司法体制改革下中欧监察制度之比较

郭哲　王丹

【摘 要】在司法体制如火如荼地进行之际，监察体制改革也揭开了序幕。论文通过对欧洲的议会监察专员制度与当前中国行政监察制度进行阐述，在比较视野中，考察我国当代行政监察制度的特点和不足，借鉴和发展欧洲成熟的行政监察专员制度，为进一步推进和完善我国的监察体制改革提供参考。

【Abstract】When the judicial system is raging like a raging fire， the reform of the supervision system has also been kicked off. Through the introduction of the parliament ombudsman system in Europ and the current administrative supervision system in China， and in the field of comparative vision， the paper investigates the characteristics and shortcomings of the current administrative supervision system in China， imitates and develops the mature administrative ombudsman system of European， to provide reference for further promoting and perfecting the supervision system reform of China.

【关键词】行政监察；权力制约；监察专员

【Keywords】 administrative supervision； power restriction； ombudsman

【中图分类号】D523 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）11-0121-03

1 引言

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，稳步推进政治体制改革，精心谋划司法体制改革宏伟计划。在中国共产党十八届四中全会提出建设现代化的国家治理体系，进一步对深化司法体制改革，拿出切实可行的操作方案，稳步推进，早日实现建立公正、高效、权威的社会主义司法制度这一终极目标。2016年底，党中央、全国人大常委会确定通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）。2017年元月、北京、山西、浙江三省的监察委员会成立，监察体制改革及“监察委员会”的试点正式拉开序幕，监察体制改革与司法体制改革齐头并进，相辅相成，甚至于相互嵌套的新举措，为进一步完善司法机构设置，优化司法职权配置以及保障司法队伍的清正廉洁，秉公用权，提供监督制度上的保障。

新成立的监察委员会，将与政府、法院、检察院并列，由人大产生，向人大负责，受人大监督，并对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；《决定》中的监察委员会拥有国家監察权。有学者认为它是由原来的行政监察权和部分剥离出来的司法检察权组合而成的新的国家权力。试点阶段，如何破解监察委员会属性定位、职责定位与职能的法律资源配置等基础问题成为目前的首要问题。为进一步改革和完善我国的监察制度，笔者将着重对目前中欧监察制度，选取有代表性的瑞典、英国、法国进行比较，从欧洲行政监察制度的规范比较中，总结我国当代行政监察制度的特点、优势和不足，以期为监察体制改革提供参考。

2 基于国家行政监察体系的理论分析框架

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”孟德斯鸠在《论法的精神》一书这样描述没有被制衡和被约束的国家权力。为了解决对权力的制约，洛克、孟德斯鸠等思想家提出了分权学说。理论上看，三权应该是均势和等量的，而事实上行政权力是国家权力体系中最活跃、最难以制约的一个。随着行政权力不断向其它领域渗透和扩张，带来了一系列的问题。为了对行政权进行有效的制衡和监督，确保公权力在合理范围内行使，行政监察制度的出现较好缓解了权力滥用和腐化带来的社会问题，为行政体系稳定运行发挥了重要的作用。“透明国际调查机构”公布近三年全球各国清廉指数的排名，欧洲一直靠前，论文以欧洲实行议会监察专员制度的三个国家瑞典、法国、英国为例与我国行政监察制度中监察权行使主体的任职资格、政治地位、组织机构、职责范围等进行全面比较，找出两方的优势和不足。

3 瑞、法、英行政监察专员制度

行政监察专员（Ombudsman）一词最初是由瑞典创制的。该词原本是泛指社会公众代表或某个团体的代表或代理人。当瑞典议会行政监察专员产生并在全球开始传播以后，“Ombudsman”便成为一个专用词汇，意指由立法机关选举或由最高行政机关任命，独立调查和处理公众对政府部门或公权力人员违法与不良行政行为的申诉案件的官员。

3.1 瑞、法、英三国在任职资格及政治地位方面情况

瑞典1975年开始生效的《政府组织法》规定：行政监察专员必须由精通法律且为人正直、堪为模范的公民担任。瑞典议会选举产生，任期四年，最多连任两届。选举由宪法委员会筹备，并在议会全体会议上举行，所选监察专员须为各党派所接受。监察专员的薪金比最高法院法官的还优厚。他们只对议会负责，其它任何机构和个人均不得对其人事任免进行干涉。法国多从国会议员或曾经担任过议员的人中选拔行政调解专员，由部长会议通过，总统任命。任期六年，不能连任。任专员以后不能兼任其他职务，以保持身份的独立。避免履职时受外界影响。他们薪金与国会议员相同并享有与国会议员相同的豁免权。英国的《议会行政监察法》规定行政监察专员由首相提名，女王任命，独立于政府，对议会负责，非辞职或遭弹劾，可以终身任职，直到退休，专员一经任命也成为行政裁判委员会的成员。任职资格上，一般从工作经验丰富，品德良好的资深政府官员中选拔，他们的薪金有专门法律予以保障，享受最高法院法官的待遇，对是否有较高专业法律知识没有作特别要求。从任职和政治地位情况比较可以看到，行政监察专员在任职要求和政治地位上，都有着依据宪法的相关专门法律授权，机构地位与政府机关平行，人员从业门槛很高，对法律专业知识、为人品德威望、从政经验都有着较高的要求等特点。endprint

3.2 瑞、法、英三国在组织机构和运作机制方面的情况

瑞典实行矩阵式结构，议会设立的四名监察专员中，任命一人为首席监察专员作为监察专员的行政首长，全面管理和决定机构的主要活动，秘书处由行政负责人、部门负责人和其他工作人员组成。具体人员数量由议会决定。秘书处工作人员一半以上是有过政府法律工作经验的年轻人，有着良好的职业素养。法国实行由总干事领导的行政调解专员工作制。设有行政调节专员一名，有四名律师协助处理社会、环保、税收和抚恤方面的案件，同时配有有16名行政工作人员。英国实行行政监察专员公署制。设有行政监察专员一名，副监察专员一名，任命四位组长，配有几十名工作人员。从以上组织机构和运作机制可以看到，人员精干，层级简单，独立性强是共同的特点。

3.3 瑞、法、英三国在职责范围或监察对象方面的情况

瑞典行政监察专员的职责范围为中央和地方政府的所有机构，包括司法、行政、执法、公益服务事业、国有企业以及接受政府委托，代理政府行使行政职责或公共权力的公司、社團或个人。处理针对武装警察、国防外交、安全事务、卫生医疗、宗教文化等的各种申诉。行政监察专员履行公务时拥有调查、批评、建议、公开调查结果权等权力，对于涉嫌玩忽职守和授权的行为已经构成犯罪的，有权提起诉讼。法国行政调解专员的职责范围为国家及地方行政机关、公务法人机关、委托代理执行公务任务的私人机构以及具有垄断性质的国有企业的各种申诉。不论法律法规中规定的还是双方私下约定的，不论是违法行为亦或是合法但不合理行为，都在监督范围内。调解专员履行公务拥有调查、批评、建议并改进，公开调查结果权等权力。法国行政调解员也与瑞典监察专员一样，拥有起诉权。当调解专员查实案件中有违法或失职行为，且在调查报告中指出，但没有引起上级机构的重视，采取应有的纪律处分或提起公诉时，调解专员有权启动纪律处分程序或刑事公诉程序。英国行政监察专员的职责范围是调查私人因中央政府部门及公共机构合法但不良的履职行为和行政行为给自己造成不公正待遇的申诉案件，职能范围由相关法律予以明确。英国行政监察专员履行公务时拥有调查、批评、建议、公开调查结果权等权力。从以上职责范围或监察对象的比较可以看到不同的国家监察的对象不一样，从监察范围来看，瑞典监察专员职责范围最大，包括了所有行使公权力的人，法国次之，不包括人事行政和司法行政的监察，英国的监察专员职责范围最窄，军事、警察、人事行政和地方政府等都有所限制或不在受理范围。

4 我国当前的行政监察制度中监察权的设置

我国当前的行政监察制度具有如下特点：行政监察实行党委统一领导、党政主要领导人齐抓共管、纪委协调领导的领导体制，纪委和监察机构合署办公的党政监督合一的组织体制，中国共产党纪律委员会、中华人民共和国监察部是两块牌子，一套人马。在任职资格上：首要是政治思想坚定，是中国共产党党员，拥护党的领导，执行党的路线、方针、政策，其次是国家公务员，遵守《国家公务员法》相关规定；组织机构上：我国行政监察机构接受本级政府与上级监察机构双重领导，同时与本级纪委合并办公，接受本级党委和上级纪委的双重领导。由于与纪委合署办公，常常被称为“纪检监察机构”。该机构分中央和地方两层级：中央层级，中国监察部隶属于国务院，作为他的下属机构，接受国务院的领导，对国务院负责和报告工作。同时，由于中央纪委与监察部合并办公，接受党中央的领导，并对其负责，报告工作。国家监察部代表国务院对各部委、公务人员和由国务院及其各部委所任命的其他人员实行监督。对省、自治区、直辖市、人民政府及其工作人员实行监督。指导和主管全国的监察工作。地方层级，省、自治区、直辖市政府内设监察厅与地方纪委合署办公，接受监察部和本级政府、本级党委、上级纪委的领导，并向这四个主体负责和报告工作。工作职责根据现行《中华人民共和国行政监察法》第18条之规定，监察机关职责可归纳为四类：第一类：对国家行政机关遵守和执行法律、法规、决定、命令的情况进行检查；第二类：对国家行政机关、公务人员、国家行政机关任命人员的违纪行为的控告和检举予以受理、查处；第三类：对国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分的申诉等进行受理；第四类：法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。由此，可以把行政监察的目标概括为：确保政府机构和公务人员依法依规、勤政廉政履职。我国监察专干在开展工作时拥有建议权、调查权、检查权和决定权等四项基本权力。工作人员在办理个案时，可以利用诸如查阅、复制材料，对与案件相关的材料予以暂时封存、扣留，要求行政机关及其工作人员解释和说明相关问题等权力，并享有作出相应监察决定的决定权和建议权。

5 中欧监察制度比较

欧洲三国行政监察制度与我国行政监察制度比较有同有异，其中不同之处体现在以下三个方面。

第一，监察主体和监察对象。我国行政监察主体是设立在人民政府下属的一个部门，在监察业务工作上，对本级人民政府和上级监察机关负责，属于政府的内设机构。无论是人事任命、经费开支、业务管理上都从属于国家行政机关，从而缺乏一定的独立性；我国行政监察对象为：国家机关、公务员、国家行政机关任命的其他人员、法律法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员和国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员。这五大类仅为行政机关和公共事务管理的机构和人员，不包括人大、政协、司法、公安、军队武装等其他行使公权力的组织和个人，监察对象有一定的局限性，且监察主体和监察对象同为行政内部机构和人员，监察性质上属于同体监督。相比较而言，欧洲行政监察主体具有高度的独立性，在监察权的设置和行使上是遵循“分权与制衡”“异体监督”的原则。欧洲国家行政监察对象具有广泛性，上至中央的百官履职（除司法总监、议员等少数人），司法、行政公务人员履职，下至国有企业，公益学校、医院工作人员的履职都纳入其监察范围内。

第二，监察客体与监察行为。根据《中华人民共和国行政监察法》规定的5大职责简单概括起来就是：检查国家机关和公务员对法律法规的遵守和执行，查处违反行政纪律、行政规章的机构和个人，达到依法行政，勤政廉政的目的。在此基础上我国监察专员拥有建议权、调查权、检查权和决定权等四项基本权力。由于我国监督主体独立性不够、监督对象范围狭窄、导致监督权看似强大，实则作用不够，权力不强等现实问题。加之同体监督，人事、经费都受制于人，让监察机构的履职动力大打折扣。相比之下，欧洲国家行政监察客体主要是受理公民的信访、投诉、申诉，预防和纠正不良和不当行政行为，政府各部门预算计划和决算资金使用情况，公务员个人财产申报真实性等成为监察审计重点。拥有调查、批评、建议、公开调查结果甚至公诉权等权力。因其能独立自主行使职权，加之只对议会报告工作，并不涉及具体个案的处理，人事任命、工作经费不受制约，再加上欧洲国家行政监察专员很多为大法官或政府官员出身，长期积累的工作经验以及业内良好的声誉和威望，也让监察专员成为人民心中公正、不偏私的法治精神的执行者。此外，强有力的“调查权”是履职得以保障的基础，瑞典的监察专员在调查中有权进入任何部门的工作场所，有权要求任何公职人员予以配合，这样的协助义务也同样适应于私人法律主体。

第三，监察机构设置与价值诉求。我国目前行政监察机构采用的是接受同级行政和上级监察机关双重领导，人员编制上与同级党委领导下的纪委合署办公，党政一体。每年报告工作，除了向同级政府报告，还向同级党委、上级纪委、上级监察机关等部门报告，多头管理，职能交叉，权威缺失，权责难以厘清，也极大影响监察工作的效率。欧洲国家的行政监察机构因为人数少，工作性质相似，大多采用简单的层级管理模式，工作任务重一些的，人数多的则采用矩阵式结构，但都只对议会负责，向议会报告工作，不受其他党派和机构的干涉。简洁而不臃肿的管理层级和结构有利于更高效、更权威的履职。

通过三个方面比较看到我国行政监察制度与欧洲国家行政监察专员制度还存在一些不足，也正是通过比较才能找到改进和完善的方向和途径。endprint