行政—立法关系视角下的地方人大监督研究

陈文博　宗祥　夏至

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”战略目标，国家治理体系现代化要求国家机关之间关系的科学化和法制化，而理顺和规范行政机关（政府）和立法机构（人大）之间的关系恰恰是其中的关键。我国宪法明确规定了政府与人民代表大会的关系，即人大代表选举政府官员，官员对人大负责并报告工作，人大按照宪法和监督法律法规的要求对政府工作实施监督。人大通过制定和执行相关法律法规，对政府的工作进行监督，其实质是以人民的名义检验政府权力的行使，直接体现了人民当家作主。

然而，在实践中，政府在接受人大监督方面存在普遍不自觉、不规范等问题，使本应具有最高权威的人大监督对政府缺乏约束力，其监督权往往不能落到实处。比如，政府以党委领导的名义侵占人大的决定权，对人大的检查结果和意见不予理睬甚至不配合等，致使人民群众对政府接受人大监督形成“走程序、走过场”的印象。这些问题与人民当家作主的根本要求存在差距，同时也可能损害人民的合法权利。

因此，在构建现代化的国家治理体系背景下，建立合理、平衡的行政-立法关系就必须增强对政府权力的制约和监督，将权力关进制度的笼子，真正实现对权力的控制，这就需要从制度设计和运行的层面推进人大监督程序和机制建设。而推进人大制度建设是新时期深化政治体制改革题中应有之义，其重点就是保证人大的各项职权切实履行，监督权的切实履行正是人大履行其他职权的前提条件。

此外，党的十八屆四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》还提出要推动人民代表大会制度与时俱进，建立健全监督制度体系。因此，目前深化政治体制改革最重要的抓手就是健全和完善以人大为核心的监督制度。所以，为解决地方人大存在的监督权虚置问题，充分利用人民代表大会的制度空间是其中的关键。本文旨在以北京市人大监督权的行使情况为案例，对我国地方人大常委会行使监督权的现状与问题进行研究。

2007年正式颁布施行的《监督法》作为对人大监督权的权威法律规定，是我国人大监督制度发展的一个重要阶段性标志。2011年，在第十一届全国人大第四次会议上，吴邦国委员长宣布我国的社会主义法律体系已基本建成，这表明人大监督政府“有法可依”的问题已然基本得到解决，“纸面上”的监督法律法规的框架已经完备。然而，在实际的法律执行层面，如何保证有效行使人大监督权，特别是在地方层面有效行使人大监督权则是一个亟待解决的问题。要切实发挥人大的监督权，就要从制度和运行两个层面对权责划分、惩处措施等作出细致的规定。可以说，当前我国人大制度的优势还主要体现在理论层面，在实践层面尚有欠缺，特别是地方人大监督权的实际运行还面临着虚置的困境，人大制度对权力的控制和约束仍需加强。

当前对地方人大监督权的研究成果总体呈现出以下三个特点：第一是对地方人大监督权的探讨以概念介绍、监督法律法规等一般性问题为主，而进行系统性分析的较少；第二是对地方人大监督的具体领域进行专题研究的较多，而对涉及立法层面、运行层面的研究较少；第三是研究方法以规范和实证研究为主，而对其进行宪法学、政治学等多学科系统分析的研究较少。这使得对人大监督政府制度的研究缺乏整体认识，易于忽视制度和运行层面的差距，最终难以就现存问题提出系统性的解决方案[1]。因此，本文将从制度和实际运行两个层面对地方人大监督展开讨论。

一、《监督法》与地方人大监督职能

（一）《监督法》对地方人大监督职能的法律规定

由于《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称“监督法”）已经对地方人大常委会行使监督权的基本原则、权责范围、内容形式等作出根本性的规范，所以，要研究地方人大常委会监督权，就必须先对该法形成准确的认识。因此，在开展进一步研究之前，需要对《监督法》中关于地方人大监督权的法律规范进行深入研究。

2007年1月正式实施的《监督法》，其制定过程前后历经二十年，引起社会极大关注。立法之前地方各级人大常委会一直在探索实现监督权的有效形式，形成了不同的实践方法，也在一定程度上由《监督法》予以确定。另外，《监督法》的任务并非复述《宪法》对权力监督的相关规定，而是为人大常委会监督权的有效运行提供具体的操作机制。总结来说，《监督法》规定地方人大常委会具有具体的监督职能及操作机制，由此可以实现将人大常委会对政府的监督法制化、使监督权的运行有法可依的目标，其具有以下三个特点。

第一，监督工作规范化。《监督法》明确规定了各级人大常委会对政府进行常态监督的四种情况：听取和审议政府专项工作报告；审查和批准决算；组织执法检查；进行规范性文件备案审查。即将监督的目标和过程具体落实到对监督手段的具体说明上。

第二，监督方式系统化。在立法设计中，《监督法》并未对各地方具体的监督方式作出详细规定，而是为地方灵活制定立法细节和程序预留了空间。比如，在监督手段的使用上，可选择的既包括对监督事项进行视察、调研、跟踪检查，也包括通过询问、公开征求意见等方式，这有利于人大切实做到对政府的全方位监督。

第三，监督机制透明化。地方人大的监督工作应向社会公开，使人民群众真正了解监督工作的内容和结果。同时，监督权的运行还应紧密关切社会现实、保障人民的根本利益，通过公开征集意见将具有重大影响力的热点话题列入议程。比如，人大发布公开征集监督议题的公示并认真选取有价值、有代表性的热点话题，将其列入人大会议议程。这表明监督工作的内容选取是面向社会大众的，能够反映社会群众的真正意愿和迫切要求。

（二）各地方制定和实行监督法律法规的情况

按照《监督法》对地方立法的严格要求，我国各省级人大常委会应明确其规制范围，以地方立法的方式对监督手段进一步作出详细的法律规定，主要可采取三种立法形式：监督规则、监督条例和监督办法。监督规则主要因袭上位法，即在监督法的框架下，针对监督形式进行规范，例如规定完整的监督主体、监督报告制度等，但其主要对法律的调整范围进行修改，在实践中使用较少。监督办法是地方在上位法的规制内再考虑到各地自身的需求，制定具有具体操作性的地方性法规。监督条例是在遵从上位法的基础上对实践机制做详细解释，这一形式因灵活高效而被地方在立法过程中广泛采用[2]。endprint

在《监督法》出台后，为了在立法上完善监督权实施的具体要求，各地方人大根据自身实际，通过监督实施办法、条例、单项法规的方式将《监督法》的要求进行细化。到目前为止，我国有二十余个省级人大常委会以监督条例的形式对监督工作作出具体规定。其中，北京、上海等直辖市还通过对个别监督方式制定单项法规来完成立法[3]。

此外，各地方人大常委会大多重新修订了地方人大常委会议事规则，同时出台了部分监督条例或规定[4]。但是不同地区人大常委会之间制定监督法规的情况存在较大差别，主要体现在经济欠发达地区监督法律法规中对监督方式的规定较为单一，而经济发达地区的人大常委会则更多地进行监督方式的创新，对于新的监督手段，如规范性文件备案审查制度已通过法律规定予以明确。这说明经济发达地区对权力监督的需求以及监督工作面临的复杂性使得其地方人大常委会在立法上有更迫切的需求，而经济欠发达地区在立法层面则倾向于保守，对监督法律法规的制定也相对较少。

二、地方人大监督的实证研究——以北京市人大常委会为例

2007年之后，各地方人大常委会在监督方面展开适度创新并取得了一定的实效。下面将考察地方人大常委会行使监督权运行整体情况，并以监督工作的展开、议题的审议过程为切入，对各地方人大常委会监督权实际运行情况进行分析，并总结监督流程中的创新点。

（一）各地方人大常委会在监督流程中的创新

根据各地方人大常委会监督权在政治实践中的运行现状，可以把主要监督流程分为前期、中期和后期三个阶段，各地方人大常委会在每一阶段都运用了较为成熟的监督工具。

监督前期——专题调研。《监督法》规定：常委会对政府的报告进行审查或作出监督意见前，或根据人大代表的提议对政府部门做检查或专题调研。这在很大程度上避免了此前政府不予回应或无视人大意见的困境。地方人大常委会可以通过专题调研，找出政府工作中的问题，提出改进意见，有利于解决民众关心的热点问题，增强监督实效。

监督中期——专题询问。询问是由人大代表对政府工作进行问询并要求回应，具有方式灵活、程序简便等特点，如常委会认为政府的回应有问题，就有可能继续使用质询的权力，这无疑会对作为监督对象的政府造成压力。与询问制度不同，专题询问是常委会指定政府对特定问题作出回应，监督的针对性更强，也更容易产生实际效果。专题询问可促使人大代表对监督议题的深入了解，敦促政府及时对监督意见作出回应，保障议题不会因政府不配合而搁置。

监督后期——社会公开。对监督情况进行社会公开的规定是《监督法》的一大亮点，按照《监督法》的要求，各地方应以立法的方式及时地规范监督法律法规的社会公示程序，即定期将人大监督的具体内容、结果向社会公开，接受公众监督。对社会公开的要求出现在法律文本中，使公开人大常委会运行监督权的现状成为人大的一种法律义务。

值得注意的是，虽然各地方人大常委会已经结合自身实际对《监督法》的要求进行细化，并创新出一些卓有成效的监督方式，但这并不能说明地方上对监督权的运行是完备和高效的，地方人大常委会监督权的运行在很多方面仍需加以完善。因此，本文选取北京市人大常委会为分析对象，通过具体的案例分析总结经验，为改善地方人大常委会监督权运行提供了借鉴。

（二）对北京市人大常委会监督权行使的案例分析

自《监督法》颁布后，北京市人大常委会严格遵循法律规定，并通过立法建立了更具针对性的监督手段及操作机制，使人大的监督效力明显增强。市人大常委会的工作堪称监督政府权力的成功经验，其中不乏亮點，可视为改善地方人大监督权实际运行情况的典型案例。

对北京市人大常委会行使监督权的分析可分为制度与运行两个层面，首先讨论制度层面，其成果主要体现在以下三点。

第一，监督法律法规规范化。2016年11月，北京市人大常委会审议《北京市预算审查监督条例（草案）》，修订预算的初步审查、预算运行的监督、决算的审查和批准等内容，成为地方监督法律法规的规范化的一个重要的阶段性成果。

该条例重点针对人大常委会预算审查监督的关键细节，完善程序设计，细化调研与检查的内容。《条例》首先明确规定了法规的使用范围，即适用于市人大常委会对市级决算和预算调整的审查和批准，对市总预算运行的监督。其次，强化了预算初审、规范工作程序，注重预算绩效全过程监督[5]。为推进北京市全过程预算绩效管理，促进政府合理使用预算资金，条例强调预算审查监督要注重绩效原则，在不同工作节点上对重点支出、转移支付等环节的绩效监督予以系统地说明。

第二，建立规范性文件备案审查制度。2012年，为提高人大对政府公文的检查力度和效果，保障公民、法人和其他组织的合法权益，北京市人大常委会制定《北京市各级人大常委会规范性文件备案审查条例》，建立了规范性文件备案审查制度，即政府按要求公布的条例、办法须先交由人大进行备案并接受专门委员会的审核与检查，政府收到监督意见后根据反馈进行修改。

这一制度实行初期，北京市各级人大常委会对政府规范性条例的检查结果尚未向社会群众公开。但现在有所改善，每年市人大常委会都会发布规范性文件备案检查的工作总结，将具体工作情况与结果、政府报送的文件目录向社会公开，以便吸取相关部门、专业人士及社会群众的意见，从而确保政府依法履行职能。

第三，组织代表小组展开专题审议。通过组织代表小组，邀请相关领域的专业人士参与专题审议，可有效地增强人大监督的专业性。2014年，由财经委员会领导的专业人大代表小组就政府的环境保护定额基金做专题审议，审议期间一些重点问题得到突出反映，代表们利用自身的专业知识对基金使用的预算和风险进行评估，最终对基金方案提出了合理的修改意见。同时，北京市人大还要求部分专门委员会对热点问题进行专业的风险和效果评估，比如责令环保委员会对危险废物的管理工作进行深入调研，要求充分吸取社会各界的建议并结合代表小组意见制订翔实的方案。endprint

在分析制度设计的基础上，本文以北京市人大向社会公开的监督工作情况为基础，选取部分数据进行描述性统计分析，进一步探究其监督权运行的实际情况。

北京市人大常委会官方网站的“监督动态”板块中，共记录 2007～2017年的监督工作动态总计500条。按照其标题和内容作文本分析，可将北京市人大及其常委会的监督要点划分为以下几种形式：听取、审议报告；各项工作通报；执法检查；视察；调研；建议、议案督办；意见征集；工作检查；下设机构会议通报；有关预算、决算的监督。

其中各项工作涉及情况如下：听取、审议报告11次；各项工作通报24次；执法检查92次；视察94次；调研191次（含13次执法检查组调研）；建议、议案督办26次；意见征集8次；工作检查11次；下设机构会议通报31次；有关预算、决算的监督12次。在各类监督工作中，视察、调研、执法检查这三类活动开展最为频繁，分别占比18.8%，38.2%，18.4%，这三大监督活动占比超过75%。

按年份看，各年监督工作开展情况如下：2007年46次，2008年87次，2009年4次，2010年0次，2011年14次，2012年17次，2013年48次，2014年92次，2015年80次，2016年87次，2017年25次。其中尖峰分布在2014年、2008年、2016年，平均每年开展监督工作约45次。按届别看，第十三届北京市人大平均每年开展监督工作24次，而第十四届平均高达66次，比上一届增长近3倍，这说明北京市人大正在主动提升监督权的行使。

根据北京市人大常委会官方网站的“监督公示”板块，其中仅有 2012、2015、2016和2017这四年的监督工作公示，其中公示信息共计65条。按其划分，北京市人民代表大会及其常委会监督工作主要包括以下三种形式：计划预算监督、执法检查、专项工作报告。在公示信息中，计划预算监督共计35条（53.8%），专项工作报告共计24条（36.9%），而执法检查仅有6条（9.2%）。相对来说，计划预算监督和专项工作报告仍是北京市人大监督工作的重点，而作为立法后置环节的执法检查则能动性不足。一方面，计划预算监督和专项工作报告长期以来便是人大监督工作的重点，其工作机制相对成熟，因此其作为北京市人大监督工作的重心也在意料之中。另一方面，相对于执法检查而言，计划预算监督和专项工作报告可以在人大的会期内进行，其时间、人力、物力成本低，较易长期稳定实行。

按年份看，2012年共有公示信息36条，其中专项工作报告12条（33.3%），计划预算监督18条（50%），执法检查6条（16.7%）。2015年共27条，专项工作报告12条（44.4%），计划预算监督15条（55.5%）。2016年和2017年则分别只有1条，皆为计划预算监督。

对比“监督公示”和“监督动态”两大板块的信息，可发现在北京市人大向社会公开的信息中，其监督工作情况是存在倒置的。例如在“监督公示”中，只单列专项工作报告、计划预算监督和执法检查这三项，而“监督动态”覆盖面更广，其涉及预算监督和工作通报的信息仅占比7.2%。这种倒置情况也侧面反映了北京市人大日常工作和会期工作之间是存在巨大差别的。因此，要全面了解北京市人大运行监督职权的全貌，除了会期集中办理公示的“专项工作报告、计划预算监督和执法检查”外，还需要了解其日常监督动态。

相对于“监督公示”中的专项报告、计划预算监督和执法检查，北京市人大常委会进行的日常监督工作大多没有形成用于公示的報告，但这些工作往往涉及人民群众切身利益，并受到社会普遍关注。比如“老旧小区综合改造”“发展居家养老服务业”“危险废物管理”等工作，市人大常委会的监督方式为调研、检查和视察。可以发现，在各类监督工作方式中使用最为广泛的调研和视察主要涉及这些民生问题，通过这种广泛且经常性的监督，市人大常委会可以了解和掌握政府的工作情况，为切实解决问题提供支持。

另一方面，市人大常委会日常监督动态中的一些潜在问题同样不容忽视。比如对民生问题的调研和视察工作，主要是市人大常委会和相关的专门委员会自上而下地进行，而向社会公开征集监督议题等方式则较少使用。虽然市人大常委会每年都发布向社会公开征集监督议题的公告，但征集后的结果、社会意见是否被列入了常委会监督工作等内容则尚未公开。由于自上而下地监督不可能全面顾及到所有问题，所以通过公开征集监督议题自下而上地制定监督工作内容同样重要。

通过以上对市人大常委会的实证分析，可以发现，在制度层面，地方人大常委会在《监督法》框架下探索出的成功的经验应通过立法形成法律效力，以法律的形式来保证政府接受监督。比如北京市人大常委会通过制定监督条例，建立规范性文件备案审查制度，使其具体监督权的运行有法可依，政府不能轻易搪塞或忽视。

在运行层面，地方人大监督权的实际运行与法律法规的要求还存在一定的差距，需要地方人大常委会在实践中经由监督方式的创新、加强法律法规执行力度等方式予以加强。在这方面，北京市人大常委会成绩显著，通过专题审议、规范性文件备案审查、预算审查等方式切实避免了实践中监督权虚置的问题。但也存在一些不足，比如，与较为成熟和完善的人大会期内集中处理的预算监督和执法检查相比，人大常委会日常监督工作的公开和公示有待于加强。同时，地方人大常委会应积极建立和确保公开征集监督议题等方式的运行，保障自下而上反映民意的渠道，使社会普遍关注的重点问题得到充分反映。

三、地方人大监督权行使中存在的问题分析及对策建议

（一）地方人大监督权运行中的问题

上文分析的北京市人大常委会的案例并不能完全代表全国各地人大行使监督职权的整体情况，因为我国各个地方经济社会发展程度差别很大，有部分地方人大的检查监督职权尚未对政府形成有力的约束，下面先对地方人大监督职权现存的问题进行分析。endprint

1. 监督力度不足

根据我国宪法和相关法律的规定，人大及其常委会的监督权具有最高地位和效力，但人大常委会的监督职权经常会受到各种外部因素的限制而虚置，具体表现为。

第一，地方人大常委会对政府工作的检查很少使用非常态的监督工具。诸如询问、质询等刚性的监督方式一旦启用，不仅会对监督对象造成巨大压力，对地方人大常委会自身也是一种巨大挑战，因此地方人大常委会对使用这三项非常态监督工具慎之又慎，地方人大展开专题询问也比较少见，而质询案更是寥寥无几。这在一定程度上削弱了人大常委会监督的力度。

第二，监督法律法规缺乏可操作性。《监督法》原则性的规定较多，明确的、可操作的具体程序规定较少。例如，《监督法》对特定问题进行调查的相关规定在扩大公众参与、吸取群众意见方面尚未作出详细的规范。各地方人大常委会制定的监督法律法规主要是对上位法体系下的进一步细化，上位法为地方预留出的立法空间并未得到及时和充分利用。

第三，法律规定的实际执行面临困难。问题首先出在政府的态度上，政府官员普遍缺乏接受人大监督的正确认识与配合态度，在工作中以党委的决定为准而无视人大的调查与监督意见，甚至越权对应由人大决定的事项直接做决定[6]。还有部分政府官员表示大家共同接受同级党委的领导，双方应和睦相处而不因监督导致剑拔弩张[7]。

2. 监督实效性不强

虽然人大的监督权得到法律的保障，但是在实践中的一些问题仍然限制着监督工作对政府形成有效的制约。

第一，法律责任缺失。在立法上不仅要对监督的权限进行规定，同时也需要匹配相应的处置权，才可能产生违法必究的威慑力。然而，各地方人大制定的监督法律法规中，普遍缺乏相关法律责任的规定，导致人大常委会明知政府违法，却无法依法追究其法律责任。如果监督缺乏法定条文的明确约束，就很难真正做到对政府权力形成有效的制约。

第二，监督权相应的配套制度存在缺陷。保障监督权在实践中的落实，需要对监督权运行的配套制度作出详细规定，目前地方上较为成功的配套制度有跟踪监督制度、法律责任追究制度等。但在我国实践中，这些制度的顺利运转存在困难。比如各地方人大常委会确实进行过跟踪监督，但其内容的选择、程序的规范和职权划分都缺乏法律法规的安排。个别省级人大常委会通过专项规定“法律责任追究”实现了立法上的突破，但这并不表示监督配套制度已经建立完备。在具体的运行层面，将地方实践上的创新通过立法上升到法定高度，监督权的配套完善还有很长的路要走。

总的来说，当前的问题并非是地方人大缺乏监督权，而是受多重因素制约导致不能将监督权真正落实到位。其主要原因是地方人大监督权的行使責任不明，动力不足[8]，致使地方人大监督权在一定程度上的虚置。

（二）完善地方人大常委会监督权的建议

目前，我国已经进入全面推进依法治国关键阶段，对政府的权力制约和监督更应突破实践中的限制以真正符合立法的要求。《监督法》出台后要求地方各级人大常委会在原有监督权的运行水平上进一步提高，构建更加完整、严谨的权力监督体系，使人大常委会对政府权力的约束起到实效。为实现这一目标，本文结合上文中的案例分析对地方人大更好地履行监督职能提出对策建议。

1. 完善人大监督相关的法律法规

人大监督法律法规是否完备和规范是立法层面上必须首先面对的重要问题。各地方人大常委会的立法工作仍需继续深化，将地方创新出的监督手段上升到法律法规的高度。

首先，填补法律责任缺失的漏洞。监督主体难以追究监督对象的法律责任严重影响着监督工作的实际效果，地方人大应充分利用上位法预留出的法定空间，对监督对象不履行职责、不配合监督工作的行为的法律后果作出详细规定，明确要求政府回应监督意见或承担不配合监督工作的严厉后果。

其次，完善对《监督法》配套制度的制定。在《监督法》中，一些操作性的配套制度只是被简单地提及，各地方人大常委会应及时制定细化法规，使这些配套制度真正发挥作用，甚至可以在制定纲领性的地方性法规后，再辅以单项法规来增强其操作性。比如，北京市人大常委会制定了《北京市各级人大常委会规范性文件备案审查条例》，设计了完整的操作机制和程序。同时为公开征集议题、执法检查等在实践中效果突出的监督工具提供制度保障，促进各种监督方式实现常态化。

最后，明确对监督要素的规定。上位法的规定有时难以满足各地方在不同时期实践的需要，比如对监督工具的规定，《监督法》只对七种监督方式进行肯定并规范化，而地方上探索出的其他有效的监督手段并未纳入《监督法》。因此，地方各级人大常委会须根据实际工作经验，完善本行政区的监督法规，将一些经验成熟的监督方式通过地方立法上升到法律层面，从而增强监督权的规范性。

2. 加强监督的实效性

上文已经指出，加强人大常委会监督工作的实效性是人大监督权运行中必须解决的问题，可从以下两个方面进行。

第一，认真负责地选取监督议题。人大常委会对监督议题的选取应积极参考民意，将群众普遍关注的热点问题或对政府的集中意见纳入议程。个别地方人大常委在监督法规中明确规定公开征求社会意见以确定监督议题，但在具体的实践中，地方人大常委会征集的监督议题并未充分反映民意，通常是流于形式，甚至省略了公开征集意见的程序。完善监督权运行应改善这一情况，保障贴近民生、反映民意的热点问题得到充分回应。

第二，加强监督力度。解决监督权虚置问题，不能仅依靠立法补漏和明确监督议题，更要落实非常态监督手段以增强力度。即地方人大常务委员会在使用常态监督手段的同时，也要适时地使用更为严厉的手段，使政府产生紧迫感，敦促其依法认真回应监督意见。比如，将政府工作人员列入到人大质询对象范畴，既可以增加人大常务委员会对政府工作监督的权威性，也可以使人民更直接地了解监督权的行使情况。实际上，非常态监督手段的效果也更加显著。而且，非常态监督手段多是针对政府的失职甚至违法行为才采用的，可以对政府起到一定的震慑作用[9]。因此，地方人民代表大会常务委员会应进一步完善监督方式，努力突破非常态监督手段被搁置的现状，实现常态与非常态手段并重的新局面。endprint

3. 监督方式创新

人大常委会监督权的运行手段需要不断进行创新，才能够满足政治实践发展变化的需要。《监督法》的出台已经为地方人大常委会预留出创新监督手段的空间，各地方应注重加强对监督手段的创新，以促进人大监督工作取得更佳的效果，创新应集中于以下两点。

一方面，提高监督的透明化，促进人大监督与社会舆论监督相结合。地方人大常委会行使监督权时，应注重向社会公开监督工作，并吸纳专家学者对其所在领域的建言献策。对于一些较为复杂、专业性较强的监督工作，可以引入外部力量来弥补。另外，对于人民群众十分关切的热点问题，在监督过程中应继续加强事前和事后的社会公开，包括议题选取、审议、监督检查报告等各个环节，将阶段性的成果及时地向社会公示，形成切实有效的反映民意的机制和程序。

另一方面，建立健全监督意见反馈机制。长期以来，地方人大常委会行使监督权时，主要是以意见监督为主，无论是执法检查或专题调研，其监督结论通常以审议意见书的形式送达政府。如果政府接到监督意见或决定后并未改正或不够重视，人大常委会则缺乏强制性的制约手段。因此，人大常委会应通过立法设置反馈机制，对于人大的监督意见或决定，政府必须认真对待并及时改正，否则人大常委会将行使处置权，甚至对负责的官员进行问责和罢免。同时，在监督前期人大常委会应对政府进行“暗访”，即在不提前告知相关监督内容情况下调研，以便真正地了解情况，形成符合实际的监督意见。当前，在实行监督前，人大常委会通常采取“明察”的方式，即人大常委会提前将监督议题、内容、方式等告知政府，以便让其准备好相应的内容迎接监督。明察是督促，而暗访是更好地鞭策和督促[10]。地方人大常委会应善于将这两种形式结合起来，以求全面、真实地了解情况，作出正确的判断，实现从意见监督向制约监督的转变。

参考文献：

[1]张建红：《关于增强人大监督权的思考》，载《人大研究》2006年第4期。

[2]刘文忠：《地方各级人大常委会行使监督法的立法形式与立法空间解析》，载《人大研究》2007年第9期。

[3]相关信息来自中国法律信息网（http：//www.law-star.com/）。

[4]周洋洋：《〈监督法〉颁布后省级人大常委会监督权运行研究》，西南交通大学硕士学位论文2012年，第27页。

[5]赵晓琪：《预算审查監督条例（草案）亮点解析》，载《北京人大》2016年第12期。

[6]唐晓：《议会监督》，世界知识出版社2009年版，第387页。

[7]刘培、孙国伟：《论地方人大监督权的困境与出路》，载《法制博览》2016年第1期。

[8]王涛林：《权力制约和监督研究》，中共中央党校出版社2007年版，第472页。

[9]席文启：《询问、质询与专题询问》，载《北京人大》2016年第3期。

[10]刘志中：《刍议改进和加强地方人大监督工作》，载《时代主人》2011年第9期。

（作者单位：北京航空航天大学公共管理学院，中国人民大学国际关系学院。本文基金项目：北京市社会科学基金青年项目“北京市行政—立法关系研究”〔16ZGC016〕）endprint