江西省城乡公共体育资源均衡配置研究<br/>——基于PFI模式的视角

江西省城乡公共体育资源均衡配置研究
——基于PFI模式的视角

2017-11-27胡忠刚

体育科技文献通报 2017年2期

周强，胡忠刚

江西省城乡公共体育资源均衡配置研究
——基于PFI模式的视角

周强1，胡忠刚2

采用文献资料等方法，基于PFI模式的视角分析了江西省城乡公共体育资源均衡配置的问题以及注意事项。结果表明了江西省具有引入PFI模式进行公共体育资源配置的必要性和可行性，指出了去杠杆、公平公正、简化流程和风险分担是江西省推进PFI模式进行城乡公共体育资源均衡配置的重要措施。关键词：公共体育资源；均衡配置；PFI模式；江西 Abstract: This paper analyzes the problem of the allocation of public sports resources in urban and rural areas in Jiangxi Province and the precautions based on the PFI model. The results show that Jiangxi Province has the necessity and feasibility of introducing PFI mode for public sports resources allocation, and points out that deleveraging, fairness, simplification of process and risk sharing are the important measures to promote the PFI model for the balanced allocation of public sports resources in urban and rural areas in Jiangxi Province. Key words: public sports resources; balanced allocation; PFI model; Jiangxi Province

在我国全面建设小康社会的当下，推进城乡公共体育资源均衡配置，是实现城乡同步小康的需要。与西方国家相比，目前我国城乡公共体育设施依然缺口较大。在政府财政困难的情况下，寻求更为有效的融资渠道，利用民间资本进行公共体育设施建设是当然选择。近年出现的私人主动融资(Private Finance Initiative，简称PFI)模式，采取促进私人部门参与公共体育设施和公共体育服务的方式，在一定程度上克服了传统公共体育资源配置中的高投入和低效率的弊端，成为一种新的公共体育资源配置的投融资模式。本研究基于PFI模式的视角分析江西省公共体育资源配置的问题，江西省推进PFI模式的可行性和应该注意的问题，旨在为江西省最终实现城乡公共体育资源均衡配置提供参考。

1 江西省城乡公共体育资源均衡配置的问题

1.1 城乡公共体育资源配置不均衡

⑴公共体育设施城乡差距明显。一是场地个数差异：城镇35992个，乡村30523个，占比分别为54.11%和45.89%；二是场地面积差异：城镇4439.10万m2，乡村1975.01万m2，占比分别为69.21%和30.79%；三是人均场地个数差异：城镇为15.27个/万人，乡村为13.82个/万人，城镇比乡村多1.45个/万人；四是人均场地面积差异：城镇为18835.46 m2/万人，乡村为8941.35 m2/万人，城镇比乡村要多0.99 m2/万人。

⑵公共体育投资城乡差距较大。江西省体育场地平均投资金额为221元/m2。若按城镇和乡村场地面积进行换算，则到2014年止，城镇和乡村体育场地建设的投资分别约为98.10亿元和43.65亿元，城镇比乡村多54.45亿元，城镇投资接近于乡村投资的2.25倍。

⑶社会体育指导员分布城乡不平衡。2012年和2015年一级社会体育指导员在乡村的相当少，分别占当年总数的7.87%和0.04%。并且社会体育指导员主要集中在城市，只有极少数分布在农村，城乡分布极不平衡。

1.2 公共体育资源配置投融资困难

到2014年止，江西省累计投入体育设施建设资金142.07亿元，其中财政拨款、单位自筹、彩票公益金和其他分别为81.79亿元、53.61亿元、8.65亿元、和6.67亿元，占比分别为57.57%、37.73%、6.09%和4.69%[1]。也就是说，江西省主要依靠财政拨款和单位自筹资金来建设公共体育设施，筹集资金困难。

1.3 民营企业投资公共体育少

从体育场地所属单位性质看，内资企业、港澳台商、外企等修建的体育场地分别为7个、73个和50个，占比分别为0.01%、0.11%和0.08%。由此可以看出江西省社会办体育力度不够，民营投资体育少。

2 推行PFI配置城乡公共体育资源的可行性分析

2.1 PFI的特征与优势

PFI是英国政府为了给国民提供优质、便宜的服务，1992年开始实施的政策。基于此，在削减国家或地方团体事业经费的同时，能够提供更高质量的公共服务。PFI具有以下特征：一是将私有资金或技术引入公共服务项目，在该模式下私营部门拥有经营权；二是利用私有资金开发公共服务项目，并让公共设施的提供者承担经营成本、责任和风险；三是私营机构把其先进的管理方法或创新的技术应用于公共设施建设，并获得更高的投资回报。

PFI在实施过程中，主要有3种应用类型：一是独立核算型，即民营企业建设和运营公共设施，民营企业承担费用，通过设施利用者付费回收投资；二是官民协调型，即政府部门和民营企业联合出资共同建设公共设施，投资和运营以民营企业为主，政府只是给予一定的补助；三是提供服务型，即民营企业建设和运营公共设施，通过政府购买其提供的服务以获取回报。

PFI具有显著的优势，表现在4个方面：第一，PFI能广泛吸引民营企业或社会投资者参与公共设施的建设和运营，缓解政府资金压力；第二，吸引并活用民营企业先进的知识、技术和管理方法，提高公共设施建设和运营的效率和降低成本，促进公共资源的合理配置；第三，PFI是政府部门公共设施建设与运营融资和管理方式的制度创新，政府能获得高质量、高效率的公共设施；第四，PFI应用广泛，能应用于基础设施、学校和医院等建设与运营。

2.2 推行PFI投融资的实践情况

⑴国外：英国在实施PFI以来，到2012年3月止，717个公共项目共吸引了550亿英镑的民营企业资金，极大地缓解了政府的财政压力；基于PFI的融资占英国全部基础设施融资建设的10-13%。

⑵江西省：从社会融资规模看，2014年为3976.08亿元，同比增加78.39亿元，占全国的比重为2.42%，在全国排第16位。其中，间接融资为3636.68亿元，直接融资为339.40亿元。从公共体育设施建设社会融资需求看，2015年有2个融资项目[7]：一是兴国县体育公园项目，该项目规划占地180亩，拟建室内游泳池、体育馆、体育场、全民健身中心和全民健身广场；二是会昌县综合体育馆建设项目，规模用地18.78亩，总建筑面积约9000 m2。

2.3 推行PFI促进城乡公共体育资源均衡配置的前景

第一，宏观政策环境宽松。一是我国初步形成支持PFI的法律及政策体系。如《招标投标法》、《合伙企业法》、《证券法》和《个人独资企业法》等均涉及到有关PFI融资的条文。二是江西省出台了公共体育设施建设的社会投融资政策。江西省鼓励社会资本以多元主体、多种方式进入体育健身领域。这为在江西省城乡公共体育资源配置中推行PFI提供了良好的政策环境。

第二，参与空间巨大。我国体育发展“十三五”规划到2020年人均体育场地面积达到1.8m2，但到2013年年底，我国体育场地面积人均为1.46 m2，而江西省人均场地面积才1.40 m2，其中城镇人均场地面积为1.88 m2，乡村为0.89 m2[1]，与我国“十三五”建设目标差距较大。这意味着江西省尤其是乡村公共体育资源配置需要大量资金，推行PFI的参与空间巨大。

第三，融资空间广阔。江西省民营经济实现增加值6096.2亿元，占全省的比重为83.9%。其中，民营企业从业人员达405.78万人，同比增长7.37%；民营企业登记金额达1664.26亿元，同比增长23.50%。也就是说，江西省民营企业资本实力雄厚，PFI融资空间广阔。

综上所述，江西省存在城乡公共体育资源配置不均衡、筹资困难和私人部门投资公共体育少的问题。根据PFI的特征、优势，英国和江西省的实践经验，推行PFI完全有可能促进江西省城乡公共体育资源均衡配置的最终实现。

3 推行PFI均衡配置城乡公共体育资源应注意的问题

任何事物都有它的两面性。PFI除具有上述的优势之外，也存在以下4个方面明显的劣势：第一是PFI的高杠杆率。一般来讲，该模式股本仅为10%，其他90%为市场融资。这意味着，该模式的杠杆率较高，一旦项目失败，投资者损失不会太大，而一旦成功，投资者获取高回报的可能性大。第二是缺乏透明性。也就是说对项目服务对象来说，项目的负债和回报情况不透明，很有可能使债务最终转嫁给服务对象，而收益却被投资者独享。第三是PFI的招标流程复杂，降低了项目的效率，提高了交易成本。第四是政府部门将风险不适当地转嫁给投资者，有可能导致投资者借机提高风险收益而向公共部门提高要价。为了克服这些缺点,在推行PFI进行城乡公共体育资源配置是应注意以下几个问题：

第一，多措施去杠杆。由于高杠杆成因复杂，首先要厘清江西省公共体育设施建设投资者杠杆率的成因和结构，才能有针对性的分类施策；其次是优化融资结构。合理引进战略投资者，大力发展多层次股权市场，以此增加权益融资比重，降低债务融资比重；最后是改革和完善PFI，按市场化和法制化原则，通过银企双方协商进行债转股，以此降低投资者的债务水平。

第二，确保公平公正公开。首先是引进竞争机制，推进江西省城乡公共体育资源配置的市场化进程，打破行业垄断；其次是相关部门应该在招标、运营监督和评价时做到公正和公平，创造良好公共体育资源配置环境，以解投资者的后顾之忧；最后是促使公共体育设施建设投资者经营情况公开制度的实施，加大对投资者负债和盈利情况的监管力度。

第三，简化审核流程。针对PFI招标流程复杂问题，一是要减少审批环节，提高审批效率；二是明确公共体育设施建设的审批权限，确保办事流程清晰，提升办事效率；三是规范PFI的投融资机制，减少公共体育PFI项目决策的盲目性、随意性，积极推动PFI在城乡公共体育资源配置中的运用。

第四，风险官民分担。首先是构建公共体育资源配置投融资的风险防范与控制体系，政府部门要设计和选择一个风险分担方案，促进城乡公共体育资源配置的期望效用最大化；其次是充分考虑并处理风险的控制效率、政府及投资者的利益等多种因素，避免因风险分担不合理而导致项目失败；再次是尽可能节约风险成本，提高公共体育设施PFI项目的抗风险能力；最后是形成合理的公共体育产品价格定价机制，推进价格体制改革，政府在必要时提供一定的利润担保或适当的补贴，确保PFI项目的成功实施。

[1] 江西省体育局. 江西省第六次体育场地普查数据公报[EB/OL]. http://www.jxsport.gov.cn/ system/2015/11/20/010389036.shtml, 2015-11-20.

[2] 周超群. 公共服务视域下的江西省城乡社会体育指导员均衡配置研究[J]. 江西科学，2016,34(2)：270-275.

[3] 佐藤悦久，柳沢和雄. 公共スポーツ施設整備におけるPFI方式導入の成果と課題[J].体育·スポーツ経営学研究, 2003，18(1)：37-50.

[4] 黄勇. 我国基础设施建设PFI模式风险及控制研究[J].商业经济，2016,(3):84-86.

[5] 吴守华，黄小康. PPP国内外现状和制约因素分析[J].开发性金融研究，2015,(1):72-76.

[6] 江西频道. 2014年江西社会融资3976亿元以间接融资为主[EB/OL]. http://jx.people.com.cn/ n/2015/0205/c190260-23804786.html, 2015-02-05.

[7] 观研网. 江西省2015年社会发展项目融资需求汇总表[EB/OL]. http://www.proresearch.org/ report/nian/jiaoyu/201511/138615.html, 2015-11-12.

[8] 江西省人民政府网站. 江西省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见[EB/OL].http://www.jiangxi.gov.cn/zzc/ajg/szf/201507/t20150706_1175505.htm, 2015-04-20.

[9] 国家体育总局.第六次全国体育场地普查数据公报[EB/OL]. http://www.sport.gov.cn/ n4/n210/n218/c328625/content.html, 2014-12- 26.

[10] 中共江西省委党校编. 江西省情资料手册[M]. 南昌：江西人民出版社，2016.

[11] 邓波. 公共体育设施推行PFI融资模式的SWOT分析与对策[J]. 成都体育学院学报，2007,33(4): 40-43.

A Study on the Equilibrium Allocation of Public Sports Resources in Urban and Rural Areas in Jiangxi Province——Based on PFI Mode View