中国地方政府信息公开情况研究

摘 要：基于中国国情，以制定相关法令规范、建设数据门户网站、数据群的建设、用户的参与途径为观察维度，本文同时对中国四个城市的政府信息公开实践进行了具体阐述和比较研究。调查表明，中国开放政府数据实践存在六个方面的主要问题：缺乏明确的法律法规进行保障，数据量少质低、可机读比例低，数据更新速度缓慢，数据使用权利受限，缺乏高质量的数据应用，公众参与水平低。最后根据研究结果，对中国地方政府信息公开的发展提出了政策建议。

关键词：地方政府；信息公开；数据开放

大数据正推动着国家的发展，数据资源作为越来越受关注的社会财富，其最大特点便是重复利用性和增值性。政府作为数据资源的最大拥有者，不仅应主动将这些数据释放出来供大家分享，还应该建立并完善相关机制、法律法规体制，促进行政透明度建设，将政府数据蕴含着的巨大经济和社会价值发挥出来推动整个社会发展。

通过媒体官方报道了解到上海市最早进行数据开放的城市之一，且发布的可机读数据最多；建设政府网站初期公开数据最多的是武汉；更新比例最高的是无锡。考虑到从地方政府的角度着手，从省级政府、省会城市、地级市、地级市下辖区各选取一典型，最终，本次研究选取上海、武汉、无锡、佛山南海4个地方作为研究样本，从數据开放相关法令规范、数据门户网站的建设、数据群的建设、公民参与途径等来考察样本城市在信息公开方面的成绩。

1 地方政府信息公开建设概况

1.1 政策与数据状况

目前，国家颁布关于保障政府信息公开事业的法律法规主要包括《保密法》、《档案法》、《政府信息公开条例》等。2015年9月，国务院出台了《促进大数据发展行动纲要》，作出“全面推进大数据发展和应用，加快建设数据强国”的战略部署。“实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享”已经被纳入“十三五”规划建议。在国家法律制度的推动下，不少地方政府积极推动政府信息公开工作的落实。

本研究以这四个政府信息公开网站为调查对象，经过观察对比各网站设计具体有：在用户体验方面，四地均提供了数据搜索功能，也都提供了分类导航；在数据获取便捷性方面，无锡市政府数据服务网的便捷性最强，四地仅无锡不用进行用户注册登录便可直接下载数据，而其他三地中，仅佛山南海不需要实名注册，且注册成功首次登录时会自动弹出生动有趣的教学界面，相比之下其他两地用户注册程序相当繁杂，均需要提供身份证才能注册成功。

在用户参与机制方面，各地政府均很重视政民互动，均设置了交流互动栏目，包括数据评价和数据请求功能。数据评价方面，目前仅无锡尚未开放数据评价功能，而上海能在不注册登录的情况下便可直接对数据集进行评价，其余三个地方均要求先登录之后才能提交评论。而在数据评价方式上，佛山南海采用文字评价方法，武汉采用星级评分，上海市则结合了这两种方法。数据请求方面，除无锡市外用户均能通过填写用户调查或建议对需求数据进行数据请求，但经研究测试，填写数据请求后各地并未能第一时间做出回应，这将大大削减公众参与互动的积极性。在交流互动方面，研究关注了新媒体运行方面，调查结果显示，截至2016年，仅佛山南海在网站底部设置有“统筹局微信号”、“南海一点通微信号”的微信二维码，方便公众进行添加公众号并交流互动。

单从数量上来看，目前中国地方政府的数据开放量较低，截至2016年4月30日，样本所覆盖的四个城市共计公开数据集1774个，公开数据最多的上海为735个，公开数据最少的无锡为132个，平均各地公开数据集444个。

1.2 用户的参与途径

研究发现，各地政府信息公开网站都很重视公民的参与，鼓励用户建言献策和反馈数据应用状况，在每个网站上都专门设立了问卷调查、需求调查和投诉反馈专栏，鼓励用户填写问卷调查或咨询建议，向网站提出数据请求；鼓励用户使用完数据后进行二次利用，提供增值产品；鼓励政民互动，鼓励公众提出对促进政府开放数据的建议；鼓励社会各界基于开放数据进行APP应用的开发、上传和下载。基于新开放的动态性数据集，挖掘城市数据的价值，通过对数据的深度理解/增值开发和创新应用，来解决我们城市中的问题，服务于我们的城市。

2 中国地方政府信息公开实践的主要问题

2.1 缺乏系统的制度规范进行保障

首先，当前规范地方政府信息公开的制度层次较低。当前地方政府信息公开方面，上海、武汉等城市政府已相继制定相关制度规范，如武汉于2014年8月出台《武汉市政府公开数据服务平台规划建设方案》，并直接推动了地方政府信息公开工作的开展，形成了一系列重要的成果，如2015年8月武汉市政府数据公开服务网正式上线。从全国范围来看，当前尚无地方人大制定规范地方政府信息公开的制度文件。这就使推进政府信息公开大多成为地方政府的一种选择性行政行为，从而严重制约数据开放的速度和质量。已有地方政府信息公开制度也不成熟。

2.2 数据量少质低、可机读比例低

单从数量上来看，目前中国地方政府的数据开放量较低，截至目前，样本所覆盖的四个城市共计公开了1774个数据集，公开数据最多的上海仅达735个，平均各地公开数据集444个。与加拿大平均各省14331个数据集比起来，连零头都不足，足可见我国政府开放数据的数量之少。此外，数据的技术开放性体现在开放数据所采用的数据格式上。目前四个地方政府尚未能实现其所发布的所有数据都提供可机读格式，就研究样本而言，目前各地公开的数据中约有77.9%符合开放数据可机读的格式要求，这将大大增加数据利用者对开放数据进行增值利用、二次开发的难度。

2.3 数据更新速度缓慢

研究对各地方平台的数据更新情况进行了统计，却发现开放的多为静态数据。结果发现，就数据发布时间而言，武汉市2016年至今为止，仅三月份发布了一条新数据，2015年总计发布9条新数据，且均集中在第一季度，后力明显不足；无锡市的所有数据则并未标明发布日期，无法进行统计；佛山南海的数据发布主要集中在2014年7-8月、10月，更新时间主要集中于2015年1-2月、11-12月，更新率仅为28.9%。endprint

2.4 公众参与水平低

在交流互动方面，各地数据开放平台均提供了需求调查和投诉反馈功能，此外，武汉政府信息公开平台提供了对单个数据集的评分功能，提供“非常满意”、“满意”、“一般”、“差”、“很差”供用户进行选择；“数说南海”对单个数据集设立了数据评论专区，用户可以对单条数据集进行文字评价，建立了政民互动机制。

3 对我国政府信息公开发展的建议

3.1 完善数据开放相关法律法规

随着政府信息公开发展速度的提升，更完善的法律法规体系应当尽快建立。法规应从各个层级政府入手，进一步加大政府信息公开的力度。与此同时，开放数据安全以及网站用户个人隐私将面临被泄露的风险。而查阅我国相关法律并未发现相关个人信息保护法，这无疑是我国现行法律法规制度不完善的标志。大数据环境下来自各界的数据交汇融合在一起，其中难免会包含一些个人隐私或是其他敏感信息，而我们很难辨别哪些是病毒，因此很容易造成个人隐私泄露的严重后果。我国应尽快建立完善的个人信息保护相关的法律法规，建立安全的政府信息公开大环境。

3.2 建立规范的政府数据管理体制

首先，需要建立数据主管部门，专门负责数据的管理、审查和发布工作。建议设立或指定开放政府数据工作主管部门，并赋予该部门足够的职权以协调统筹其他业务部门的数据，同时还应明确业务部门和其他相关部门在开放数据工作中的分工与职责。其次，建立有效的数据管理体系。

3.3 建设高质量的政府信息公开网站

建设数据门户网站是各地政府推动数据开放发展的重要环节。目前，很多城市虽然已经开始在各个政务网站上公开数据，但专业统一的政府信息公开网站并未建立，市民无法直观的筛选数据，降低了数据开放所带来的价值。

3.4 提高政府信息公开的易用度

数据既然已经被开放就要最大限度的发挥它的价值，提高政府开放数据的易用度，用户可以更好更便捷的利用数据进行增值创新，并实现政府信息公开的价值。为此，建议正在建设中的数据开放项目或网站提升对开放数据质量的要求，强制要求网站开放数据必须以可机读形式进行发布，并实现以CSV开放格式发布的比率逐年提升的目标，确保数据不以网站接口、图片或PDF等格式发布。

4 结论

经过本次研究发现，上海、佛山南海政府信息公开水平最高，提供开放数据数量最多的是上海；开放数据质量最佳的是佛山南海；数据更新速度最快、按承诺更新比例最高且数据利用率最高都是上海。而武汉市由于2014年后新政策不出台，新数据发布量明显锐减，后力不足；无锡市目前开放数据的数量太少，且本身政府信息公开网站的建设有很多问题，所以加强政府信息公开迫在眉睫。

参考文献

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作者简介

朱云丽（1991-），女，汉族，江苏宿迁，研究生在读，苏州大学，管理科学研究方向。endprint