杭州市政协民主监督的做法及启示

◎王翔

杭州市政协民主监督的做法及启示

◎王翔

民主监督不是人民政协与生俱来的职能，它是随着我国人民民主的深入发展和人民政协事业的不断推进而逐渐被重视并得到加强的。自1982年政协章程修改首次提出“中国人民政治协商会议是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式，......对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用”，从而明确人民政协具有民主监督的职能以来，人民政协民主监督在1982年章程所开辟的政治空间中迅速成长，经历了一个从无到有、由弱而强、渐趋活跃的历程。特别是一些地方政协，对民主监督工作始终坚持在探索中推进，在实践中完善，不断创新形式，丰富内容，百折不挠，驰而不息，使政协民主监督工作呈现出勃勃生机。这其中，杭州市政协的探索实践不仅丰富了政协民主监督的内容和形式，而且触发了对新形势下政协民主监督工作的思考。

一、杭州政协民主监督的主要做法

长期以来，相对于政协政治协商、参政议政职能的发挥，民主监督仍属“短板”，处在一种“欲说还羞”、举步维艰的状况，现实工作中难以监督、不敢监督、监督无效的情况或多或少地存在，既影响了政协民主监督职能的充分发挥，也挫伤了政协委员行使民主监督权力的积极性。究其原因，既有体制机制方面的先天不足，又有理论上的疲软滞后，还有现实操作中对于监督对象和监督内容、监督方法的认知模糊。对此，杭州市政协的突破路径是：

1.推动人民政协民主监督的制度化。制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。由制度化带动组织化和程序化，通过相应的制度安排，把人民政协民主监督的内容和形式落实到具体的政治实践中，这是寻求工作突破的一条好的途径。2014年，杭州市政协协助中共杭州市委制定出台了《中共杭州市委关于进一步加强和改进人民政协民主监督的意见》，具体明确人民政协民主监督的八方面主要内容，规范了人民政协民主监督的十一种形式，主要为会议协商监督、专项集体民主监督、民主评议监督、民主监督员监督、提案监督、视察监督、反映社情民意监督、政情咨询问政监督、对口监督、联动联合监督、包括委员座谈和网络议政等形式的其他形式监督。并且设定了民主监督的知情沟通和督办反馈、政协民主监督与其他监督形式协作配合、健全发挥民主党派、工商联和无党派人士在民主监督的重要作用三个机制。在市委文件下发后，市政协又进一步制定了“关于贯彻市委进一步加强和改进人民政协民主监督的意见的实施办法”，对开展民主监督的程序作出具体安排，对每一种监督形式的流程和要求予以明确。以市委文件为遵循，市政协还制定了《民主评议监督工作办法》、《关于委派民主监督员的实施意见》（由市委批转）、《主席会议开展民主协商监督暂行办法》、《关于对提案办理工作实施民主评议的暂行办法》等，这一系列制度规程的出台，不仅使政协的民主监督由“软”变“硬”，而且使政协民主监督职能的履行有了清晰的依据和遵循，程序更科学，操作更规范，评价更具体，效果更直观。

2.制定具体明晰的民主监督年度计划。凡事预则立。从2014年起市政协就开始制定民主监督年度计划，2015年之后又将年度计划提格为市委、市政府、市政协三家办公厅联合以市委办文件形式下发。在年度计划中对各类民主监督形式所包含的监督内容予以确认，同时明确每项监督活动的牵头领导、参与领导、协调人和牵头单位、参与单位以及实施时间。文件下发至各区、县（市）党委、政府、政协，市直属各单位，市政协各界别小组、各专委会共同遵照执行。制定年度民主监督计划的一个最大效力是改变了政协自拉自唱的一厢情愿，通过三办联合文件的下发，明确文件所列的民主监督活动是市委、市政府、市政协的共同任务，市政协是受市委、市政府委托对某项事务开展民主监督，这不仅大大提升了政协民主监督的规格，也表明政协的民主监督是一种政治监督，它既是整体工作的一个重要组成部分，又是推动市委决策部署和市政府工作落实的积极有效环节。通过这样的民主监督，体现了政协同在一线、同上火线的政治作为和履职情怀，也使政协的履职化“虚”为“实”，由“软”变“硬”。

3.着力提高政协民主监督的组织化程度。民主监督是政协章程赋予人民政协的一项神圣职能，各级政协委员会是履行这一职能的组织者牵头者。但在以往的人民政协民主监督形式中，通常以个体化监督为主，主导权在被监督单位。十届杭州市政协组成以来，在继承已有传统同时，着力在提高民主监督的组织化程度方面做了创新改进。一是委派民主监督员。根据浙江省和杭州市“五水共治”要求，从2014年起向城管、农办、环保三家单位委派30名“五水共治”民主监督员，对派驻部门“五水共治”工作开展情况开展驻点监督。二是派驻民主监督小组。2015年起，市政协精心挑选158名政协委员，组成18个政协民主监督小组，对市法检两院及16个市直单位开展驻点式、经常性民主监督，监督意见由市政协统一印制《监督意见书》向被监督单位反馈。三是开展民主评议监督。根据市委、市政府工作中心，选择一些社会各界比较关注的事项，如大气环境综合整治、社区医疗卫生服务运行等内容，组织委员进行评议，提出意见。还组织委员参加“公述民评”电视问政，直接向“不作为”“不担当”等懒政行为提出批评质询。四是开展专项集体民主监督。围绕助推市委市政府重大决策部署落实，如“浙商杭商回归重点项目推进”、“打好城中村改造攻坚战”、“勇夺大禹鼎”等，组织政协委员运用调研视察、座谈走访、问卷调查、明察暗访等多种方式开展专项集体民主监督，形成《民主监督报告》报市委市政府阅批。有的专项集体民主监督还采取了市区（县、市）联动方式，提升了监督的力度。

4.努力增强民主监督的成效。人民政协民主监督是帮助党和政府改进工作的重要方式，具有建设性和助力性。要提高政协民主监督的积极性和持续性，必须研究如何增强民主监督的成效。而提高成效的重点在于知情、履职、反馈三大环节。对此，杭州市政协从几方面着手：一是强化知情明政渠道，每年安排若干次市政府主要领导及法检两院和政府重要部门主要领导向政协委员通报经济社会发展情况和年度重要工作。党政部门作出重大工作决策和部署、召开重要会议时邀请本单位、本系统政协委员及政协派驻监督员、特约监督员参加。二是政协党组或主席会议专题听取被监督单位办理监督意见情况汇报，并邀请担任监督员的政协委员参加，对办理情况发表意见。三是对重点提案办理情况进行民主评议，以“决策”为标准，将重点提案落实情况分为基本完成型、准备实施型、计划决策型、留作参考型四类，有针对性地组织民主评议。四是增强政协民主监督的刚性约束，以市委文件规定把重视支持和自觉接受政协民主监督“三个列入”，即列入党委政府督查机构的督查内容，列入党委政府及其部门工作的年度考核内容，列入检验党政领导干部基本政治素养的一条重要标准和选拔任用干部的重要参考；对政协以《民主监督报告》、《民主评议报告》、《民主监督建议书》提出的重要监督意见，党政主要领导、分管领导要阅批；对因办理不力造成不良后果和影响的，政协可向党委政府提出责任追究建议，党委政府要及时检查处理并作反馈。

二、关于政协民主监督的思考

杭州政协的生动实践启示我们，政协民主监督不仅有章可依，而且舞台广阔，作为我国社会主义监督体系的重要组成部分，政协民主监督大有可为，前途光明。当前关键是要从认识上、理论上进一步廓清对政协民主监督的认知和认同，增强理论自信和实践自信。

1.政协民主监督的性质问题。2004年修订的《政协章程》规定，中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。2006年出台的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（［2006］5号）指出，“人民政协的民主监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督”。今年中办发布的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》又进一步明确人民政协民主监督是“参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商是监督”。这就清楚表明：其一，民主监督是人民政协作为我国国家政治架构和制度设计的重要机构的主要职能之一；其二，人民政协的民主监督是政治监督。之所以是“政治监督”，这是因为：第一，这是由人民政协组织的政治地位决定的。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出，“人民政协是我国政治体制的重要组成部分”，其民主监督是与我国基本政治制度相联系的体制性监督，理所当然具有很强的“政治性”。第二，人民政协民主监督的重点是“党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况”，而“党和国家重大方针政策和重要决策部署”本身就是政治行为。在地方的实践中，政协的很多民主监督内容来自于党委的交办，这体现了党委对政协的政治信任和政治倚重，据此所开展的民主监督理应成为“政治监督”，是促进党委决策落实的一个环节。第三，政治是一个变量，当一件事项由孤立简单的事物变为一种趋势一种倾向而事关公共安全时，对这一事项的监督检查就寓含了政治的深意，譬如食品安全、疾病流行等，孤例时不足见怪，当集中到涉及广大群众的共同利益而成为公共事件时，对这类事件的处置进行民主监督，这就有了政治监督的寓意。

其三，政协民主监督是一种协商式监督。这种“协商式监督”主要体现在：它是社会主义协商民主的重要实现形式。人民政协不是国家权力机关，开展监督不是靠强制约束力，而是靠政治影响力；监督只是手段和途径，其方式和原则是协商，目的是协助党和政府解决问题、改进工作，增进团结、凝心聚力；协商式监督的原则要求政协的民主监督必出于公、必出于和、必出于诚、必出于实，以有利于更好推动党和政府大政方针和决策部署落实。

2.政协民主监督的角色问题。政协不是政治协商的主体而是政治协商的载体和平台，同样在民主监督中政协也不可能是主体，而是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，“对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督”。这里有几个问题需要进一步明确：其一，政协是民主监督的平台，在政协的民主监督中，唱主角的是参加政协的各党派团体和各族各界人士，他们是民主监督的主体，通过政协履行职责，发挥作用。这其中，“通过”政协履行职能时其身份是监督者，而“在”政协相互监督时，既是监督者又是被监督者。其二，政协是民主监督的组织者，并且是一种具有强烈主观能动作用的组织者。在这种有组织的民主监督活动中，政协是以集体面貌出现的，集体意识中蕴含着强烈的主体意识。没有政协的组织化监督，委员个人的作用就失去了组织的支撑。其三，政协民主监督是间接监督，它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士代表自己所属党派团体的成员所进行的组织化监督。非组织意志或非组织渠道进行的有关活动不能代表政协意愿，也就是说不通过政协组织进行的个人行为不能认定为是政协的民主监督。这一点在现实考量中非常重要，它既可以防止个别委员借政协之名图一己之快，又可以避免政协为个别委员不负责任甚至违反规矩的私自行为背书。

3.政协民主监督的边界问题。政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，与其他形式的监督相比，有其特定的边界。一是政治边界。主要是指民主监督的政治活动范围，反映在民主监督的内容之中。从法律角度看，民主监督可以对“国家宪法法律和法规实施情况”进行监督，保证国家制定的法律法规真正得到贯彻落实；从政府角度看，人民政协可以对“大政方针、重大改革举措、重要决策部署贯彻执行情况，国民经济和社会发展规划、年度计划落实情况、财政预算执行情况”进行民主监督；从个体看，人民政协可以对“涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况，国家机关工作人员遵纪守法、加强作风建设、密切联系群众、开展反腐倡廉等情况”进行民主监督；从政协履职效应看，要对“政协提案、建议案和其他重要意见建议办理情况”进行民主监督。在地方政协的实践中，这个边界是有想象和发展空间的，运用好这个边界，对于推进政协民主监督是有帮助的。二是制度边界。民主监督要达到真正的政治有效性，需要制度来支撑。但人民政协的民主监督又是一种非权力的监督，带有柔性，而制度化的政治监督带有刚性，容易转化为权力监督，这就产生了一种现实操作中的矛盾，民主监督制度化过头就会改变民主监督的非权力性质，制度化不足又会使民主监督形式化、空虚化，这就要求民主监督的制度化以不分权为基本原则，不能具有强制性，不应具有法律约束力，否则民主监督就会发生政治变态。从地方实践看，政协民主监督的制度化主要应该着眼于明确监督内容，完善监督形式，规范监督程序，健全监督机制，提高监督实效上。三是社会边界。政协是由界别组成的，委员行使民主监督职责其背后所代表的是各自所在界别，所以从某种程度讲这种监督具有一定的社会性，但不能将政协的监督等同于社会监督。关键是要打通政协深入界别群众的联系渠道，努力扩展委员的社会空间。如果把政协民主监督说成是代表社会群众在监督，那就与政协的性质定位矛盾了。当然，政协也有一个如何加强自身与社会联系的问题，从实际情况看，社情民意、提案等在收集的过程中，需要深入了解真实情况，广泛知社情，解民意，以真实客观地反映社会焦虑和人民诉求，这从客观上为民主监督提供了社会和民意基础。政协应该从拓展社会空间入手，进一步研究政协与社会的对接。

（王翔，杭州市政协副秘书长、研究室主任/责编 刘玉霞）