档案问责机制的建立与实现

文/郑州大学信息管理学院 尚子明

档案问责机制的建立与实现

文/郑州大学信息管理学院 尚子明

档案问责机制是一种对档案行政权力进行监督和制约的机制，完善的问责机制对档案机构的长远发展起着积极的作用。本文阐述了档案机构问责的主体、客体与内容，对“谁来问责”“问谁的责”“问什么责”的概念进行解释，同时立足于社会实践，从规范问责程序、提高素质能力、拓宽公开渠道三个方面解决“如何问责”的问题。

档案机构；问责机制；问责主体；问责客体

一、引言

改革开放后，我国经济进入飞速发展阶段，在经济利益的驱动下，我国政府机关、社会组织、企事业单位的内在矛盾与制度缺陷不同程度地暴露出来，部分问题演变为社会问题，引发社会舆论的广泛关注与讨论。在解决问题的过程中，我国法律法规体系得以进一步地完善，与之相适应是政府的各项机制也在不断地发展与完善。档案机构作为政府职能部门，其运行机制不断成熟，在政府决策、公民服务方面发挥着愈加重要的作用。然而，随着档案事业的不断发展，档案机构人浮于事、权责不明的问题愈演愈烈。“门难进，脸难看，事难办”的情况屡见不鲜，屡禁不止。《人民日报》刊载的“如何证明我妈是我妈”事件、湖北档案执法人员在档案行政执法过程中伤人事件，都表明我国档案机构还存在着诸多的问题与缺陷。而档案问责机制作为解决档案机构不作为、滥作为问题的有效措施，是日后档案工作的重点，理应受到档案学者与档案工作者的关注。

二、档案问责机制的概念

“问责制度是政府或行政官员因未能履行其职责，或在履职过程中滥用行政权力，抑或因行政不作为而违反法定义务，以致影响行政秩序和行政效率，或者损害行政相对人的合法权益，给政府造成不良影响和后果时，由特定主体追究其责任，责令其承担某种否定性后果的规范性制度设计。”档案问责机制就是指特定主体对档案机构法定的管辖职权范围内各层组织和成员的义务、职责履行情况进行查明、追究，并要求责任人承担其职责范畴内法定后果的一种责任追溯制度。

要实现档案机构的长远发展，必需建立科学、合理的问责机制，设立档案工作红线，使档案工作者更加认真地完成日常工作，创造经济效益与社会效益，更好地发挥档案机构本身的职责。良好的问责机制，可以使档案工作者认识到自己失职所面临的后果，打消自己的侥幸心理，认真做好本职工作。也可以使档案机构明确责任归属，杜绝事故发生后的相互推诿现象，使得事故发生后档案部门可以在第一时间做出有效反应，防止事态进一步恶化，对档案机构的风险预警与风险把控有着不可替代的作用。

三、档案问责机制的基本框架

（一）问责的主体。档案机构的问责主体是多元化的，既有同体的问责，也有异体的问责。所谓的同体问责，主要指执政党内部对其党员领导干部的问责，或者行政系统内部对其行政官员的问责。根据《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）《中华人民共和国档案法实施办法》等档案法律法规的规定，同体问责的主体是中央和地方各级人民政府。档案机构的异体问责是指人大、政协和民主党派、司法机关、新闻媒体、民众对档案机构的问责。与同体问责不同的是，新闻媒体、社会公众、各民主党派等主体，更多的是作为“问”的主体，而不是“责”的主体。“问”和“责”是问责制的有机统一，“问”是前提，没有“问”就没有“责”。但并非所有“问”的主体都具有“责”的权力，社会公众和新闻媒体更多的是起“问”的作用，即对档案机构进行监督，而对档案机构追“责”的权力多掌握在各级人民政府和上级主管机关的手中。

（二）问责的客体。问责客体是问责制度构成的重要因素，即“问谁的责”。理清档案部门问责的指向对象，有助于在实际操作中充分发挥问责的功能，实现问责的意义。需要注意的是，对档案工作中的失职行为，不仅需要追究其直接负责人的责任，还要追究第一负责人的责任。也就是说，档案部门的问责客体应包括直接负责人与第一负责人两个部分。以高校档案馆为例，当高校档案馆遭遇火灾、失窃等问题时，档案工作人员是直接负责人，档案馆馆长为主要负责人，而校长作为法人代表，是第一负责人。传统的问责制度主要是对直接负责人进行追责，属于“亡羊补牢”，尽管可以挽回一定损失，但治标不治本，难以杜绝此类现象再次发生。而对第一负责人进行追责，则可以引起领导的重视，使学校领导重视档案日常防护工作的开展，组织人员制定学习相关规定，对档案机构引进技术设备与防护系统提供财力支持，实现档案机构的长远发展，为更好地开展档案工作提供政策支持与物质保障。

（三）问责的内容。问责的内容即档案机构的问责范围。对档案机构的问责范围进行划分有助于档案机构及其工作人员更加深刻地认识问责内容，加深其对本职工作与责任的理解。高秦伟认为“政府问责范围包含三方面内容，即政治责任、行政法律责任与道德责任”。蔡放波认为“宪法责任、政治责任、行政法律责任和行政道德责任是政府问责的主要内容”。因此笔者认为，档案机构的问责范围包括档案机构应当担负的法律责任、政治责任与道德责任。档案机构的法律责任要求档案工作人员要依据档案法律法规开展档案日常工作，不得违背宪法和其他法律法规的规定，树立法律意识，更好地开展档案法治工作。“政治责任是政府官员履行特定符合民意的公共政策，推动符合民意的公共政策的执行的职责，以及没有履行好这些职责时所应承担的谴责和制裁。”在过去，档案馆局限于对党政管理性、文书性档案的收集，其服务对象主要是党和政府。随着法治社会进程不断加快，公民权利意识的提高，档案馆不应只为党和政府服务，也应该为人民服务。“为党管档”“为国守史”“为民服务”是当前档案机构的主要政治责任。“道德责任是行政机关及其公务员的工作于生活的基本原则必须符合公民及社会所要求的道德标准和规范，道德责任是政府统治正当性与合法性的基础。”档案工作者应具备强烈的事业心和责任感，遵纪守法、严守机密既是档案工作者职业道德规范的重要原则，是档案机构开展各项档案工作的前提，也是《档案法》的法律要求。目前，由于缺乏制度规范，我国档案工作人员道德责任的实现机制，主要依靠档案工作者的内在自我约束与社会公众的外部舆论监督，我们对档案机构工作人员违反道德规范的行为更多的只能进行道义上的谴责。但档案工作者的道德责任仅通过自律和道德谴责是远远不够的，还需要将道德责任纳入档案问责机制的体系中，制定最低道德标准，规范档案工作者的行为。

四、档案问责机制的建立与实现

（一）规范问责程序，实现问责机制的制度化建设。由于国家尚未出台关于行政问责方面的法律法规，因此地方档案机构应依据《档案法》及其他档案法律法规中有关问责的法律条款，制定符合本机构工作实际的规章办法，将问责机制纳入本机构的档案规章制度，实现问责机制的制度化。问责机制的制度化保证了问责者行为的合理性和公正性。问责机制的制度化首先在于问责程序的制度化，程序正当是建立问责制度的重要原则。规范的问责程序体现了问责过程与结果的公正性，使问责更具有说服力。

（二）提高责任意识，加强对档案人员的培训教育。档案问责机制的建立需要单位领导的重视。档案机构领导应定期召开档案工作研讨会，召集本地区高校档案专业、法律专业的专家学者与档案部门的实际工作者，结合部门实际，建立科学、合理、合法的档案问责机制。同时，单位负责人还要加强对问责人员的培训教育，使其熟练掌握档案法律法规以及档案部门问责的有关规定，文明执法，依法执政，采取合法方式对负责人进行批评教育，从而改进其档案工作。此外，档案馆“门难进，脸难看，事难办”问题反映的是档案工作人员自身业务水平与个人素质的缺失，有关领导应定期展开业务培训工作，强调问责内容，提高责任意识，防微杜渐，从根源上杜绝此类现象的发生。

（三）拓宽公开渠道，采取多种方式进行问责。档案机构面对的不仅是党和政府，还包括社会公众。因此，问责结果与问责过程不应只在单位或部门内部公开，还应当通过档案政务网站等传统公开渠道，微博、微信等新媒体渠道进行公开，提高问责过程与结果的透明度，接受人民监督。此外，问责方式不一定要拘泥于一种形式，也可以采取其他方式来进行。问责不是目的，而是手段。其目的不是为了问责而问责，而是通过问责这一手段加强对被问责者的管理，端正其工作态度并提高被问责者的业务水平。因此对于一些非原则性的错误，可以采取批评教育的方式而不是一味的经济性处罚，这样可以形成一个良性的循环。而这也是问责机制自身的目的所在。

[1]刘祖云,王彬彬.责任政府:行政问责从学术、立法到机制的逻辑[J].学术界,2008(05):7-16.

[2]高秦伟.架构政府责任体系的理论探讨[J].行政与法,2002(01):13-15.

[3]蔡放波.论政府责任体系的构建[J].中国行政管理,2004(04):48-51.

[4]张贤明.论政治责任——民主理论的一个视角[M].吉林大学出版社,2000:22.

[5]张康之.论公共行政的道德责任[J].行政论坛,2001(01):03-07.