永无发展之机会。”*《陈独秀致吴廷康的信》(1922年4月6日)，中央档案馆编：《中共中央文件选集》(一)，中央党校出版社1982年版，第15页。改组以后，国民党向“国民的党”转变，仓促发展党员，以致泥沙俱下。孙中山逝世以后，中国国民党与中国共产党决裂，国民党反对阶级斗争，只能去适应和迎合旧的社会秩序，国民党事实上蜕变为代表军官、行政官员、地主阶级和买办资产阶级利益的集团。1928年2月中国国民党二届四中全会后撤销农民、工人、商人、青年、妇女五部，另立所谓的“民众训练部”，从体制设计上基本切断了与工、农的联系。实际上，国民党也很难代表民族资产阶级利益，1932-1933年处理“三友实业社”搬迁问题上与民族资产阶级产生巨大裂痕，*关于国民党处理“三友实业社”的劳资矛盾的案例，参见王奇生著：《党员、党权与党争：从组织角度考察国民党为什么失败》，华文出版社2010年11月版，第171-194页。甚至一度与地主阶级之间也有矛盾(比如执政初期在浙江省草率收场的“二五减租”改革)。中国国民党只代表军人、买办、官员、劣绅等的利益。北伐初期(1926年10月)，军人党员仅占国民党党员总数的4%，到1937年1月，这一比例上升到61%。也就是说，在抗战全面爆发前夕，几乎每三名国民党党员，就有两名是军人。*王奇生著：《党员、党权与党争：从组织角度考察国民党为什么失败》，第294-295页。

国民党阶级性质的变化，必然导致一部分国民党左派力量从国民党队伍中走出来，最先走出来的是邓演达创立的中国国民党临时行动委员会。1927年11月1日，宋庆龄、邓演达、陈有仁在莫斯科以“中国国民党临时行动委员会”名义发表《对中国及世界民众宣言》，1928年邓演达等成立“中华革命党”，1930年8月在上海正式成立“中国国民党临时行动委员会”(简称“临委会”)，1935年11月更名为中华民族解放行动委员会(解委会)，1947年2月改党名为中国农工民主党。农工党以孙中山先生革命的三民主义为宗旨，以农工为中心，与中国共产党追求的新民主主义高度一致，自觉接受中国共产党领导。

而中国共产党除了代表并实现工农联盟这个“80%-90%人口”*1935年12月，在瓦窑堡会议上，毛泽东指出：“中国工人、农民占了全民族人口的百分之八十至九十。”参见《毛泽东选集》第一卷，人民出版社1991年6月版，第158页。的根本利益，还通过不断扩大的统一战线代表并实现中国人民和中华民族的根本利益。党的二大提出了“民主联合战线”的方针，瓦窑堡会议上毛泽东提出把“工农民主共和国”的口号改变为“人民共和国”，变“民主联合战线”为“民族统一战线”，确立了在抗日条件下和民族资产阶级建立统一战线的重大策略。抗日战争时期，在与中间力量打交道的过程中，中国共产党自觉地与各民主党派联合起来，壮大革命力量。1945年毛泽东在党的七大《论联合政府》的报告中指出：“有人怀疑共产党得势之后，是否学俄国那样，来一个无产阶级专政和一党制度。我们的答复是：几个民主阶级联盟的新民主主义国家，和无产阶级专政的社会主义国家，是有原则上的不同的。”*《毛泽东选集》第三卷，人民出版社1991年6月版，第1061-1062页。抗战结束后的1947年12月，在陕西米脂县杨家沟召开的中央工作会议上，毛泽东明确提出：“新民主主义革命所要消灭的对象，只是封建主义和垄断资本主义，只是地主阶级和官僚资产阶级(大资产阶级)，而不是一般地消灭资本主义，不是消灭上层小资产阶级和中等资产阶级。”*《毛泽东选集》第四卷，人民出版社1991年6月版，第1254页。

由于坚持革命的联合的统一战线，中国共产党汇聚了大批政治人才。毛泽东指出：“工农没有知识分子的帮助，不会提高自己。工作没有知识分子，不能治国、治党、治军。”*毛泽东：《反投降提纲》(1939年6月)，《毛泽东文集》第二卷，人民出版社1993年12月版，第233页。“没有知识分子的参加，革命的胜利是不可能的。”*毛泽东：《大量吸收知识分子》(1939年12月1日)，《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1991年6月版，第618页。“中国的民主革命，可以说是几个政党联合进行的，但是以共产党为首。”*毛泽东：《马列主义基本原理至今未变，个别结论可以改变》(1959年2月14日)，《毛泽东文集》第八卷，人民出版社1999年6月版，第3页。在革命战争年代尤其是14年抗日战争之中，中国共产党与各民主党派形成了命运共同体的关系。比如，抗战初期，上海、南京相继陷落，滞留在那里的大批知识分子先后被中国共产党设法转移到广州。广州陷落后，汇聚于该地的一大批知识分子如胡愈之、郭沫若、柳亚子、矛盾、夏衍、巴金、蔡元培、章乃器、胡风、千家驹等人又被中国共产党转移到香港。1941年12月7日，日军偷袭香港，中共中央下令“不惜一切代价”做好香港知识分子营救工作。从1941年年底到1942年年初，共营救知识分子及其家属800多人。*陈延武著：《万水朝东：中国政党制度全景》，生活·读书·新知三联书店，2011年7月版，第90页。两次大转移使中国共产党在知识分子中的威望大大提升，使得他们在感情上更加倾向中国共产党，而这知识分子许多都是抗战期间成立的各民主党派的发起人、创立者。

体现在监督成本上的差异。一个政党制度权力越容易受到监督、管党治党的震慑力越强，监督成本越低，腐败越容易得到控制；反之，则是监督成本越高，腐败越不容易得到控制。国民党一党垄断执政权，党的权力最终集中在蒋介石手中，形成一个人监督大多数党员干部的状态，监督成本自然很高。蒋介石经常用收买来“购买”个人忠诚，加剧了党员干部信仰丧失和派系林立，必然导致权力不受监督，腐败成为国民党根深蒂固的疾病；而中国共产党为防止权力滥用，早在中央苏区时期就颁布并严格执行反腐败规定，形成人民群众起来举报并监督少数人的格局，监督成本自然很低。比如，在江西苏区强力反腐，枪毙贪污犯谢步升、左祥云、唐达仁等。在延安时期，中国共产党严格执行反腐败和反贪污贿赂的相关规定，如枪毙贪污犯肖玉碧，探索“三三制”民主政权，推进基层选举，实行严格的预算约束制度，把监督成本降到最低限度。1940年，陈嘉庚回国慰劳祖国抗战军民，回国前陈是坚定的拥蒋派，通过对重庆和延安的近距离观察以后，发出由衷的感慨：“那些国民党中央委员，都是身居要职，但都假公行私，贪污舞弊，生活奢华。那些人都是四五十岁，既不能做好事，又不能早死，他们至少还要尸位二三十年，中国的救星不知道在哪里？”“民国二十九年到延安后，所见所闻，不论政治与军事，大出我意外。余观感之下衷心无限兴奋，喜慰无言可喻，认为别有天地，如拨云雾而见青天。”*转引自陈延武著：《万水朝东：中国政党制度全景》，生活·读书·新知三联书店，2011年7月版，第152页。陈嘉庚由此断定国民党政府必败，延安共产党必胜。抗战结束以后，国民党大员五子登科，腐败透顶，极大地透支人民的认同度，这样的案例比比皆是。1948年8月蒋经国在上海“打老虎”无功而返，最终腐败深入骨髓。而从1947年下半年开始，中国共产党在华北等新解放区整顿基层组织开展“洗脸擦黑”运动*参见黄道炫：“洗脸：1946-1948年农村土改中的干部整顿”，《历史研究》，2007年第4期。，极大遏制了土地改革进程中基层干部腐败，最终把监督成本控制到很低。经过整党后，群众反映：“‘当干部真不容易，一点脏也要洗脸啦！’群众对干部的火气全消了”，也有农民反映：“我活了五十来岁，不用说看见过，连听说都没有过，老百姓还能管干部，这才叫真民主呢！”*转引自黄道炫：“洗脸：1946-1948年农村土改中的干部整顿”，《历史研究》，2007年第4期，第103页。

政党的效能取决于代表并实行人民利益的能力，既包括实现人民利益的最大公约数，也包括各个不同群体的利益。从以上四个方面的比较看，中国共产党代表了最广大人民的根本利益(如国家统一、现代化建设、民主政治、文化复兴)，并通过统一战线有能力实现这个根本利益。中国共产党用土地改革、三三制、民主选举等方式实现了抗日根据地人民的根本利益；而且中国共产党作为领导革命的党，坚持以严格纪律约束自己，推行政府严格的预算制度，具有很低的监督成本。同时，中国共产党由于有极强的动员功能，而具有极低的执行成本和选举成本。而国民党一方面不能代表最广大人民的根本利益，难以实现人民利益的最大公约数，又不能保障不同群体的基本权利；另一方面，一党专制必然产生腐败，形成很高的监督成本，党内派系和基层涣散必然导致很高执行成本。因此，两者比较，选择中国共产党领导各革命阶级联合专政的政党制度具有最高的制度效能和最低的制度成本，选择国民党的一党专制具有最低的制度效能和最高的制度成本，历史和中国人民最终做出了正确选择。

中国政党制度形成的历史逻辑表明：必须有一个代表并能实现中国人民和中华民族利益最大公约数的政党，这就是中国共产党；必须有一个在这样的政党领导下建立起来的统一战线，把全国人民的意志凝聚起来，这就是中国共产党领导的包括各民主党派在内的革命统一战线；必须有较低的制度监督成本，这就是中国共产党以严格的纪律管党治党，建立严格的预算制度，实行开门整党，让人民起来监督，等等。

二、确立制度自信：我国政党制度选择的理论逻辑

一个国家选择什么样的政党制度，要看一定历史条件下的制度效能与制度成本之比。从政党制度效能的维度看，政党存在的根本目的在于代表和综合人民的利益、实现公民有序政治参与。在权利表达和公民政治参与的度与量大致相同的情况下，一个政党越是能够代表并实现最广大人民的根本利益，越具有较高的制度效能；反之，则是具有较低的制度效能。在一个更加注重参与和权利表达的制度文化中，一个政党尽管不一定能够实现人民利益的最大公约数，但是充分有序制度化的权利表达本身也是一种制度效能；“民主是来自不民主”、“民主是需要时间的”，在那些参与和权利表达体制、机制还未成熟的国家(如缺乏妥协精神、公民参与热情不高、国家一体化没有完成、民族和阶层对立严重、法治基础不健全，等等)，公民权利表达和政治参与往往处于低效能状态：一方面，政党不能实现人民利益的最大公约数，另一方面，公民权利表达的进程加剧了社会对立和分裂。

从制度成本的维度看，任何政党制度都有成本，主要包括决策成本、竞选成本、监督成本、执行成本、社会成本，等等。一般说来，决策成本、执行成本和社会成本在政党制度成熟后基本处于稳定状态，而竞选成本、监督成本则会动态变化，因而，不同政党制度成本的变化趋势主要体现为竞选成本、监督成本的变化趋势。不同的政党制度成本很难在绝对值上进行比较，唯一能比较的是成本的变化趋势。

根据政党制度效能、成本的分析框架，我以二战以后构建世界政治秩序(包括政党政治秩序)的美、苏两国政党制度为比较对象，同时也与一些发展中国家进行比较，回答为什么当今中国不能搞两党制、多党制；为什么当今中国不能搞一党制。

1.与两党制、多党制比较

1826年，英国国会第一次出现了“国王陛下的反对派”的“反对党”。从此，英国的政党政治经验被政治学家分析归纳，两党制或多党制最终推广到美国及欧洲，并推向全世界，形成了政党的标准定义：政党就是一个部分(party is a part)，不同的政党通过代表不同部分的利益的竞争去实现大多数人的利益。事实上，西方政党政治理论最大的问题在于：竞选结束后只是产生了一个最强的“众意”，卢梭所追求的“公意”(人民利益的最大公约数)依然难以实现，于是倡导“自由”(如对少数人权利的保护)和“宽容”(对不同众意的尊重)的价值观就成为解决这个难题的“救助手段”。

从制度效能看，以美国为例，美国号称有100多个政党，却以“两党制”(bipartisan system)自居。美国学者唐斯在《民主的经济学理论》一书中得出了这个结论，假设选民形成了全体一致的政策偏好单峰，每一个政党都会主动向中间选民靠拢以实现得票最大化，但每一个政党永远不会成为中间选民的政党，否则就会失去自己的铁杆选民，最后只能是既能照顾铁杆选民又最接近中间选民的那些较大的“众意”获胜，而离中间选民稍远的那些较小的“众意”被忽略掉了；如果选民形成了截然相反的双高峰政策偏好，结局只能是一个较强的众意战胜另一个较弱的众意；如果选民的政策偏好是多高峰，最强的众意将战胜其他较弱的众意。*转引自方福前著：《公共选择理论：政治的经济学》，中国人民大学出版社2000年12月版，第86-92页。所以，两党制、多党制最大的效能是每一个“众意”都有表达的机会，但没有一个政党可以代表或实现人民利益的最大公约数。而且，能够经常形成政策单峰偏好的国家往往是那些公民参与得到法治保障，有自由和妥协精神的发达国家。这些国家尽管难以实现人民利益的最大公约数，却基本实现了主流民意，也容易使政治处于稳定状态。而绝大部分发展中国家选民的政策偏好处于双峰或多峰状态，不同“众意”处于对立状态，导致政治不稳定。许多发展中国家的选举民主经常产生这样的“政治病”，此类案例举不胜举。

美国政党制度的创立者希望通过两党制的平衡来包容各种利益，实现美国社会繁荣，然而随着选举开支的增加，金钱已经绝对控制了政治。Mike Lofgren在美国国会工作了28年，大部分时间担任参众两院预算委员会立法的专业分析，12年时间为众议院军事委员会的共和党成员John Kasich的助手，对美国高层政治非常了解。他观察，自2000年以来，美国选举政治的金钱化明显加强。2008年选举后，共和党变得越来越教条化，越来越关注1%的少数人的利益，在共和党过去执政的8年间出现了“舒服的人更舒服，痛苦的人更痛苦”(comfort the comfortable and afflict the afflicted)的趋势。而民主党也并没有给人带来希望，丧失了早期建党时期的那种理想。上世纪1980-1988年间，民主党处于在野地位，开始逐渐放弃了他们过去的信念，只是在理论上保存这种信念，在金钱的资助下，他们阐述的理念与共和党几乎雷同，并逐步靠近中间，出现了向“右”转的趋势，所以美国没有两党制度，只有“一个半”政党制度。*Mike Lofgren, The Party is Over, published by Penguin Group, 2012.

尽管以美国为代表的一些两党制、多党制难以代表并实现人民利益的最大公约数，但与封建专制制度相比较，在实现人民权利和表达自由方面，依然有进步意义，也有其效能。

从制度效能看，评价中国政党制度合理性的首要前提是能否承载实现国家统一、推进现代化建设、建立民主政治、实现文化复兴的历史使命。中国共产党是一个拥有马克思主义政治信仰的政党，把实现人的自由和人类的幸福放在最高目标，把实现中华民族伟大复兴中国梦和为人类文明作出更大贡献作为自己的神圣使命。而且，中国共产党通过统一战线平台，坚持民主协商原则，让不同党派和界别群众充分表达“众意”，并在人民代表大会的层面坚持民主集中原则实现民主基础上的集中，最终通过党的领导把这些不同的“众意”汇聚为“人民利益的最大公约数”。因而，中国共产党的领导和长期执政有利于最大程度实现人民福利。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，可以凝聚人民意志，只要方向不发生偏差，会形成巨大的国家发展能量，坚定不移地朝着国家发展目标前进。比较中美两国政党制度，均符合本国国情，都有自己的优势。

与广大发展中国家相比较，绝大部分发展中国家选民的政策偏好处于双峰或多峰状态，不同“众意”处于对立状态、互不妥协，经常导致政治不稳定，难以有效保障公民的权利表达和有效的政治参与。在广大经过西方民主“改造”的中东国家，政党竞争并没有给人民带来福利，却往往带来社会对立和社会不稳定；在广大非洲国家，国家认同并没有完成，曾经一段时间里“选举的结束就是游击战争的开始”。

中国是世界上最大的发展中国家，与广大实行两党制、多党制的发展中国家相比较，中国的政党制度一方面能够实现人民利益的最大公约数，另一方面可以让人民的权利表达和政治参与更加有序，实现社会稳定。相对而言，我们的政党制度更有制度效能。

从政党制度成本看，以竞选成本为例，以“部分”作为定义的政党制度，其选举成本与竞选频率之间不可避免呈现出递增函数趋势。由于政治职务(如议员、总统)总是一个定数(这是宪法规定的)，竞选就相当于市场竞买(“抢购”)，随着每个政党候选人背后的支持者或称“买家”的经济实力不断增强，就一定会导致竞选费用水涨船高。2012年10月，一位名叫James Bennet的记者在美国《大西洋》(the Atlantic)杂志回顾了美国政治竞选经费如何发展到今天的天文数字。十八世纪中叶的美国选举政治就是金钱政治，最后导致政治分肥制(Spoil System)出现。1883年的彭德尔顿法案，废除政治分肥制，希望能规范个人政治献金。然而，法案的颁布却使政治献金从个人流向大公司。随着美国工业革命的发展，大公司如石油、钢铁、铁路、金融等行业迅速发展，资本家有大量的资金，他们开始与政治家联手。马克·吐温曾经在《镀金时代》一书中强调，国会议员都是用来出售的，一旦发现众议员职务是可以买的，那么形式越道德的就越值钱，因为它更有发言权。1907年罗斯福总统颁布了Tillman法案，希望纠正这一毛病，但效果实在有限。1974年，国会颁布了新法案，成立了联邦选举委员会(FEC)专门就政治献金与选举支出进行管理，但经过1974年的BUCKLEY V. VALEO的诉讼案，最高法院的判决放松了对选举开支限制，认为限制选举费用违反了自由言论权。*James Bennet, the New Price of American Politics, the Atlantic, v.310, no. 3, Oct., 2012.

有人进行过统计，1860年美国共和党竞选只花了10万美元，到1960年，10万美元只够候选人在电视中出现30分钟。二战后，从总体趋势上看美国每一次选举费用都在攀升。从1976年至2008年美国总统候选人大选花费的变化趋势上看，尤其是2000年(3.4310亿美元)之后，几乎每次选举的花费都成倍增长，2004年达到7.170亿美元，2008年达到13.247亿美元。*转引自“美国大选是怎样烧钱的”，《腾讯评论·今日话题》2012年10月23日，第2225期。而1976-2008年各州议会、州长选举的花费，也是节节攀升。2010年最高法院对公民联合会(Citizen United)裁决，公司可以提供不受限制的资金影响选举；2014年最高法院对“麦卡琴和共和党全国委员会诉联邦选举委员会”的裁决否决了个人政治献金的最高限额，大量金钱如洪水般涌向政治场所。两党制、多党制所代表的政党制度的竞选成本一定会呈现出递增函数的基本态势。

发达国家实行两党制或多党制，反对党作为“影子政府”随时替代执政党，导致执政党在滥用权力与腐败方面有所顾忌，具有相对低的监督成本。然而，在广大发展中国家，即使有反对党机制，由于选举变得越来越昂贵，政客们都明白“钱能通神”的道理，虽然并非钱多就能获得胜利，但没有钱却万万不能。于是，政治家与资本家之间形成命运共同体关系，导致官商勾结，形成制度性腐败。在印度，由于有强大的社会舆论监督，资本与政党明目张胆地结盟受到一定的制约，但是，执政党却可以通过颁发许可证等方式聚集大量钱财，用于竞选。1971年5月，在国大党英·甘地执政时期发生的“国家银行首席出纳受骗案”就是一个典型。(国家银行一位出纳接到总理来电，声称需要大笔款项。当出纳带着大笔资金按照预约时间地点交款时却发现上当受骗。最后，骗子被抓获，三天后在监狱神秘死亡。)*王红生著：《论印度的民主》，社会科学文献出版社2011年6月版，第167页。在许多发展中国家，即使采用两党制、多党制，也可能形成较高的制度监督成本。

而中国共产党的领导和长期执政(宪法规定)，中国共产党不存在与八个民主党派在执政权方面的竞争，成本为零，防止中国共产党决策错误及腐败方面的成本才是主要的成本。与西方政党制度比较，我们的监督成本并不小。从理论上讲，如果我们的制度效能较高(与发达国家比较，各有效能；与众多发展中国家比较，我们更有效能)，监督成本也较高，并不能证明我国政党制度选择一定是理性的。然而，中国共产党历来重视管党治党，党的十八大以来习近平总书记提出全面从严治党的战略布局，在控制监督成本上下足了功夫，取得了良好效果。

毫无疑问，党的十八大以来，中国共产党的监督成本有降又有升。在下降方面，比如执行八项规定精神以来，各地区各部门各单位公务接待费用大大下降。在上升方面，即使扣除那些在办公场所和设施等硬件方面的默化成本外(因为这些支出本身即使在折旧的情况下也可能随着地价升值而带来增值)，大量的人力物力财力成本也会不断上升。以八项规定精神为例，一开始执行时监督成本会快速上升，同理，执行党纪党规如公车改革、清理办公用房、加强学员管理、党员干部个人事项申报等等也是如此。但是只要坚持全面从严治党永远在路上，持之以恒正风肃纪，随着时间的推移，中国共产党的监督成本就会趋向稳定，呈现收敛函数的态势。

根据2011-1017年中纪委历次全会工作报告，2010-2012年每一年立案数在14万-15万件左右，党纪政纪处分人数在14-16万人之间。2013年以后，无论立案数还是处分人数都大大增加，立案数与处分人数都超过40万。仅2017年上半年立案数就达到25.6万件，处分人数达21万人。随着立案数和处理人数增加，监督的成本势必大大增加，2018年还要建立国家监察委员会体制，相信监督成本还会上升。然而，从2017年上半年处分人数首次低于立案数，除了立案后有待调查取证的原因之外，表明窝案、串案等在逐步减少，集体腐败行为开始收缩，而且执纪监督四种形态的大量运用也会有助于降低处分人数，最终降低监督成本。随着党的十九大以后进一步加大反腐败斗争力度，监督成本肯定会逐步稳定在一个可控的区间内，一旦各方面制度比较成熟(比如2020年后)，监督成本还会逐步下降，从而在一个较长的时间范围内呈现收敛函数的趋势。

2010-2017年全国纪检监察机关立案数与处理人数(单位：10万)*数据来源于中纪委监察部网站公布的十七届中纪委六次会议至十八届中纪委七次会议历次工作报告，以及中纪委监察部的相关通报。

以上分析表明，两党制、多党制的制度成本必然会呈现递增函数发展趋势，而只要中国共产党坚持全面从严治党永远在路上，严字当头，始终坚持执纪监督四种形态，中国的政党制度成本就能呈现收敛函数趋势。对比两种政党制度的成本发展趋势，当代中国政党制度选择无疑具有合理性。

2．与一党制比较

十月革命成功以后，世界上出现了第一个马克思主义执政党。俄共(布)成为执政党以后在国内短暂出现过多党合作的局面，后因一些政党与布尔什维克发生分歧并进行暴乱，被镇压、取缔，俄国由多党合作转变成一党制。列宁在世时，他本人曾经思考过关于社会主义可以存在几个政党的问题，比如他认为农村有大量小资产阶级，还会成立小资产阶级政党。1918年和1924年的苏联宪法都规定公民有结社权，包括有创建政党的权利。列宁过世后，1926年联共(1925-1952)中央召开全会作出了一个“普遍性结论”：“必须十分明确地从原则上提出在无产阶级专政条件下(其中包括在采取发扬苏维埃民主的方针条件下)不能容许两个或几个政党同时并存的问题。”*《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第3分册，人民出版社1956年，第170页。斯大林在1936年主持制定新的苏联宪法时取消了公民组织政党的权利。由此，苏联只存在一个政党——共产党，形成了一党制国家。

上世纪30年代，缺乏外部监督和党内民主的苏联共产党(联共)曾经发生过党内“大清洗”，借用国家专政的力量解决党内思想矛盾，苏共20大对此有所揭露，却引发了国际共产主义运动声誉遭受打击的多米诺骨牌效应，对苏联共产党的形象伤害更大。随着特权的发展，在勃列日涅夫时代，腐败问题已经成为苏共党的建设最大的问题。

苏联政党体制是与计划经济体制高度一致的，即依靠高度集中的党的权威来管理和调节资源分配，而一旦决定对其经济体制这个基础进行改革，一党制将面临着党内外巨大挑战。由于僵化的分配体制的存在，一批官员投机分子篡取了大量的财富急需找到合法化途径，愿意抛弃社会主义制度，走向资本主义制度。1991年，一位美国研究人员分析了苏共高级干部的政治态度，其结论是：12%的人支持戈尔巴乔夫社会主义体制改革的；10%的人怀念以前旧的苏联体制的；77%的人都是完全支持资本主义体制。而普通群众支持资本主义制度的比例只占15%到17%。*转引自刘书林主编：《党的领导与民主监督》，中央编译出版社2008年版，第55页。苏共究竟能否代表最广大人民的根本利益，西伯利亚报关于“苏共究竟代表谁”的民意调查显示：认为苏共代表工人的占4%，代表全体人民占7%，代表全体党员占11%，代表官僚、干部和机关工作人员占85%。*转引自王长江、姜跃：《现代政党执政方式比较研究》，上海人民出版社2002年12月版，第288页。这两组数据均表明，苏共党内的特权阶层已经背离了人民的利益。

从制度效能上讲，坚持一党制的苏共尽管也坚持民主集中制，也可以自称代表人民的利益最大公约数，由于缺乏统一战线(主要由不同党派和界别组成)这个汇聚民意的制度基础，尽管也坚持民主集中制原则，却很难找到人民利益的最大公约数。久而久之，底层缺乏汇聚民意的机制，上层就会形成既得利益集团，就会与人民的利益渐行渐远，最终变成效能很低的政党制度。

从监督成本上看，坚持一党制的苏共只能靠党自身监督。与两党制或多党制相比较，如果党内监督徒有其形，而且党内监督不能与国家监督形成合力，就会出现权力不受监督的现象，成本高到无法监督的程度。一旦这个党蜕化为特殊利益群体，又腐败泛滥，就会被人民抛弃。

与一党制相比较，中国的政党制度能够通过八个民主党派最广泛地凝聚人民意志，去实现人民利益的最大公约数，具有很高的制度效能；由于有八个民主党派的政治监督，由于党内监督和国家监督形成合力，由于中国共产党坚持全面从严治党永远在路上，中国的政党制度可以有效地控制监督成本。因而，中国的政党制度具有一党制不可比拟的高效能和稳控成本的优势。

三、坚持制度自觉：我国政党制度发展的实践逻辑

坚持和完善中国特色政党制度，关键在实践。从理论上讲，坚持和完善中国的政党制度，一方面应该提升制度效能，即明确新时期人民利益的最大公约数，增强中国共产党和各民主党派的代表力，巩固新时期统一战线；另一方面则是稳定并逐步降低监督成本，如加大民主党派政治监督能力，坚持全面从严治党永远在路上。而且，制度效能提高的过程就是制度成本降低的过程，反之亦然。

第一，明确新时期人民利益的最大公约数。提高制度效能，首先在于找到新时期人民利益的最大公约数，画好最大同心圆。十八大以来习近平总书记提出了实现中华民族伟大复兴的中国梦，就是要把党的命运与人民的命运自觉联系在一起，构建新时期阶层团结同心圆、政党合作同心圆、民族团结同心圆、爱国统一战线同心圆、民族复兴同心圆；明确并坚持“两个一百年”奋斗目标，提出了中华民族和中国人民在新的历史时期的奋斗愿景；沿着毛泽东1956年以及邓小平同志1977年提出的“为人类文明作出更大贡献”的奋斗目标，习近平总书记提出了中国方案、中国智慧以及构建人类命运共同体等思想，这些都是新时期中国人民和中华民族利益的最大公约数。

第二，提高政党的代表力。提高政党制度效能，还要始终代表最广大人民的根本利益。一是坚持以人民为中心的新发展理念。党的十八大以来，中国共产党坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，推进供给侧结构性改革，构建经济新常态，大力推进脱贫攻坚，让发展的成果由全体人民共享，力争在2020前全面建成小康社会，让每一个贫困户摆脱贫困；二是始终坚持党的性质和宗旨，坚定党的理想信念，不忘初心，继续前进，构建新时期党群命运共同体、利益共同体、行动共同体。三是将党的群众路线制度化，十八大以来全国各地有许多实践探索，如上海建立的人大立法社区联络员制度、广东佛山南海区的直联制、新疆的“访汇聚”活动、贵州黔西南的民意调查中心以及全国各地探索的党代表和人大代表工作室，等等；四是推进执政党建设和参政党建设互相促进，共同提高中国共产党和各民主党派的代表性和代表力。

三是大力推进协商民主，巩固新时期统一战线。统一战线是实现我国政党制度效能的关键，而协商民主又是巩固和发展统一战线的关键。党的十八大以来，坚持和完善我国的政党制度被明确纳入健全社会主义协商民主制度和巩固和发展最广泛的爱国统一战线两大范畴，如召开了中央统战工作会议，颁布实施了《中国共产党统一战线工作条例(试行)》、《关于加强社会主义协商民主建设的意见》、《关于加强政党协商的实施意见》，为新时期坚持和完善包括政党协商在内的协商民主，巩固新时期统一战线提供了根本遵循。

第四，提高民主党派的政治监督能力。降低监督成本首先要提高参政党对执政党的政治监督能力。民主监督是民主党派的重要职责，但100多万民主党派成员如何监督8900多万共产党员的确有技术上的难题。2015年5月颁布的《中国统一战线工作条例(试行)》明确了民主党派的民主监督是在坚持四项基本原则基础上，通过提意见、批评、建议的方式进行政治监督，并列举了十种政治监督举措。当前，应该重点落实这十项监督举措。

第五，坚持全面从严治党永远在路上。降低监督成本，最根本的一条就是在“严”上下功夫，形成强大震慑力。党的十八大以来，中国共产党探索出一系列“严”管的成功经验，如：正风肃纪从高位立标杆，形成风向标效应；坚持“打老虎”，形成高压震慑的传导效应；党内监督盯住“关键少数”尤其是“一把手”，形成群体效应；“三种情况”重点监督，形成聚焦效应；实行通报曝光制度，形成“镁光灯”效应；严格执纪执法，产生震慑的瞬时效应。此外，坚持全面从严治党永远在路上，建立并完善党和国家监督体系，对全体党员干部和公职人员进行预期管理，从长远看也是降低成本的有效举措。党的十九大报告强调，中国共产党巩固反腐败斗争压倒性态势、夺取反腐败斗争压倒性胜利的决心坚若磐石。坚持重遏制、常高压、长震慑，坚持受贿行贿一起查。从长远看，这一定可以建立党员干部的期望值管理，产生监督成本收敛的发展趋势，最终实现监督成本稳中有降。□

(责任编辑：严国萍)

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1007-9092(2017)06-0005-010

2017-10-15

祝灵君，中央党校党建部副主任，教授，博士生导师，主要研究方向为党的基层党组织、政党制度、党群关系等。

2015年度马克思主义理论研究和建设工程重大项目、国家社科基金重大项目：“新时期党群关系研究”(编号：2015MZD061)。