上海学校体育政策体系评价与优化研究①

2017-11-27杜梅刘宁宁

当代体育科技 2017年32期

关键词：政策体育学校

杜梅刘宁宁

（华东理工大学体育经济理论研究所上海 200237）

上海学校体育政策体系评价与优化研究①

杜梅刘宁宁

（华东理工大学体育经济理论研究所上海 200237）

为完善上海学校体育政策体系，更好地指导学校体育改革与发展，本研究综合运用文献资料法、专家访谈法和问卷调查法，在梳理相关文献基础上，对学校体育政策内容体系、执行体系和监督体系进行了深入剖析。结果表明：学校体育政策存在着内容模糊、目标不明确、执行不顺畅、监督不到位等问题。基于此，提出要加强学校体育政策的均衡性和全面性、强化学校体育政策的针对性和专门性、增强学校体育政策的具体性和操作性、提高学校体育政策的时效性和预测性、构建学校体育政策的执行指标体系、建立学校体育政策的监督评估机制等建议。

学校体育政策体系评价优化

学校体育政策是国家实现学校体育发展目标的重要干预手段，它明确了学校体育特定时期的发展方向，是研究学校体育改革与发展的重要组成部分[1]。近年来，上海市作为与教育部共建的综合教育改革试验区，出台了《上海市中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》《关于切实规范中小学课程教学工作深入实施素质教育的若干意见》《上海市学校体育发展“十三五”规划》等多项学校体育工作和活动的政策性文件。这些政策、文件提出“健康第一、终身发展”理念，将体育与德育、智育、美育等有机统一，促使上海学校体育收获了良好的成绩。然而，部分政策的落实效果未能达到预期。因此，本文对上海学校体育政策体系开展研究，以期为优化政策体系，改善执行效果，及上海学校体育改革经验向全国推广提供参考。

1 学校体育政策体系界定

通过查阅、梳理学校体育[2-3]、教育政策[4-5]、体育政策[6-8]、学校体育政策[9-11]概念，本文认为，学校体育政策体系是指为促进学校体育的改革和发展，由政府制定的规范学校体育运行的原则、策略、措施和办法的总和，它是由政策内容、政策执行和政策监督等一系列要素所构成的有机整体。全面理解学校体育政策体系，应注意以下三点，首先，强调“体系”。既然是体系，就意味着构成“体系”的多项政策之间，或者某一政策的多项措施及规范之间，存在着相互的有机联系，并相辅相成。其次，在注重政策目标（如促进学校体育发展）的同时，还要强调这一政策体系的诸多功能（引导、激励、扶持、规范等）或价值。最后，注重学校体育政策的全过程，即包括政策目标、制定、发布、实施、监控、总结、反馈、完善等各个环节。

2 研究方法

2.1 文献资料法

本研究以教育部、上海市教育委员会和上海市体育局官方网站、中国知网、EBSCOhost数据库为主要搜索平台，检索有关政策文件资料和相关研究，并进行梳理分析。

2.2 专家访谈法

本研究针对学校体育政策内容、执行与监督评价进行专家访谈。访谈对象包括学校体育教育主管部门相关领导及工作人员、大中小学校体育部门相关领导、体育行政主管部门、青少年体育工作相关领导及工作人员。

2.3 问卷调查法

本研究基于文献梳理及专家访谈构建《学校体育政策执行状况调查问卷》，面向学校领导、体育教师和学生，内容略有调整。共发放领导问卷66份，回收56份，其中有效问卷54份，有效率为96.42%；体育教师问卷120份，回收107份，有效问卷102份，有效率95.32%；学生问卷600份，回收513份，其中有效问卷447份，有效率达87.1%。

3 结果与分析

3.1 学校体育工作开展情况

调查显示，每周开设2节体育课的学校占37.3%，而每周3～4节课时则占到42.7%，每周0节体育课的占7.1%，每周一节体育课的占12.9%，但仍有6%的受访对象表示体育课被其他课程占用。中央七号文件规定的“1～2年级每周4课时，小学3～6年级和初中每周3课时，高中每周2课时”的要求尚未得到完全贯彻执行。

关于大课间活动开展情况，调查结果显示，学校进行2次课间操活动的占17.9%，进行1次课间操活动的占36.7%，而没有进行课间操活动的则达到45.4%。经调查，原因主要有两点：第一，学校没有组织；第二，学生为了有个好成绩而放弃运动时间。

关于课外体育活动的调查显示，每天锻炼少于30min的占20%，30～60min的占34%，60min以上占30%，另有16%该项数据缺失。有2.3%的受访对象表示学校不会每年一度举办运动会。可见，仍有少部分学校执行有关学生课外活动政策不到位。

3.2 学校体育政策内容体系评价

学校体育政策内容评价包括是否具有明确的目标、内容是否具体、是否具有可操作性、完整性四个方面，结果显示大多数领导和教师对体育政策内容的明确性、具体性、操作性、完整性评价介于“一般”与“较为认可”之间（均值=3.63，标准差=0.63）。深入调查发现从学校体育政策内容来看还存在如下两点问题。

第一，学校体育政策内容不均衡。梳理学校体育政策演进过程发现，目前，上海学校体育政策侧重于学生体质健康、体育课程、课外体育活动和体育场地器材等方面的政策的制定，缺乏其他方面政策，导致学校体育各方面发展的不协调，最终影响学校体育工作的良性开展。当然，造成此状况的原因可能与严格执行国家学校体育政策有着很大的关系，但上海作为新课改的实施基地，应该在执行国家政策的基础上，结合本地区学校体育发展制定全面发展的政策，才能为其他地区学校体育改革提供科学性的参考。

第二，学校体育政策目标不明确。学校体育政策目标的明确与否直接影响着其执行效果的好与坏。梳理近20年上海市学校体育政策发现，大多数学校体育政策属于综合性文件，只是对学校体育各方面的发展目的作了简单的规定，而具体采用什么方法却鲜有指导。这就容易使得相关执行者紧扣字眼，不认真履行政策。另一方面，目标不明确还体现在政策中缺乏硬性指标，例如，有的政策中提到“加强教师队伍建设”，但却未提出指标和标准。因此，政策弹性过大，范围过广，为相关执行者不认真执行学校体育政策提供了借口。

3.3 学校体育政策执行体系评价

学校体育政策执行力调查分学校领导和体育教师两个层面，总体来看，领导对执行体系的评价介于“一般”与“较为认可”之间（均值＝3.37，标准差=0.43），体育教师的评价相对略高（均值＝3.96，标准差=0.80），但两者之间并无显著差异。而对于与政策执行相关的财力、物力、人力等资源的评价则呈现出较低的水平，均值均在3左右徘徊。深入研究发现，学校体育政策执行不畅是多方面因素综合的结果，除了学校体育政策内容不清晰，目标笼统等原因外，与执行者、执行资源和执行环境也有着密不可分的关系。首先对于执行者，如果政策的执行效果与其自身利益无关，那么他们就会不重视。而体育教师、体育场地和器材以及体育经费等资源的短缺成为制约政策执行的重要因素[9]。另外，学校、家长和学生的健康观念和升学观念，校园体育文化的建设，都深深影响着学校体育政策的执行效率。除此之外，奖惩制度的缺失也是阻碍学校体育政策顺利执行的因素之一。

3.4 学校体育政策监督体系评价

政策监督体系主要包含奖惩制度是否合理、有效，监督制度是否健全、合理、有效，信息反馈是否有效等内容，统计分析发现，对奖惩制度的有效性评价不高（均值=3.10，标准差=1.07），可见对学校体育政策执行中的各项奖惩制度的设计和执行有待加强。首先，在目标不够明确的情况下缺乏常态化、制度化的过程监督，导致监督失效。其次，对学校体育政策执行监督形式单一，存在形式化、走过场的现象，难以达到监督的效果及出台政策的目的。

4 学校体育政策体系优化建议

4.1 加强学校体育政策的均衡性和全面性

学校体育政策的各个方面要同步发展，如学生体质健康政策、体育课程政策、体育课外活动政策、体育教师政策、学校体育安全政策等要全方位发展。相对而言，上海对学校体育安全、学校体育教师发展等出台的政策比较少。学校体育的健康可持续发展，要从各个方面着手，不仅要关心学生的体质，还要探究提升学生体质的影响因素，保证这些因素发挥正能量，因此加强体育教师发展政策、体育安全政策、体育科研政策等与之相关政策的制定与实施，是确保学校体育工作顺利开展的重要保障。

4.2 强化学校体育政策的针对性和专门性

针对性和专门性即对于学校体育的其中某一具体部分所制定专业的政策。目前，上海学校体育政策多为综合性的政策，如《上海市学校体育发展“十三五”规划》《上海市市民体育健身条例》等，虽然文件有涉及学校体育的部分，但缺乏针对性和专门性，很容易被学校忽略，造成政策成为虚设。例如，关于残疾学生的体育政策，只在关于体育考试政策里提到“学生因病或残疾免予体育测试申请表”，残疾学生平时的体育活动权利却被忽视；教师作为学校体育政策的直接执行者，是学校体育工作效果好与否的直接相关者，上海应在规定体育教师义务的同时，给予体育教师相应的权利保障。另外，强化学校体育政策的针对性和专门性，上海应在国家学校体育政策的指导下，制定实施与本地区学校体育发展相适应的政策，以更好地促进本地区学校体育的发展。

4.3 增强学校体育政策的具体性和操作性

学校体育政策内容的模糊和目标的不明确是当前上海制定学校体育政策应特别改善的地方。学校体育政策能否顺利实施与政策本身的质量密不可分，政策目标的正确性、清晰性和政策内容的具体性、可操作性是保证政策质量的主要标准。但目前，上海大多数学校体育政策是综合性的，对学校体育工作各方面的指导较为模糊。例如，关于学校体育经费，大部分政策中都以“完善学校体育投入机制，增加学校体育经费投入”等为目标，但关于经费投入的数额和投入的方式等都没具体说明，造成这一规定难以落实。而2016年出台的《上海市学校体育发展“十三五”规划》是一部内容明确，可操作性强的政策文件，其中关于校园足球的政策，从建立足球学校的数量、足球队伍、指导员和教练员、裁判员的数量等方面对发展校园足球提供了可参考的数据，为校园足球在上海市的顺利推广提供了政策支持。因此，加强学校体育政策硬性指标建立，减少政策内容的弹性，应该成为上海学校体育政策不断完善的方向。

4.4 提高学校体育政策的时效性和预测性

学校体育政策缺乏时效性和预测性，是阻碍学校体育工作顺利开展的原因之一。在考量近几十年学校体育政策出台背景，不难发现，大多数学校体育政策是补救学校体育工作中出现问题的方案措施，使得学校体育政策滞后于学校体育的实践，难以促进学校体育工作的快速开展。例如，2002年的《学生伤害事故处理办法》是在屡次出现学生运动伤害事故，但学校没有依据处理这些事故之时而出台的。学校为了避免不必要的麻烦，在不能百分百保证学生进行体育活动安全情况下，限制课外体育活动。为了促使学校正常开展体育工作，相关政府不得不制定相应的措施，来维护学校和学生的权益。上海学校体育政策的制定与完善应以此为戒，相关政府人员及学校领导要到学生中去，及时了解学校体育活动中可能存在的问题，并针对这些问题出台相应的措施，从而提高学校体育政策的预测性和时效性，提高学校体育工作的质量。

4.5 构建学校体育政策的执行指标体系

学校体育政策的执行是学校体育政策实现价值的一个重要环节。然而，目前学校体育政策实施遇阻使得学校体育政策成为虚设。探究学校体育政策落实困难的原因，主要涉及学校体育领导、体育教师、体育资源和执行环境等方面。学校体育领导是学校体育政策贯彻实施的组织者和指引者，校长对学校体育政策的理解及重视直接影响着学校体育政策落实的效果；教师是学校体育政策直接执行者，关系着学校体育政策落实的有效性和准确性；体育场地和器材、体育经费等学校体育资源是实现学校体育政策目标的基础条件；而执行环境，比如宏观的政治、经济环境，和微观的体育健康观、校园体育文化等，是政策执行顺利的重要保障。综上所述，从这几方面建立起学校体育政策执行指标体系是保证学校体育可持续发展的保证。

4.6 建立学校体育政策的监督评估机制

学校体育政策要想得到积极的实施，离不开监督评估机制的保障。形成上级工作监督、公众舆论监督、政策对象投诉控告等一整套完善的政策监督评估机制，成为大势所趋[13]。所以，相关政府可以构建学校体育工作巡视督查机制，并对巡视督查机制进行合理完善，赋予其一定的权力。另外，利用网络平台，比如微信、微博等，采用现代的手段，建立起社会和家庭共同监督学校体育工作的网络，科学有效地监督学校体育政策的执行与实施。除此之外，推行“惩罚机制”或“问责制”，做到有权必有责，有责必监督。因此，对政策执行好的学校及人员，给予奖励；相反，对在实施学校体育政策落实不到位或弄虚作假的行为进行处罚，并且追究相关人员的责任，从而能够为学校政策的实施提供合理的保证。

5 结语

学校体育政策作为学校体育工作的重要指导，在推进学校体育健康可持续发展、保障学生身体素质和全面发展方面起着不容忽视的作用。然而，目前上海学校体育政策在发展过程中仍存在着一些亟待解决的问题。例如，政策内容模糊、目标不明确，对政策的执行不顺畅、监督不到位。针对这些问题，结合上海学校体育政策发展的实际情况，从加强学校体育政策的均衡性和全面性、强化学校体育政策的针对性和专门性、增强学校体育政策的具体性和操作性、提高学校体育政策的时效性和预测性、构建学校体育政策的执行指标体系、建立学校体育政策的监督评估机制等方面入手，提出相关建议，为完善上海学校体育政策提供理论指导和现实支撑，以促进学校体育工作高效率开展，实现学生身心健康和全面发展。

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