关于全国人大常委会基本法律修改权的思考

周承建

全国人大与全国人大常委会之间的立法权限虽有规定，但不够明确。学界有过关于基本法律修改权的讨论，但集中在2000年立法法制定之后以及2010年前后[1]。立法实践并未吸纳学界的观点，二者立法权限的规范条文在2015年的立法法修改中也没有变动。在中国特色社会主义法律体系形成6年之后的今天，笔者仍希望对全国人大和全国人大常委会之间的立法权限作一探究，以期厘清宪法上基本法律修改的主体。

一、对全国人大常委会行使基本法律补充修改权的理解

宪法第六十七条规定了全国人大常委会行使国家立法权有四种途径，首先是解释宪法、监督宪法的实施，其次是制定和修改除全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律，再者是在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触，最后是解释法律。

宪法第五十八条确定了全国人大及其常委会的立法地位，即行使的是国家立法权；第六十二条和第六十七条明确了全国人大和全国人大常委会之间的大概立法权限，即全国人大制定、修改基本法律，全国人大常委会制定、修改基本法律之外的其他法律且可以對基本法律进行部分补充和修改[2]。以上内容，在立法法第七条中均有体现。

彭真同志在1982年宪法修改草案报告中对为什么要赋予全国人大常委会以国家立法权是这样解释的：“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少，但是人数太多了，又不方便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员是人大的常务代表，人数少可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常性工作。所以适当扩大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效方法。”这是现行宪法赋予全国人大常委会国家立法权的初衷[3]。由此可见，全国人大常委会拥有国家立法权有其现实性、紧迫性，也同样是人民代表大会制度的完善。

依据宪法文本，全国人民代表大会与它的常务委员会之间在立法权限上已经有了一个相对明确的划分， 即“基本法律”只能由代表大会制定， 而常委会制定的是“非基本法律”；常委会已经取得对代表大会制定的法律即“基本法律”的补充和修改权[4]。把全国人民代表大会的立法限定在基本法律方面，主要考虑到我国要加强法制建设，加快立法步伐，全国人民代表大会由于代表太多，不可能经常开会，不能承担繁重的立法任务，它只能制定一些基本的法律，其他法律由它的常委会承担[5]。

这里全国人大常委会行使国家立法权主要应该是制定和修改非基本法律，其对基本法律的补充和修改这一项条款是对全国人大制定和修改基本法律的补充，所以对常委会的限制是在全国人大闭会期间。在修改基本法律的过程中， 全国人大常委会应当充分尊重全国人大作为最高国家权力机关和最高国家立法机关的地位，全国人大直接行使修改权将会大大提高正当性[6]。制定和修改基本法律是全国人大的立法范围，全国人大常委会是全国人大的常设机关，当涉及基本法律的制定和修改时，全国人大有“优先”地位，只有在其闭会期间，才由其常委会行使。

二、 进一步限制关于全国人大常委会对基本法律的补充修改权的使用

赋予全国人大常委会对全国人大制定的法律进行补充和修改的权力，有以下原因：（1）全国人大常委会是全国人大的常设机关，在代表大会闭会期间行使国家立法权。（2）全国人大人数多、会期短、议程多，不可能对各项法律进行补充和修改。（3）社会生活发展变化快，赋予全国人大常委会此项权力，可以使一些急需补充和修改的法律及时得到补充和修改。（4）不影响全国人大行使立法权，因为全国人大认为常委会的补充和修改不适当时，有权予以改变或撤销[7]。下面笔者结合实证的方法对以上原因进行分析，探讨应该对全国人大常委会行使基本法律补充和修改的权力进行更严格的限制。

（一） 全国人大常委会是全国人大的常设机关，在代表大会闭会期间行使国家立法权。这一原因和彭真的解释是一样的意思。但是，正因为全国人大常委会是全国人大的常设机关，所以二者地位并不完全等同，其行使的权力在宪法与立法法中也都有规定，全国人大常委会只能行使部分的最高国家权力，具体到国家立法权的范围，前面已经归纳出全国人大常委会主要行使非基本法律的制定修改权，涉及基本法律的修改，全国人大有“优先”地位。

（二） 全国人大人数多、会期短、议程多，不可能对各项法律进行补充和修改。由于这里解释的是赋予全国人大常委会对全国人大制定的法律进行补充和修改的权力，所以笔者从这一角度探讨。这一原因是从全国人大自身出发，全国人大因为时间、人数等因素而难以胜任对各项基本法律修改的工作。笔者从实证的方法分析，认为这个理由在立法实践中并不成立。

1.笔者整理了从2000年立法法制定前后的第九届全国人大到现在的第十二届全国人大制定修改法律的情况。上述表格中，因为1998年、2003年、2008年以及2013年是全国人民代表大会的一次会议，除一般的审议报告外，涉及比较多的重要职务的选举和决定，所以会期较其他几次会议长，没有法律的制定和修改也属正常。一般全国人大的会期在九天半至十天半，还要除去休息的一天，其中审议法律制定或修改的时间基本是一天至一天半，其中比较重要的宪法修正案审议时间为一天半至两天，审议的时间已经属于较长了。除去议程最多的一次会议，仍有2002、2006、2009、2011、2014年的全国人大都没有相关法律制定和修改的审议。

现在，我国涉及民事、刑事、国家机构方面的基本法律大多已经制定，全国人民代表大会的立法越来越少[9]。所以，全国人大更多的是对基本法律的修改，表格中可以得出结论：全国人大有能力胜任制定修改法律的工作，人数多、会期短以及议程多并不能够成为全国人大减少行使国家立法权的理由。从全国人大的立法实践来看，这一理由并不成立。

2.2011年3月10日，在十一届全国人大四次会议举行第二次全体会议上，吴邦国委员长作的全国人大常委会工作报告中提到，目前，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，法律体系内部总体做到科学和谐统一。以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成[10]。endprint

既然中国特色社会主义法律体系已经形成，那么可以预见的是关于基本法律的工作以后主要是修改，笔者整理了没有争议的基本法律的制定和修改年份概况。

从表中内容可知，随着社会的发展，不同的基本法律的修改情况不一，刑法有着多达10次的修正案，最少的是检察院组织法只修改过一次。即便修改次数多的法律也呈现出修改周期越来越长的特点。

所以，在中国特色社会主义法律体系形成之后6年多的今天，基本法律的修改工作已经不如二十世纪那么繁重，这在客观上也可以弥补全国人大人数多、会期短、议程多的不足，使得全国人大能够较轻松地胜任修改基本法律的工作。

（三） 社会生活发展变化快，赋予全国人大常委会此项权力，可以使一些急需补充和修改的法律及时得到补充和修改。这项原因可以说是全国人大常委会对基本法律补充和修改最有力的理由，因为全国人大一年只开一次会议 ，如果不赋予其常委会此项权力，那么面临紧急情况需要对基本法律进行修改时会显得无能为力。

2014年10月23日中国共产党第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提到，我国正处于社会主义初级阶段，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。基于上述论断，笔者认为：现阶段我国改革仍在推进，社会的发展仍然存在对基本法律进行补充和修改的需求，基本法律之于社会经济发展尚未达到完全成熟的程度，需要留下紧急情况时进行调整的空间。

（四） 不影响全国人大行使立法权，因为全国人大认为常委会的补充和修改不适当时，有权予以改变或撤销。这一项看似是保证全国人大拥有对基本法律制定和修改权的“定海神针”，但是纵观立法实践，全国人大并没有改变或撤销过全国人大常委会关于补充和修改法律的决定。

虽然只因为全国人大并没有行使过这项权力就得出这项规定是一纸空文的逻辑并不严谨也没有说服力，但是在过去三十多年的立法实践中，全国人大常委会完成了大量的涉及刑事、民事和国家机构的基本法律的修改工作，如此多的基本法律修改由全国人大常委会完成后，全国人大均没有作出过改变或撤销的决定。如刑法方面除了第一次1979年由全国人大制定以及1997年由全国人大修改一次外，其余的九次刑法修正案均由全国人大常委会通过。《民事诉讼法》的制定由全国人大通过，而两次修改则由全国人大常委会通过。《民法通则》于2009年的修改由全国人大常委会通过。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》有四次修改均由全国人大常委会通过。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》有四次修正均由全国人大常委会通过，《法院组织法》和《检察院组织法》的制定均由全国人大通过而之后的修改则全由全国人大常委会通过。这里列举的基本法律仅仅是最没有争议的小部分基本法律[12]。1982年宪法实施以来，我国制定的法律80%以上是由全国人大常委会审议通过的[13]。立法实践表明，全国人大对其常委会补充修改基本法律的决定没有做过改变或撤销，由此，有理由相信全国人大常委会对基本法律的补充和修改实际上影响了全国人大行使立法权。

综上，在基本法律的补充和修改方面，全国人大应积極行使最高立法权，即便需要其常委会发挥作用，也仍要确保自己的“优先”地位。

三、 对进一步限制全国人大常委会行使基本法律补充修改权的建议

前面已经论证过，现阶段全国人大常委会行使对基本法律的补充修改权仍然是符合我国国情的，有利于社会的发展。但立法实践证明，基本法律的修改形成了“全国人大常委会为主，全国人大为辅”的局面。因为在修改基本法律方面，全国人大有“优先”的地位，所以对其常委会行使此项职权应严格限制，以形成“全国人大为主，全国人大常委会为辅”的常态。

宪法第六十七条规定了三个限制条件：“在全国人大闭会期间”“部分补充和修改”和“不得同基本原则相抵触”。首先，“在全国人大闭会期间”存在打擦边球的情况。仅以刑法的修改来说，2005年2月28日由全国人大常委会通过了第五次修正案，2009年2月28日由全国人大常委会通过了第七次修正案，2011年2月25日由全国人大常委会通过了第八次修正案。全国人大于每年的3月初开始，全国人大常委会却在2月底审议通过刑法修正案，很难说情况已经紧急到连半个月都不能等的程度。其次，“部分补充和修改”标准模糊。同样以刑法的修改举例，2011年全国人大常委会通过的刑法修正案（八），进一步落实宽严相济的刑事政策，取消了13个经济性非暴力犯罪死刑罪名，占死刑罪名总数的19.1%[14]。2015年全国人大常委会审议通过了刑法修正案（九），共52条，对刑法作出较大幅度的修改完善[15]。刑法一共有452个条文，多达九次的修正案均由全国人大常委会通过，因为“部分补充修改”并没有一个相对具体的标准，所以无法衡量刑法的修改是否超过宪法的规定。最后，“不得同基本原则相抵触”同样难以具体把握。

宪法所设定的三个条件都比较模糊，立法实践中，并不能对全国人大常委会行使补充修改基本法律职权做有效的限制。有学者建议，应该废止宪法第六十七条第（三） 项， 取消对全国人大常委会可以“对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改”的授权[16]。有学者认为，对部分补充修改应该有个权威解释以明确此项权限[17]。也有学者认为全国人大常委会应向全国人大完整、全面地说明其行使修改权的理由[18]。

笔者认为，以上学者提出的观点有的不符合中国当前的国情，有的并不完整，所以在前人的研究基础上，提出自己的观点：首先由全国人大常委会制定关于宪法第六十七条（第三项）的解释，因为涉及其自身的职权，所以要提交全国人大审议才能生效。同时在全国人大常委会工作报告中，添加专门的向全国人大汇报修改基本法律的理由等事项的板块，向全国人大重点说明为什么这项基本法律要由全国人大常委会审议通过，而不是简单汇报修改的大概情况，通过全国人大对其报告的审议，来完成全国人大事后监督的工作。endprint

注释：

[1]参见封丽霞：《论全国人大常委会立法》， 载周旺生主编：《立法研究》（第1卷）， 法律出版社2000年版。林彦：《基本法律修改权失范及原因探析》，载《法学》2002年第7期。蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版。章乘光：《全国人大及其常委会立法权限关系检讨》，载《华东政法学院学报》2004年第3期。崔敏：《关于对基本法律的修改权限问题》， 载《人大研究》2007年第4期。韩大元：《“全国人大修改选举法”与基本法律的修改权》， 载《法学杂志》2010年第7 期。张千帆：《全国人大常委会无权修改代表法》， 载《财经》2010 年第22期。林彦：《再论全国人大常委会的基本法律修改权》，载《法学家》2011年第1期。

[2]宪法第五十八条，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。第六十二条，全国人民代表大会行使制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律的职权。第六十七条，全国人民代表大会常务委员会行使制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律的职权；以及在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。

[3][7]全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第35、37、38页。

[4]韩大元、刘松山：《宪法文本中“基本法律”的实证分析》，载《法学》2003年第4期。

[5][9][17]蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第313、333页。

[6][18]林彦：《再论全国人大常委会的基本法律修改权》，《法学家》2011年第1期。

[8]参见http：//npc.people.com.cn/GB/359142/index.ht

ml，根據人民网信息整理，2004年及之前的审议法律的时间和会期休息时间未查到，故不做注明。

[10]参见：http：//news.xinhuanet.com/legal/2011-03/10/c_121170711.htm.

[11]注明：表格中涉及修正的年份不区分由全国人大审议还是其常委会审议。

[12]对“基本法律”的概念，立法机关与学界都没有明确的认定。比较有代表性有：全国人大常委会的陈斯喜认为基本法律是指调整公民基本权利义务关系和某一方面社会生活的基本关系的法律，事关国家各个方面的基本制度。刘松山先生认为基本法律是指由全国人民代表大会制定的仅次于宪法而高于其他法律的对国家政治、经济和社会生活某个领域重大和全局性事项作出规范的法律。

[13]王汉斌：《王汉斌访谈录：亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第80页。

[14]吴邦国委员长在第十一届全国人民代表大会第四次会议上做的《全国人大常委会工作报告》中提到。

[15]张德江委员长在第十二届全国人民代表大会第四次会议上做的《全国人大常委会工作报告》中提到。

[16]崔敏：《关于对基本法律的修改权限问题》，载《人大研究》2007年第4期。

（作者单位：华东政法大学法律学院）endprint