城中村治理问题

2017-11-25林知豪

成长·读写月刊 2017年11期

【摘要】我国的城市现代化发展迅速，城市扩张迅猛，很多农村被城市包围，处在被遗忘的角落。农民失去土地，在外表上是被城市化了的居民，但是实际还是农民，他们的生活水平并未得到实质性提高，表面上加入到了城市行列，但是仍保留着农村聚落形态。这种处境艰难的村落集中地形成了城中村。城中村现象是我国城镇化迅速发展过程中出现的一种城乡杂居的现象，呈现出城镇发展中特有的发展阶段特征和不同质的环境空间。城中村治理的治是解决问题，理是促进和谐，如何在平衡多方利益的前提下，将城中村的问题逐条逐步的解决，是值得我们去探讨的问题。朱家洼地区的城中村问题严重，对此我对城中村的治理方面，采取走访民间，查阅资料的方法，探讨了朱家洼村的村级治理在城市化进程中出现的问题与症结，以此为基础对中国的城中村治理问题进行了思考。

【关键词】城中村；治理；多元；制度

一、朱家洼村村级治理中存在的问题

（一）朱家洼村概况

朱家洼位于中韩街道东南部，在崂山区行政中心附近。青岛科技大学、青岛大学东部校区等高教区在社区后。青岛滨海大道从社区东部穿过。2004年底，有居民671户，1787人。

村庄历史悠久，朱姓祖先在明初时期随军驻扎在即墨岙山卫，后来迁到此平洼处定居，渐渐形成了村落。因村中居民多为朱姓，又地处低洼地带，故名朱家洼村

改革开放以来，社区抓住城区改造有利时机，大力发展房地产业，新建了4个楼座的商品房。相继成立了预制构件厂、织衣厂、畜牧厂、冷藏加工厂、机械加工厂、牛奶厂等6家企业。2002年，朱家洼社区以股份形式参与了青岛科技大学社会化服务保障体系，解决了部分社区居民的就业问题，每年还能为社区集体增加经济收入。2004年，社区经济总收入16078万元，农民人均纯收入6368元。

（二）问题的表现

1.基础设施落后

青岛市中村现象很普遍，为了美观，城中村通常是被文化墙隐藏在后，可能是一街之隔，前面就是高楼大厦，一片繁华，后面就是矮矮的破破的瓦房，破旧不堪，还有人居住。当然这些人群并不都是本地人，大部分是来青务工人员。他们生活在租金比较便宜的城中村里，四面八方来的人组成了城中村特殊的存在。现在我们在崂山区青岛二中上学，我们当初刚搬到这里住的时候就有种满目疮痍的悲凉，为什么这么说呢，朱家洼是一个村子，至少在表面看起来很破很挤很落后，当然我们老师给我们说了实际上大部分朱家洼人完全有经济能力购买商品房，可是为什么他们有钱也甘愿住在这么破旧的村落里而不去享受就在街对面的繁华小高层呢，这种明显的现象对比一直很让人困解，朱家洼市场可以说是无论从环境卫生还是火电安全都是不过关的，他们居住的房屋也是岌岌可危的样子。采访时有几位老百姓说，有一次为了抄近道走了朱家洼村子里边，那种夜晚也没路灯，黑漆漆的泥路，没有摄像头，冷不丁的窜出一个人都吓一跳，治安也没有得到落实的这种被遗忘的角落，如果我们平民老百姓都看到了这一点，想必政府也早就看到了，所以政府肯定早就着手开始治理朱家洼这个典型的城中村。以前半岛都市报还报道了崂山朱家洼：20年的违建商业街一朝打通。半岛都市报称，在“朱家洼商业街”消防安全治理行动中，崂山区各部门用主动、细致的服务，赢得了广大业主们的理解和支持，也赢得了社区居民的拍手称赞。实践再次证明，只要坚持“一切为了群众，一切依靠群众”，就一定能够赢得人民群众的理解、信任、拥护和支持，在攻坚克难中实现各项工作的新进展、新突破。

2.整改难以推进

我们查阅了一下，网上的类似文章都在大力宣扬城中村治理的成果，而下文就想从朱家洼这个例子开始挖，挖出一点值得我们深思的东西。

看到朱家洼市场被整改的新闻，我们的视角是停留在20年这个字眼上，一个有如此重大隐患的地方为何要20年才得以推翻，照这么个整改速度下去，城中村变城市实在比较困难。

朱家洼在2013年之前曾经一直在整改，可是就在2013年时，整改被停。官方给出的答案是由于法律纠纷，在打官司。为什么朱家洼社区的问题那么复杂，民间有人说是政府帮着开发商从另一个开发商抢项目导致的。这个说法不是空穴来风，在2013年11月12日《民主与法制》周刊有一篇相关文章《尴尬的“第三人撤销之诉”》专题报道之一，就大篇幅说了青岛亚星公司和当地政府还有另一个开发商领世华府的法律纠纷和官司争纷。朱家洼人民不是老顽固钉子户，不是那种难以接受城中村整治的思想的。也有部分村民发帖吐槽他们迫切想要整治，想要脱离城中村。2013年7月5日，山东省高级人民法院刚刚解封了5月查封的位于中韩街道办事处的朱家洼社区的土地，一会儿查封，过一段时间又解封，朱家洼人民就在这样的情形下熬过了十三个年头，朱家洼社区的整治一直耽搁。据2016年最新消息，青岛市地铁11号线将在青张区（朱家洼附近）安全贯通，又为朱家洼城中村改造注入了新的活力。

根据以上对朱家洼的描述，我们总结出以下几点问题：

（三）问题的症结

1.政府与村委会的关系

政府方面与村委会在朱家洼城中村治理中面对诸多难题，如朱家洼征地拆迁过程中矛盾突出、社会治安状况恶化、村民上访乃至群体性事件频繁。

2.村委会和村民方面

现在的城中村有的是已经拆迁完毕，安家乐业，有的是在拆迁过渡期，有的更是将要拆迁，朱家洼村里的村支书、村长的选举已与利益挂钩，富人争选成风，最终是选上的干部和群众没有建立信任，也存在矛盾，很多工作无法顺利展开。

3.政府与村民方面

在乡村治理中既关系到作为基层政权建设重要内容的地方政府的管理问题，也涉及到作为基层群眾自治形式之一的村民自治问题。因此乡村关系也就是基层政府与村民自治的关系构成乡村治理中最基本的社会关系。

4.管理体制方面

正式制度与非正式制度协调欠佳。管理体制不能很好的发挥作用。政府不是直接对朱家洼村委会，村委会的职能被一定程度的模糊和弱化。村委会过多的承担行政职能、经济管理职能和社会事业单位的专业职能，造成重复管理或者无人管理的现象。

以下为问题的具体分析和治理方法

二、推动城中村治理的多元化

从上述问题总结来看，朱家洼城中村治理的问题症结主要围绕不同单位的人与制度之间的关系展开。要想改善朱家洼的治理状况，就需要从各方关系入手，协调统筹，推动城中村治理的多元化。

（一）城中村治理主体的多元化

1.朱家洼城中村治理主体的多元结构

（1）政府的主导与扶持

政府作为治理主体发挥着最有力的主导作用，要充分发挥政府在治理中的主体地位。在朱家洼城中村治理中，青岛市政府面临着不同的挑战，政府是个什么样类型的政府，直接决定了地方的治理水平、政治稳定和社会和谐。青岛市政府有必要朝着善政的方向努力，善政是通向善治的关键环节，而要达到善治，首先必须要实现善政。

过去的政府是全能型的政府，是注重政府权威、强力执行以达到政府管理的目的。而现在的政府是要建设服务型政府与透明，需要将更多的权利与事务交给人民自治，政府尽量减少干预。朱家洼城中村作为一个特殊现象是要特殊处理对待。它是一个似农非农的城市聚居区，在管理权力上由农村向城市交接，在管理体制方面传统的农村管方式式和现代城市的管理模式都不适用于朱家洼，造成朱家洼城中村的非城非乡的尴尬境地。青岛市政府要从朱家洼城中村实际与村民的需要出发，调查民情，平衡各种利益，为人民提供高效便捷优质的服务，加强社会管理和公共服务职能。其中对朱家洼的基础设施的建设和体制保障制度的完善，在解决村民信访问题方面，要做到大门积极向村民敞开，村民的问题要及时处理，认真对待，避免选择性治理。

（2）村委会的核心作用

村委会是朱家洼中最能反映人民的想法，起到上传下达的枢纽核心。村干部面临的是要清楚的，迅速的转变自己的定位，不要停留在过去的农村基层自治阶段。朱家洼成为问题村，许多放任自流的治理使得朱家洼岌岌可危。村委会首先要担起责任，不要认为卖地有利可图而损害村民利益，更不能认为城中村就是脱离村庄进入城市行列而肆意浪费资源。朱家洼村干部在治理过程中要公开透明，对村官的管理制度要落实，要严格。通常，政治参与和利益分配是正相关的。加大监督机制，避免出现富人争选成风，村治理权利的涣散；真正做到三点一线，利益一致，上传下达，为人民服务，学会善治。

（3）村民治理主体作用

朱家洼的村民作为被治理的主体，同时也是主权在民的相关者，朱家洼的村民原来的土地被征收，夹在城市中间的落后村落里生活，本来就是利益受损者，肯定会有很多抱怨，意见去反映去发泄去抗议，但是，不能冲动做事，城市化进程的不完全是不可避免的，无论是国家还是地方政府都是会积极调整，群众适当上访是提醒政府，是作为受害者，但是群体性事件就是危害社会秩序和社会稳定；青岛市政府和朱家洼村委会两方面积极配合好，就可以为朱家洼村民谋幸福，所以村民最好就是积极政治参与，树立法律道德意识，响应号召，有条不紊的配合政府指示，只要群众不乱，城中村治理就可以顺利进行。

2.城中村治理的多元主体与治理绩效

这种多元化治理是十分有效果的。首先，将朱家洼城中村治理的主体细分为三大主体，分别是市政府，村委会，村民。这是一个由上而下的关系，虽然政府与村委会不是上下级的关系，政府不能管着村干部，但是这并不冲突，它们的存在都是为了人民的利益，假设治理主体的大头一直在政府方面，政府干预并强制执行，这显然不是长久之计，政府独揽大权会导致很多事情在没有充分反映民意的情况下被决断，这会有失民主，所以新治理思路的第一部分就是将主体划分，只有三個主体分工明确，相互配合，朱家洼的治理才有可能摆脱负面，取得突破。

市政府作为主导者是朱家洼治理的主体。政府尽其所能与开发商协调，将更多的利益转向百姓，虽然老百姓失去土地，但是不能因此而过的贫穷，保障机制必须得跟上。村委会是最接近村民，最能反映民情的组织，他们可以切实为群众着急，为群众办实事，他们起到上传下达的作用；村民是利益密切联系者，他们也是当家作主的主人，所以将治理的主体多元化是有利于减轻政府的负担，也有利于三主体相互监督，实现民主。

（二）城中村治理中的制度协调

1.正式制度与非正式制度的关系

正式制度，是指一些成文的规定，如法律，法规，条文等，在社会生活中起到重要的作用。正式制度总是与国家某些权力机关挂钩并强制性实施，同时还配有监督机制；非正式制度是相对于正式制度而言的，是不成文的限制，包括价值信念，伦理道德，风俗习惯等，它不具有国家强制性，无法对某些社会活动进行约束；从历史发展来看，不成文法或者非正式制度的存在是不可或缺的，一般而言正式制度起主导作用，而非正式制度则作为辅助，在很多情况下非正式制度也占了很大的比例，不容忽视。但二者性质的差异还是会造成正式制度与非正式制度对立，如社会舆论对法律执行的影响。在很多城市中，正式体制的“瓶颈”问题仍未解决，表现为一是权责划分不明晰，很多事情无人管，形成管理真空，二是区政府与街道办事处二者权责利不统一，“块块管帽子，条条管票子”，“块块有权无责，条条责小权大”，街道改善管理的积极性不高。这些直观问题普遍存在，需要引起相关重视。

2.正式制度与非正式制度的协调

朱家洼城中村治理的新路径是将正式制度与非正式制度融合，实现共同治理。城中村的改造不能光是简单的“撤居改村”就能完成的，从村落本位制向城市社区的转变将是一个漫长而艰难的进程。治理的面很广，从政治，经济，社会，教育，文化到治安，环境，户籍等都要治理，正式制度与非正式制度的统一具体表现在互补性和替代性。正式制度的确立要考虑社会意识和道德观念等因素才能发挥其效率性，非正式制度在一定程度上可以解决人民的问题，但不足以全部都能解决，所以，还是要依靠于正式制度，同样，一个制度如果没有非正式制度相辅也不能有效实施。在正式制度缺失的情况下，非正式制度可以替代正式制度来引导社会活动的进行。在朱家洼的治理过程中，正式制度是缺失的，还没有完善，许多漏洞，所以不能等着正式制度确立以后再来治理，要灵活应变，根据朱家洼的情况进行因地制宜，因事制宜，权衡农村制度和城市制度之间的共同性和差异性，取更有利于人民的，将城中村的损失降到最小，百姓的怨言愤怒最小化，这样的治理才会更有效，更民主，又有利于正式制度的制定和推行。

（三）城中村治理中的协商民主

1.城中村治理中的三方协商

这协商三方可以指的是政府，集体和个人；也可以指政府，开发商和被改造的个体户，朱家洼治理重大三方主要指市政府，村委会和村民。治理中主要涉及到权责关系各自分担多少问题。这个问题要通过三方协商来完成才能体现民主。

朱家洼城中村治理的困境之一是存在多重利益博弈。首先体现在城中村集体经济组织成员的内部关系中，主要围绕集体资产的处理而产生；其次是村社集体与城市公共管理者的利益分配，主要围绕城中村公共支出的责任而展开；其三是外部性资本资源与村社集体、集体成员之间的利益关系，主要围绕城中村改造展开博弈。我国现在是比较推行民主的，城中村治理通过协商来解决问题是体现民主，处理好城中村的三方关系是解决城中村问题的保障。

2.协商治理体现民主和实现利益共赢

政府，村委会，村民这三者之间主要是政治利益关系，他们三方协商的结果是在政治上达成一致，将现行的制度顺利实施，朱家洼的居民的合法政治权益得到保障，当然，只有解决切身温饱问题才会再去想到政治权利义务的履行和承担，所以在解决政治问题之前，还要解决政府，开发商，被改造的个体户这三者之间的矛盾。

市政府和开发商合理规划朱家洼城中村，市政府和业主存在产权关系，开发商和业主存在补偿利益关系，市政府与村民之间协调将土地产权关系进行转让为国有，村民与开发商共同协商土地开发及相关补偿，可以使土地使用权入股进行开发，并享有股份分红。总之，三方协商的结果是在利益上达成一致，也是减少矛盾，解决冲突的民主方法。

三、结语

城中村是我国城市化进程中的一种特殊现象，它是由我国长期城乡二元分割的历史与改革开放以来城市化快速发展的现实共同造成的。城中村的治理关系到方方面面的利益，也涉及到城市、乡村、村民等多元主体，因此城中村的治理不是一个简单的单一治理问题。从崂山区朱家洼村的治理现状来看，完善城中村的治理，需要充分发挥政府的主导作用，因为我国有着悠久的全能主义政治传统，政府的权威性、合法性、道义性是其他政治主体无法比拟的。在此基础上，有必要充分发挥其他治理主体的积极作用，形成多元治理格局。其中，村民是城中村治理的主体，需要完善以村民为主体的城中村民主治理机制，保障村民对城中村公共事务的参与权与决定权。同时发挥城中村基层党组织的核心领导作用与社区组织的引导、联系、组织功能，建立和谐的城中村公共空间。在此基础上，由政府牵头，进一步建立政府、社会、企业、村民等多方参与的城中村治理平台，以此来解决城中村存在的历史与现实问题，逐步实现城中村治理的制度化、有序化。

后记

通过写这篇论文，我们又去重新认识了一下这个城中村的名词，当想定下这个题目的时候，我们所认识的城中村的治理思路还是停留在过去的治理模式上，当新的治理思路被点清的时候，我们慢慢的摸索着去搜集资料，去整理，去组织，去写，我们也吸收借鉴了很多前人的著述成果。本次探讨朱家洼的治理问题也可以推广到其他城中村的治理问题，抓住政府，基层党组织，群众的关系进行具体分析。我们所希望的是城中村這个名词会渐渐消失，这些处于城市化发展中尴尬境地的民众也能安家乐业，也希望这些地区能被治理的井井有条。

作者简介：林知豪（2000-），男，籍贯：山东省即墨市，山东省青岛市第二中学的在校学生。

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