强化地方政府债务控制

裴永刚

地方政府融资应严格按照《预算法》的框架执行，投资者也要理性认识风险，不可对项目融资提出不合理的要求。

在2014年新《预算法》颁布实施后，中国地方政府债务管理进入了规范治理的新阶段。近年来，中国地方政府债务管理框架不断完善，地方政府债务改革已成效初现，地方政府债务增长在一定程度上得到控制，违约率有所下降。但是，部分地方政府债务增长仍然较快，违规举债事件时有发生，地方政府债务风险受到了中央的高度重视。

2017年以来，地方政府融资监管措施不断落地，财政部等各部委多次强调防范地方政府债务和风险，要求进一步规范地方政府举债融资机制。7月，中央财经领导小组办公室相关负责人在新闻发布会上明确表示，地方政府债务是中国目前存在的“灰犀牛”之一，必须采取有效措施，妥善应对，严防区域性、系统性风险发生，表明了中央化解地方政府债务风险的决心。

地方政府债务风险特征及主要表现

尽管现行发展理念强调创新、协调、绿色、开放和共享，但是由于经济增长指标易考核，地方政府仍将GDP作为工作重点，通过举债融资搞建设的经济发展模式仍然盛行。在财政部2014年清理核实地方政府债务存量规模以后，因地方在建项目仍需要解决后续融资问题，加之中国宏观经济进入增速换挡期、财政收入增速逐年放缓，地方政府继续通过投资拉动经济增长，地方政府债务规模连续多年刚性扩张。主要表现为：

一是部分地方政府债务率上升很快，少数省份政府债务率仍在警戒线之上。近年来，受到政府债务余额上升、地区经济持续下行的影响，以黑龙江、辽宁等为代表的东北地区政府债务率上升较快;以山西、内蒙古等为代表的资源丰富地区因煤炭资源产品价格下跌、税收收入下降较快等原因，政府债务率呈现上升趋势。此外，以河北、贵州、云南等政府存量债务较多的省份，尽管债务绝对规模得以控制，但政府债务率仍在警戒线之上。

二是政府表外债务规模较大，增长较快。因存量债务置换和新增发债额度有限，PPP项目落地率较低且存在不超过一般公共预算支出10%的约束，地方融资平台短期内依然是重要的基础设施投资主体。地方融资平台通过城投债等多种融资，用于城市基础设施建设和保障性住房建设等公益性领域，其中仍会有相当一部分转化为政府债务。尤其是2016年以来，各省通过融资平台公司举债热情不减，城投债发行规模出现井喷，截至2017年9月末，城投债余额已达6.69万亿元。同时，融资平台公司资产负债率持续上升，客观上加大了地方政府表外债务风险。

根据新《预算法》有关精神，相关部门已制定了地方政府债务余额管理、预算管理、债券发行、债务风险预警及化解等一系列规章制度，并着力完善地方政府债券市场建设，建立考核问责机制。但是，截至2017年9月末，地方政府债券和城投债合计占中国债券市场比重已超过1/3，如不加以控制，很有可能超出财政承受能力范围，不排除形成系统性风险的可能。另一方面，地方政府举债期限一般较长，偿债责任大多留给下届政府或冀望上级政府救助，举债权利与偿债责任并未实现真正对等，“重借轻还”的倾向尚未真正扭转，加大了控制地方政府债务规模增长的难度。

目前，中国仍处于快速城镇化、工业化中后期，城市道路交通、污水和垃圾处理、公共住房、社会保障、基础医疗、教育等基础设施及公共服务需要大量资金投入。地方政府作为基础设施和公共服务供给的主要承担者，面临巨大的支出压力。另一方面，近年来地方经济一直缺乏新的增长点，同时面临经济与财政收入增速双双放缓的不利局面，地方政府不得不在经济的“三驾马车”中继续依赖投资对GDP和财政收入的拉动作用，更加倾向于投资公路、铁路、桥梁、住房等公共基础设施项目。

尽管新《预算法》允许地方政府通过发行一般债券和专项债券进行融资，但是由于前期大量存量债务尚未消化，基础公共设施项目建设周期较长、投资回收较慢，地方财政中长期资金供求仍存在巨大缺口，导致地方政府融资冲动仍然强烈。

新《预算法》严格限定地方政府只能通过发行政府债券进行融资。但是近两年，地方政府新增债券限额远远小于实际融资需求。因此，地方政府一直有突破《预算法》限制的冲动，通过PPP、政府采购、政府出资的各类产业投资基金等方式变相扩大政府隐性债务。其中，PPP项目投资主体以地方国有企业为主导，存在财政支出责任“固化”的风险;政府购买服务被违规采购工程建设项目;产业投资基金则存在较多的“明股实债”隐忧。与此同时，个别地方政府存在违法违规举债担保行为，一些金融机构仍违法违规向地方政府提供融资或要求地方政府出具担保承诺，变相加剧了财政金融风险。

地方政府债务是经过多年形成的，由于原《预算法》未赋予地方政府举债权，地方政府举债融资行为缺乏制度规范，导致各地举债融资渠道和方式不一。因此，地方政府债务规模统计需要覆盖省、市、县和乡镇政府，包括融资平台公司、政府部门和机构等主体，涉及银行贷款、BT、发行债券等多种债务形式，统计工作存在一定困难。近年來，中国连续开展了若干次地方政府债务规模调查摸底，主要包括审计署于2011年、2013年对全国地方政府债务及或有债务的全面审计，以及财政部于2014年对各省政府存量债务的清查核实。

从几次调查摸底情况来看，地方政府债务统计的主要问题在于相关结果未及时公开、政府或有债务规模不清等。例如，审计署2011年、2013年及财政部2014年的摸底调查结果均未公开各省份政府或有债务情况。2015年以来，各省地方政府债务余额在决算报告或政府债券发行信息披露文件中公开，但是仅有部分省份在政府债券发行信息披露文件中公开政府或有债务余额。

由于对地方政府或有债务统计存在缺失，加之2016年以来政府表外债务规模急剧上升、PPP和政府购买服务等项目形成的隐性负债显现，目前仍无法准确全面掌握地方政府债务规模。地方政府债务管理的透明度不高，不利于科学研判和防控地方政府债务风险，也不利于相关部门和社会公众进行监督。

中国地区经济发展不平衡的问题长期存在，以广东、浙江、江苏等沿海发达地区的经济规模及增速远远超过青海、西藏、宁夏等西部内陆省份。地区经济增长的不平衡决定了地方政府财政的不平衡，西部内陆省份的财政收入一直对中央及东部地区的转移支付存在较大程度的依赖。

但是从近年趋势来看，这种转移支付仍不足以解决地方政府财政实力不平衡的问题，可以预见地方政府信用质量分化是大概率事件，从债券发行的角度看，有可能抬高经济增速较慢、财政实力较弱的省份债券融资成本。例如，2017年上半年各省份政府债券发行利差出现明显分化，辽宁、甘肃、内蒙古、宁夏等省份的5年期政府债券发行利差远远高于北京、上海、广东、浙江等省份。

同时，近年来地方政府债券发行规模较大，地方政府债券的收益率和流动性均难以满足部分金融机构的要求，导致地方政府债券发行一度面临困难，客观上更加抬高了部分省份融资难度。

地方政府债券作为近年来债券市场的新品种，其发行上市、交易及信息披露制度仍有待逐步完善。目前，无论是机构投资者还是个人投资者，对地方政府债券及地方政府债务风险的认识还有待提高。例如，投资者对地方政府的信用仍存在盲目迷信，在地方基础设施项目融资方面对资金的安全性提出了不合理要求，迫使地方政府为了政绩做出超出财政能力的承诺，易形成地方政府隐性债务，同时也不利于地方政府债券形成合理定价。

另一方面，投资者对地方政府债务风险的认知度不足，很容易对地方政府债务的局部风险过度反应，要求地方政府支持的相关实体，如融资平台公司等，提前还贷或者抛售所持有的地方政府债券。此类事件如发生，则不利于地方政府统筹安排债务偿还计划，还有可能造成局部性、区域性地方债务风险。

地方政府债务与经济增长

政府购买需求是与消费需求、私人投资需求和净出口并列的短期内影响区域经济增长的社会总需求四大要素之一，政府购买需求按照其经济性质可划分为购买性需求和转移性需求。购买性需求方面，地方政府债务融资规模增大，会直接导致财政投资规模增大，以及社会总需求增大。转移性需求方面，地方政府债务融资大多数投向于基础设施项目，地方政府债务融资规模增大有利于推动基础设施项目建设，促进就业，刺激私人投资需求与消费需求，从而间接影响社会总需求增大，以及区域经济稳定增长。

地方政府债务融资投向的基础设施项目一旦完工，会转变为公共资本，增加社会资本存量，进而影响区域经济的长期增长。企业和个人可以廉价甚至免费使用政府提供的公共资本，提高私人资本的效能和边际产出。若公共资本投入不足，将引起私人资本生产效率的下降。

地方政府债务资金投向会影响区域经济结构的发展与调整。若债务资金投资于基础设施，会推动建材、水泥等产业的扩张;若债务资金投资于工业、能源等产业，会带动制造、能源及其上下游产业的快速发展;若债务资金投资于生态建设与环境保护，会引领旅游资源开发及环境污染型产业结构的调整;若债务资金投资于保障性住房的建设，会影响当地的房地产市场供给及价格。

现如今，中国经济增长正处于转轨期，地方政府可在政府财政可承受能力范围内继续发挥财政支出对经济增长的促进作用，同时注意调整财政支出结构，提高地方政府财政资金利用率。地方政府应加大对老工业基地、生态建设和环境保护、医疗教育、低收入群体等领域的财政支出，并注意挤出房地产泡沫，维持经济健康增长。

私人资本是基础设施建设和区域经济增长的强大动力，但当前私人资本进入基础设施建设领域遇到种种障碍。政府可以通过BOT、PPP、TOT和ABS等新型投融资模式，鼓励私人资本参与收费高速公路、收费桥梁、电厂等纯经营性基础设施项目，以及轻轨、自来水厂、煤气厂、垃圾处理厂等准经营性基础设施项目的发起、投资、运营和收益分配。这对于有效缓解地方政府财政资金紧张问题、为私人资本提供稳定且可持续的投资方向具有重要的意义。

现如今，地方政府“土地财政”依赖度过高，实体经济被边缘化的现象在全国范围内较为普遍。“土地财政”不仅占用大量资源，造成经济不协调、不平衡、不可持续发展，同时还积累了金融风险。地方政府需要充分意识到产业结构和税收收入结构的缺陷，探索“土地财政”的最优替代方案，逐步摆脱对“土地财政”的过度依赖。此外，地方政府应当善于利用国家的绿色金融政策实现转型升级，提升税收收入的持续性。

规范地方政府债务融资的相关政策

自新《预算法》出台以来，监管层一直以“开前门、堵后门”的思路应对地方政府不规范融资问题，先后发布了一系列监管措施，对于严肃财政纪律和提升地方政府债务透明度具有重要意义。

首先是强化预算“硬约束”。新《预算法》于2015年1月1日正式开始实施，对全口径预算、超收收入、“过头税”、预算审批前支出、 预算调整、加强法律责任追究等多方面内容进行规定，开始强化预算“硬约束”。

同时，新《预算法》为地方政府发行债券扫除障碍。新《预算法》规定，对于甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，拉长还款期限，减轻短期还款压力，腾出更多资金用于重点项目的建设。

剥离地方政府融资平台公司政府融资职能。2014年10月，国务院发布国发43號文，要求剥离传统地方政府融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增地方政府债务;新增的地方政府投资项目不允许以财政资金作为项目偿债资金来源，或者融资安排中不允许地方政府提供任何形式的担保。

实行地方政府债务限额管理。2015年12月，财政部下发财预225号文，规定地方政府债务规模严格控制在国务院及财政部门设定的限额内，有利于从总量上对债务风险做出控制，避免地方政府债务无序增长。

建立和健全债务风险应急处置机制。2016年11月，国务院办公厅发布国办函88号文，有利于进一步加强地方政府性债务风险的防范和控制，建立和健全地方政府性债务风险应急处置机制。国办函88号文不仅明确了适用范围、分级响应、分类处置和责任追究等风险预防工作，同时对于一旦发生的债务风险事件，还提出了六大财政重整计划，地方政府可通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。

政府融资平台公司融资条件进一步收紧。2017年5月，财政部等六部委联合发布财预50号文，规定地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。

限制政府购买服务范围。2017年6月，财政部出台了财预87号文，对政府购买服务范围做出明确限制。财预87号文以正面清单、负面清单的方式对政府购买服务范围做出明确的界定，指导地方政府依法合规开展政府购买服务工作。具体内容包括：一是将货物、建设工程、融资服务纳入政府购买服务负面清单。二是按照“先有预算、后購买服务”原则限定购买期限。三是严禁虚构政府购买服务合同。

创新项目收益专项债券品种。2017年8月，财政部印发财预89号文，宣告推出地方政府项目收益专项债券，财政部优先选择土地储备和收费公路两个领域于2017年在全国范围内试点发行，进一步扩大了地方政府融资新渠道。

应对地方政府债务“灰犀牛”的建议

严格区分地方国有企业和地方政府债务的界限。中央政府贯彻执行对地方政府融资平台转型的要求，严格区分地方国有企业和地方政府债务的界限，适度允许地方国有企业发生违约，以便加强对投资者的教育。

创新项目收益专项债券品种。未来地方政府可加大对项目收益专项债券品种的创新，使债券品种拓展至公路、水利、电力、医院、机场、港口、水务等绝大部分具有稳定的现金流，且现金流能够覆盖专项债券还本付息的基础设施和公共服务项目，进一步提高地方政府债券透明度;同时在省政府提供信用保障的基础上，通过项目收益为地方政府债券提供进一步的保障，从而提高地方政府债券对投资的吸引力。

量力而行开展PPP项目。地方政府在充分评估政府财政可承受能力、项目类型和项目盈利能力的基础上，可量力而行开展PPP项目。此外，中央可从执行层面上加强金融监管，限制地方政府利用PPP方式变相举债，有效地降低隐性表外债务和地方政府融资担保所带来的风险隐患。

引入长期资金提供者。地方政府债券及地方基础设施项目可引入成熟的、风险偏好稳定的机构投资者和个人投资者，尤其是要引入长期资金提供者。具体来讲：第一，可以适度修改全国社保基金和养老保险基金章程，破除资本市场长期发展的制度性障碍，增强地方政府债务风险监测能力，为社保等长期资金的投资运营创造良好环境。第二，保监会可以通过保险公司资金运用相关指引和偿付能力分类监管指引，引导保险资金投向地方政府债券和地方基础设施PPP项目。第三，财政部可以出台相应的税收优惠政策，吸引长期资金投资者增加对地方政府债券和地方基础设施相关融资产品的配置。

设立政府性融资担保基金。中央可鼓励地方政府出资设立政府性融资担保机构，或政府性融资担保基金，或地方产业发展基金，充分利用资本市场为地方政府基础设施项目建设提供充足的资金，更好地支撑地区经济可持续发展。

充分发挥中国信用评级机构作用。中国信用评级机构要发挥两个方面的作用：第一，避免对国际三大形成盲目迷信，降低国际三大对地方政府信用质量的干扰。第二，从独立第三方角度，对地方政府定期实施财政承受能力评估和债务风险预警，及时向中央政府、地方政府和投资者警示风险，以便及早做出应对。

作者为东方金诚首席评级总监，本文仅代表个人观点