合作治理语境下基层领导干部软治理能力探析

合作治理作为未来社会治理的主要形态，是在多元治理主体并存的条件下的最佳治理模式。在国家治理的最末端，这种治理模式开始打破基层政府的中心地位，对基层领导干部的治理能力，尤其是软治理能力提出了更高的要求。长期以来，我国基层领导干部的硬治理能力一直占据优势地位，而软治理能力则呈现出明显的缺失。

一、基层领导干部软治理能力缺失现状

1.得到群众认同的能力不足

作为合作治理的多元主体之一，基层群众希望基层领导干部和其他治理主体平等协商，共同解决基层面临的一系列社会冲突和矛盾。对于这些矛盾和冲突，有些基层领导干部怕担风险丢了自己的乌纱帽，宁愿当一只不愿正视现实把头埋起来的鸵鸟，也不出面积极解决问题。还有一些基层领导干部认为社会矛盾冲突的存在对社会运行而言是不正常的现象，是社会发展的绊脚石，是破坏力量，不惜一切代价摆平消灭。基层领导干部的这些行为都导致群众对其认同感的大幅下滑。

2.基层领导干部非权力影响力下降

非权力影响力是领导者正确运用公务活动规律而对被领导者产生的吸引力、凝聚力和感召力，是领导者的人格魅力、品德素质能力、领导方法等诸要素的有机结合体在领导活动中的自然流露。每位基层领导干部的良好作风、言行举止体现在官民关系的各个层面，渗透在官民互动的不同环节。从实际看，不时曝光的“党八股”“两面人”、形式主义、奢靡之风、官僚主义等现象，无不折射出基层领导干部形象的困境，反映了基层领导干部非权力影响力的下降。

3.整合基层多元力量的能力弱化

在多元社会治理主体中，基层政府及其领导干部占有各种社会资源最多，优势最大，最应该成为整合多元力量的组织者。他们不仅要通过构架新的社会利益协调机制，使问题和冲突能够以制度化的方式被容纳和化解，还要建立更加畅通、更加多样化的反映诉求和进行政治参与的渠道。对通过各种渠道反映上来的社情民意，应定期进行综合性分析和研究，及时了解和把握社会热点问题，建立健全预警机制，增强工作的主动性和针对性。而现实情况却是基层领导干部无力整合各种社会力量，面对社会冲突时无底线地妥协或者强制性地维稳。

二、基层领导干部软治理能力缺失的原因

1.自利性是其软治理能力缺失的根本原因

当基层公共利益与基层领导干部自身利益发生矛盾时，受自身利益驱使，往往选择牺牲群众的公共利益而维护自身利益，已经成为一种常态。这种无视基层社会公众公共需求的行为，不但不能解决现有的冲突和矛盾，反而制造出新的冲突和矛盾，有的甚至成为矛盾冲突的根源。

2.对基本社会规则的漠视是其软治理能力缺失的直接原因

在道德层面上，由于社会体制转轨和价值观念多元化带来的影响，加上一些领导干部放松了对自己的道德要求，致使一些基层领导干部道德观念淡化、生活作风腐化，虽然只是极少部分人，但由于他们作为基层政权形象的特殊身份，实际上起到了带头无视基本道德准则的作用。他们的法律意识淡漠，潜意识里仍然把法律当作管控的工具，没有把法律规范作为自己的行为准则，喜欢按自己的方式办事。

3.管控型思维是其软治理能力缺失的原因

在管控型思维的影响下，很多基层领导干部把维持表面上的和刚性的社会秩序作为社会治理的主要追求。当然，基层治理的一个重要目标就是维持社会秩序的稳定，但这决不是基层治理要实现的唯一目标，单纯为了维护社会秩序而削弱社会发展的活力就是因噎废食。党的十八届三中全会强调要确保社会既充满活力又和谐有序。基层领导干部没有区分政治秩序与社会秩序，在工作中遇到问题和纠纷就马上上升到政治秩序的高度，要么轻率动用强制手段，要么花钱买稳定，在控制原有的社会矛盾中又积累了新的社会矛盾。在矛盾和冲突的解决过程中不承认其他社会治理主体的地位，对他们的素质、能力和行为显示出极大的不信任，不愿意主动与他们沟通，无形中挫伤了他们参与治理的积极性，使多元治理名存实亡。

三、提升基层领导干部软治理能力的途径

1.加强创新，减少对正式权力的高度依赖

基层领导干部单纯依靠职位上的权力进行治理，这实际上就是一种无视合作的硬治理。这种对正式权力高度依赖的硬治理挤占了软治理的空间，而且因为缺乏沟通与合作，实际治理效果非常差。一旦出现问题，不仅靠基层现有的权力资源无法解决，而且还会给整个基层治理体系带来冲击，从整体上削弱基层治理能力。基层政权和基层领导干部要不断加大治理方式的创新，提升软治理的比重，减少对正式权力的高度依赖。

2.增强基层领导干部的公共服务精神

由于行政权天然的自我膨胀性和不受约束性，再加上政府工作人员自我革新的惰性，单靠政府本身并不能实现这一目标，很多地方建设服务型政府的实践阻力太强。在这种情况下，必须由人民来监督基层领导干部的活动，促使他们从实际出发、从维护群众利益出发，解决好引发群众不满和社会矛盾冲突的关键问题，这既是现实的要求，也是有中国特色民主的体现。人民监督绝不等于暴民政治，我们要从中东北非等一系列事件中吸取教训，要化解极其严峻的社会矛盾，疏解长期形成的民间积怨，汇集推进改革的积极力量，通过制度性安排，让人民有序参与民主政治管理，把各种积极的政治力量纳入合法的博弈轨道。从现行体制来看，最合适的博弈轨道就是各级地方人民代表大会。地方人大可以通过调查、评议等活动，通过质询、罢免等手段监督基层领导干部有没有牢固树立为人民服务的理念，有没有把这种理念贯彻到日常的工作实践中去。

3.基层领导干部要加强自我修养，做遵守社会基本规则的榜样

党的十八届五中全会明确提出了全面依法治国的战略布局。作为基层领导干部，首要的就是要做遵纪守法的模范。基层领导干部带头遵纪守法，才能在群众中树立法律的权威，奠定法治基础。在工作实践中应抛掉过去按经验、按习惯办事的模式，在法律规则的约束下开展工作。在此基础上，基层领导干部在工作中要坚定理想信念、提高自我认识、强化内在约束，不仅做遵纪守法的榜样，还要做道德修养的楷模，不断增强领导者个人魅力。郑永年教授指出，在中国，道德是政权的基石，人民视在基层主政的官员为父母官，对他们的敬重和服从很大一部分来自于道德。

4.基层领导干部要转变传统思维模式，适应开放型社会

在当前这个转型时期，各种社会矛盾和群体性事件高发、频发，而且短期内急剧下降的可能性不大。基层领导干部作为基层政权的实际载体，要帮助实现国家对基层的治理目标，夯实党和政府的权威合法性基础，就必须正视这些冲突和矛盾，积极与其他治理主体沟通合作，通过创新执政方式，谋求解决社会问题之道。基层领导干部在进行社会治理和提供公共服务时要积极引导基层群众及其他社会组织参与其中，充分考虑他们的意见建议，尊重他们的意愿，在平等协商的基础上作出决策。尤其是对涉及基层群众切身利益的诉求，一定要及时回应、主动沟通，否则就可能会出现“小事拖大，大事拖炸”，造成不可挽回的局面。近年来很多群体性事件的发生就是因为基层政府不能及时有效地回应民众的利益诉求导致。

[1]周根才：《走向软治理：基层政府治理能力建构学术界》2014年第10期。

[2]张玉荣：《地方人大监督与政府公共服务职能履行问题研究》，《领导科学论坛》2015年第13期。

[3]聂军：《基层政府维稳行为分析——政府属性的视角》，《社会主义研究》2013年第6期。

[4]任勇,肖宇：《软治理与国家治理现代化：价值、内容与机制》，《当代世界与社会主义》2014年第2期。