依法治国视域下地方人大代表专职化问题探讨

王刚锋

依法治国视域下地方人大代表专职化问题探讨

王刚锋

地方人大制度重新建立以来，取得了很多的成就，但问题也是同样明显，因此很多人把矛头指向代表兼职制。并建议实行人大代表专职化。地方人大代表的专职化只有放在依法治国的视域下探讨才显得有意义。本文首先探讨依法治国与人大改革的关系以及地方人大代表专职化的意义，接下来分析了人大代表专职化在法律方面并没有明确禁止，随后列出了专职化在法治层面的困境。最后建议应该在小范围继续进行人大代表专职化试验。

依法治国 人大代表专职化

自1978实行改革开放以来，各级地方人大制度重新建立，与此相关的各项制度不断完善，特别是一些地方在尊重《宪法》、《选举法》、《代表法》的基础上不断创立新的制度，例如人大代表述职制度、设立人大工作室等等，这些都有利于人大制度作用的发挥。另外人大的地位在地方政治当中的地位也日益重要，不再仅仅是“竞争秀”、“橡皮图章”。代表们有时对政府的报告也敢于否决。正是基于以地方人大为载体的我国民主建设不断推进，地方人大越来越受到理论界的关注。

但是，我们也要清醒地意识到我国的地方人大仍然存在着众多问题。许多学者和人大工作者在研究中经常提出这些情形：在开会期间，许多代表在会议上只是扮演“倾听者”的角色，只是参加会议、听取报告，而并未提出意见或者建议，更不要说代表人民表达心声和诉求；闭会期间，大部分代表并不像代表法表述的那样能深入体察民情、了解民意，而只是形式上参加会议、走马观花以此完成任务。对于这些问题，众多学者提出了很多解决路径，如改革选举机制、监督机制、保障机制等等。当然也有研究者认为根本问题在于地方人大代表实行兼职制导致的，因此许多研究者提出要求实行地方人大代表专职化。关于人大代表专职化的问题日益成为大众和研究者关注的焦点。笔者认为，地方人大代表的专职化这一做法应该放到依法治国的视域下来探讨才显得有意义。

一、依法治国与人大改革的关系

2014年10月，十八届四中全会首次专题讨论了依法治国问题。依法治国就是依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家，而不是依照个人意志、主张治理国家；要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动通通依照法律进行，而不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏。简而言之，依法治国就是依照宪法和法律来治理国家，是中国共产党治理国家的基本方略。

2014年9月5日，习近平总书记在庆祝人大成立60周年的讲话中明确指出：“坚持和完善人民代表大会制度，必须全面推进依法治国。”时隔仅一个半月之后，中共十八届四中全会《全面推进依法治国若干重大问题的决定》出炉，其中多处涉及人大制度，《决定》对健全和完善全国人大及其常委会在宪法监督、立法指导与协商、推动法治社会建设等方面的职能作了法治层面的解读。由此可以看出党中央将人大制度改革与推进依法治国相互关联。通过这些表述，我们可以看出人大改革的终极归宿在于实现依法治国；同时人大的改革也应在依法治国的前提和保障下进行。因此将人大制度改革嵌入依法治国的框架或将成为未来该领域改革的一个重要走向。而地方人大代表专职化改革放在依法治国的视域下来探讨才显得有意义。

二、地方人大代表专职化的意义

关于地方人大代表实行兼职制暴露出来的问题，相关作品可以用汗牛充栋来形容，所以笔者认为在此无须赘述。而实行人大代表专职化具有重要的意义，并可以解决兼职制带来的弊端。

首先，实行地方人大代表专职化，至少可以保障代表工作的时间。人大代表的工作如议案、质询的准备等等都需要花费大量的时间，兼职人大代表是无法胜任的。而专职人大代表完全可以将其绝大部分时间和精力都会花费在履行代表职责上。

其次，在专职代表制度下，人大代表不会再出现“双重身份”，也就避免了人大代表自己监督自己或者监督对象是自己上级机关等情况，而只有完全撇清了监督者与被监督者的利害关系，代表才能够完全自主地代表人民行使监督权。

再次，实行代表专职制度可以大幅度提升代表的素质，促进人才资源的优化配置。一方面，使得具有履行代表职责所需专业知识和技术、并愿意为民代言的人士出任代表，另一方面也使得那些不愿意参政议政的科学、艺术等领域的精英人士浪费在自己并不擅长的政治领域。

最后，人大代表的专职化能够促使专职人大代表的工作经费及相关设施得到保障。在实行代表专职化后，国家财政将为人大代表深入群众了解民意、行使监督权和决定权等履行职责的活动设立专门的工作经费，以保障人大代表不因物质条件的限制而无法代表人民行使职权。

三、人大专职化的法律规定以及罗江县试验

跟人民代表大会制度相关的法律文件目前主要有《宪法》、《选举法》、《代表法》、《组织法》，以及和各级人大常委会相关的《监督法》。这些法律基本上都是以人大代表兼职制为基础制定的，都没有提到人大代表实行专职制的问题。虽然有研究者列举《代表法》第五条规定：“代表不脱离各自的生产和工作。代表出席本级人民代表大会会议，参加闭会期间统一组织的履职活动，应当安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务。”认为“要在法律上把人大代表兼职化固定下来，同时完全排除人大代表专职化的可能性，——是毫无道理。”笔者认为这是对法律文件的错误理解。在上述四部法律中除了《宪法》第六十五条规定：“全国人民代表大会常务委员会以及地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得兼任行政机关、审判机关和检察机关的职务。”再就是《代表法》第四十九条规定了终止代表资格的七种情形。实际上法律条文并没有明确反对人大代表专职化。笔者大胆猜测这也许是为人大制度改革故意留下的空间。“法无禁止即可为”也同样适用于人民代表大会制度。

对于代表专职化的问题，高层的态度并没有支持，但也没有反对。“全国人大常委会研究室负责人表示，目前只是理论界有些探讨，全国人大对此问题尚无研究或改革意向。”著名学者于建嵘也提出：“如果禁止人大代表专职化的可能性，是对人大制度精神的叛逆，是对社会主义民主的背离。——部分人大代表的专职化并不会对现有政治格局产生冲击，反而可以推动人大制度和社会治理创新”

最近几年党的重要文件虽然没有提及人大代表专职化的问题，但是涉及了专职委员和常委专职化的问题。如党的十八大报告指出：“优化人大常委会、专门委员会的组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。”党的十八届四中全会《决定》提出：“增加有法治实践经验的专职常委比例。”在实践中，身为人大代表的各级人大常委会主要领导成员通常是专职的。而全国人大常委会早在2003年就已开始试验常委会委员专职化，如信春鹰等十位全国常委会委员卸去原有职务，将工作关系转到人大常委会，专门从事立法和监督工作。“特别委员符合专职代表身份特征和条件要求，是新中国成立以来首批名副其实的专职代表。”2008年和2013年延续并且扩大了这种改革。与此同时，2010年6月至7月，四川省罗江县进行了县人大代表专职化试验。“工作成果一目了然，——专职人大代表李国喜就曾坦言，在23天的履职过程中，他接待和走访群众的数量超过了其之前担任罗江县两届人大代表期间所走访的群众数量。”后来因为外部的舆论和压力，这次试验很快结束了。

四、专职化的困境，特别是与法律不适应的地方

(一)违背我国制宪原则

西方国家议员的专职化是建立在三权分立和代议制的宪政理论上的，议员不能兼职是出于“三权分立”的必然要求。中国在制宪理论上是不承认分权的，而是实行“议行合一”的国家，提倡“分工不分权”，人大代表可以是政府的工作人员，甚至鼓励一些部门的领导来担任人大代表。另外，宪法对人大代表任职问题的规定只排斥了常委会组成人员兼任国家公职的可能性，而对于其他社会职务并未禁止。

（二）沉重的财政负担

早在2003年，就有人专门对全国各级人大代表人数做了统计，共有近3000名全国人大代表和320万名地方各级人大代表。如果全部实现专职化，其工资、福利、办公经费以及办公用品、场所等配套性支出将是一笔巨额的财政费用。而这些费用的支出也是需要法律支持的。国家财政连目前国内社会各方面投入还没有协调处理好，再另辟出一部分财政资金来支出人大代表专职化，无疑让国家财政捉襟见肘，甚至是雪上加霜。

（三）履职的不确定“效度”上

从监督角度看，专职化后代表拥有更多权力，而在民主和宪政理念不深入情况下就容易造成对代表权力监督的弱化，而缺乏监督的权力导致的不是腐败就是暴政。另外脱离了其本职的工作以后，代表的意见是否能忠实地反映基层的呼 声？再就是民众如何对专职代表进行监督？这些都是需要法律需要解决的。

五、局部的试点，渐进的改革

虽然四川省罗江县的人大专职化试验仅仅持续了一个月左右的时间，但是却取得了非常不错的成果，有效地化解了基层的矛盾，也得到了省市领导、众多学者的广泛认同。在遇到阻力的情况下，地方官员决定在现有制度框架内尽可能地将政治问题行政化、技术化处理，并继续进行下去，将“专职人大代表工作室”更名为“幸福家园促进室”、“专职人大代表”更名为“幸福调解员”，将其转变为一个常规化的群众工作调解部门。

从罗江县的这次人大代表专职化尝试来看，专职化为人大改革提供了一个新的路径。虽然存在着许多困难和障碍，但是完全可以先在某些小的地区和范围进行局部的试验一段时间，如果取得成功，可以有效解决基层治理矛盾，进而逐渐推广，即使失败，也不会造成大的恶劣影响。毕竟我国政府层级多，地方政府也多，出现问题之后可以及时发现、总结并纠正、也可以放弃，例如上面的困境可以通过减少代表名额、代表公开自己的信息和履职状况来解决。改革只有允许不断的试错，才能最终不断前进。1978年的农村改革就是从小岗村的做法开始的。

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（作者单位：辽宁石油化工大学马克思主义学院）

本文系辽宁省社会科学规划基金项目《地方人大代表角色认知和依法履职状况研究》 (L13BZZ006)的阶段性成果。

王刚锋（1979-），男，湖北荆门人，辽宁石油化工大学马克思主义学院，讲师，研究方向：中国政治。