智能化环境行政执法价值探析

□ 张黎明，赵惊涛

（吉林大学 法学院，吉林 长春 130012）

智能化环境行政执法价值探析

□ 张黎明，赵惊涛

（吉林大学 法学院，吉林 长春 130012）

智能化环境行政执法，就是利用互联网实施的在线监测环境质量活动，其具体表现形式是污染源自动监控系统的应用。实施智能化环境行政执法，不仅是 “互联网+”和大数据时代环境法治建设创新发展的需要，而且是贯彻我国新 《环境保护法》提出的环境法基本原则的需要，同时也是大数据时代实现环境正义、倡导高效率执法与促进企业主动承担环境责任的必然要求。

智能化环境行政执法；生态环境保护；生态环境监测网络

2015年7月26日，国务院办公厅发布的《生态环境监测网络建设方案》（［2015］56号）阐明了生态环境保护在生态文明建设中的重要意义。该方案指出：生态环境保护是生态文明建设中的基础性支撑，是生态文明建设能否顺利开展的重要保障。而生态环境保护需要运用一系列的制度和科学技术手段，大数据时代的生态环境监测网络建设就是运用互联网技术平台实施生态环境保护的新举措，它是生态环境监测管理手段的科学化与创新发展，体现了依靠科学技术手段促进生态环境保护新格局形成的具体应用。同时，也建立起了政府环境保护行政主管部门与其它部门协同管理、社会公众共同监督的生态环境监管体系。在全国建立生态环境监测监管网络平台，为加快推进我国的生态文明建设提供了有力的支持。虽然目前我国生态环境质量监测网络建设还存在很多问题，如从整体上看，实施实时监测范围划定不够科学，拟实施实时监测环境要素选取的整体覆盖面不够宽泛，仍存在着建设规划制定与环境标准规范制定及环境信息发布不一致的矛盾，以及环境信息化管理水平相对较低，环境信息资源共享程度不能完全同步，环境质量监测系统与环境质量监管结合不够，环境监测数据的可信度还需要进一步提高，等等。因此，需要进一步加快生态环境监测网络建设的步伐，实施智能化环境行政执法。

一、智能化环境行政执法是大数据时代环境法治创新的需要

首先，实施智能化环境行政执法是 “互联网+”和大数据时代环境法治建设创新发展的需要。2016年3月7日，环境保护部办公厅发布了《生态环境大数据建设总体方案》（［2016］23号），进一步明确了我国生态环境大数据建设的目的，阐明了我国生态环境大数据建设的指导方针和具体实施目标，提出争取在五年内完成大数据应用与管理平台建设计划，并努力在生态环境综合管理方面实现科学决策，在生态环境质量监管方面努力做到精确监督、严格管理，在生态环境公共服务方面努力为社会公众提供便捷的信息和服务渠道。同时，该方案还进一步明确要以改善我国的生态环境质量为核心，围绕这一核心加强生态环境监管基础设施建设，努力创造条件，实现集中管理环境监测数据资源的目标，进一步推动生态环境监测数据在区域和全国范围内开放共享，完善各类生态环境质量标准以及数据安全体系。由此看来，全面推进大数据的发展和应用，加快建设数据强国，已经提到我国国家战略的层面上来，将大数据应用到环境保护领域已经是大势所趋。而智能化环境行政执法既符合这一发展要求，同时也是实现大数据管理的重要实践活动。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义 “五位一体”总体布局中，要求将生态文明建设融入到我国经济建设、政治建设、文化建设和社会建设各方面和全过程。党的十八届三中全会还进一步强调要建立系统完整的生态文明制度体系，用最严格的制度保护和管理我国的生态环境。党的十八届四中全会强调：用严格的法律制度保护环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。党的十八届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》进一步明确提出：建设生态文明是一场全方位、系统性、根本性的绿色变革，必然带来从生产方式、生活方式、思维方式到价值观念的改变。在环境保护领域贯彻党的十八届三中、四中、五中全会精神，就是要求政府环境保护主管部门要高度重视运用法治思维和法治方式，推进环境保护工作的开展和创新，而智能化环境行政执法正符合这一要求。

其次，在司法实践中，执法手段创新是全面推进依法治国、实现法治创新的关键环节。因此，在环境法治建设中，我国高度重视环境行政执法问题，在环境行政执法过程中努力探索新的执法手段。2015年7月4日，国务院发布的《关于积极推进 “互联网+”行动的指导意见》（〔2015〕40号）提出：加强对大数据分析的综合运用，尤其是要对重点用能单位的能耗量实施在线监测管理，强调各级人民政府之间依据互联网平台使动态环境监测信息逐步实现互联开放共享。同样，在《国务院办公厅关于印发＜生态环境监测网络建设方案＞的通知》（［2015］56号）中也强调了生态环境质量监测网络共享问题，即重视对重点污染源的监测，要求实施重点污染源实时监测制度，完善生态环境质量监测系统建设，实现生态环境监测与执法同步，加大对生态环境监测机构的监管力度。2015年9月，国务院发布了 《促进大数据发展行动纲要》（〔2015〕50号），环境保护部也成立了生态环境大数据建设领导小组，专门就大数据在环境保护中的应用进行指导和部署。环境保护部陈吉宁部长在2016年全国环境保护工作会议上指出：我们要进一步提高我国环境管理水平，因为从国家宏观管理的角度来看，充分运用“互联网+”提供的信息共享平台，随时监控环境污染的各类数据变化，对防控环境污染是非常必要的。因为，它既符合大数据时代互联网信息共享的发展趋势，也是创新环境行政执法手段的需要。

再次，能够促使企业树立环保理念。从微观层面看，由于实施实时监控是在与企业一切生产活动相连接的过程中进行的，并且企业必须主动配合这种监控活动的实施。所以，这种实时监控不但可以帮助企业有效地防止各类污染事件的发生，还有利于将环境保护理念植入企业管理之中，增强企业的社会责任感，使企业的生产经营活动与社会发展的整体需求相联系，这也是现代企业可持续发展的保障。在“十三五”时期，生态文明法治建设将得到进一步加强，强化环境行政执法也必将成为生态文明法治建设的新常态。智能化环境行政执法就是适应环境法治建设创新发展的要求而出现的新型行政执法手段之一，因而具有特殊的价值和意义。

二、智能化环境行政执法是贯彻环境保护法基本原则的需要

实施智能化环境行政执法，是在“互联网+”和大数据时代贯彻我国新《环境保护法》提出的环境法基本原则的需要。由于环境问题的特殊性，即环境损害一旦发生，后果严重，不可逆转，很难弥补或者无法弥补，或者虽然能弥补但代价高昂。因此，我国环境法治建设的首要任务应当是以保护环境、预防环境风险为主；同时，采取一切可能的防范措施和手段，预防环境损害的发生。2014年，我国新修订的《环境保护法》第五条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”这是我国环境保护立法史上首次对环境法基本原则作出直接规定，充分体现了我国环境法治建设的重要性和迫切性。很显然，按新《环境保护法》对基本原则的表述顺序，它突出了环境保护优先、预防为主前提下的综合治理、公众参与和损害担责。因此，在强调生态环境保护的当下，对环境责任的制度设计，不但要考虑如何追责，更重要的是应考虑如何避免和预防环境损害的发生。同时，保护生态环境，强化环境污染者的法律责任，加大环境行政执法力度，也是新《环境保护法》的核心理念。智能化环境行政执法恰恰符合这种立法理念的要求，它既体现了保护优先、预防为主原则的精神实质，也为综合治理原则、公众参与原则和损害担责原则的贯彻落实提供了保障。因为通过在线监测，一方面，可以及时有效地监测企业污染物排放情况，督促企业运用环境治污设施，促进企业承担环境责任，并将治污情况及时地反馈给公众，为落实公众参与原则提供一个更广阔的平台。因此，随着新《环境保护法》的颁布实施以及环境保护新规的不断出台，运用互联网信息传递及时迅速的优势，开展智能化环境行政执法已经成为时代发展的必然要求，智能化环境行政执法也将成为我国行政执法手段的新常态。另一方面，在“互联网+”背景下，大数据平台建设有利于构建环境担责机制体系。环境担责机制，是指自然人、法人或者其他组织不但要对已造成的环境损害承担责任，还必须对环境和潜在的环境风险承担保护和预防责任而形成的各种制度和措施的总称。所以，这种责任承担机制也是环境正义的具体体现。环境担责机制由两部分组成，即环境担责自律机制和环境担责法律机制。自律机制是法律机制的支持，法律机制是自律机制的保障。环境担责自律机制强调必须重视自律机制在保护环境和预防环境风险中的作用。环境担责机制是研究以往环境责任制度建构的一个新路径。以往的环境责任制度建构主要关注的是追责问题，忽视了保护责任和预防责任。环境担责机制通过自律机制和法律机制的有机结合，将环境保护、预防和追责统一起来，既符合环境问题特殊性的要求，也符合新《环境保护法》基本原则的要求。

三、智能化环境行政执法是实现环境正义的需要

智能化环境行政执法的实施是 “互联网+”和大数据时代实现环境正义的必然要求。智能化环境行政执法是新常态下环境监管部门监督企业承担环境责任，提高执法效率的有力措施；同时，环境监管效率的提高与监督企业环境责任的落实两方面的结合也是环境正义所要达到的一种境界，是在环境保护领域实现法的正义价值的具体体现。环境正义被人类所崇尚始于环境保护运动，在逐渐发展的过程中，它既是对以往环境伦理学研究的发展和突破，也是环境保护与社会正义相结合的产物，还是法的正义价值在人类追求可持续发展过程中的体现。环境正义对公共政策制定的核心要求体现在以下两方面：首先，公共政策应当体现社会公平，要为促进社会公平有序发展服务；其次，一项具体的公共政策应当给予公众同样的利益关照，这些关照应当体现在公众对环境利益的共享中以及公众对环境责任的共同承担上，同时也要体现在公众对环境管理和环境决策参与的程度上。

智能化环境行政执法通过技术信息传递手段，以互联网为依托，及时、迅速、准确地传递企业环境信息，使公众能够充分地了解各类环境信息，可以有效地监督企业承担环境责任。正因为环境正义是使人类从社会的内在结构去寻找生态危机的成因和解决生态危机的策略，因此，在人类社会发展过程中，它更强调社会行为整体的步调一致与和谐共存。“互联网+”和大数据时代的智能化环境行政执法不仅能够利用互联网提供的社会共享平台实施环境监管，促进生态环境保护事业的健康发展，而且能够促进人类生态文明的可持续发展。

如果说传统法理学注重的是人类社会生活秩序的稳定，那么，生态环境保护视域下法律制度中的秩序则应更多地体现人与自然的和谐共存，努力实现环境正义的需求。因为生态环境保护倡导人与自然和谐共存的新秩序体系的建构，呼唤人类在与自然和谐共存中寻找共同的可持续发展之路。人类的生存需要自然资源的基础支持，自然资源的可持续利用需要人类有计划地去开采和予以保护。就环境责任而言，政府在环境保护和环境治理中主要承担的是监管责任，企业主要承担的是自律责任，公众主要承担的是监督责任。在此基础上才能考虑制定相应的应对环境责任问题的制度设计方案。换言之，通过立法规范政府、企业、社会公众的行为是实现环境责任的关键，强化环境意识是实现环境责任的前提和基础。

四、智能化环境行政执法是提高执法效率与效能的需要

实施智能化环境行政执法是 “互联网+”和大数据时代高效率执法和促进企业主动承担环境责任的需要。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对环境保护给予了高度重视，提出建立严格的法律保护制度，通过制定法律规范，建立健全保护生态环境制度。同时严格规范生态环境的开发行为，强化各类生产企业环境保护的义务，强调要大幅度提高企业的违法成本，建立符合循环发展和低碳发展的法律制度，加快我国生态文明建设步伐。这表明，环境责任制度的完善尤其是企业环境责任的具体落实，是依法治国的一个重要组成部分。因此，提高环境行政执法效率，对进一步促进环境责任的落实是非常必要的。实践中，传统的行政执法方式在阻碍执法效率提高的同时，弱化了对一些企业排污行为的监管力度。以沈阳市为例，全市面积近1．3万平方公里，有3000余家工业企业需要监督，但环保执法人员却不足300人。设想这些执法人员即使是全天候一刻不停地往返于企业之间，也完不成监督任务。相反，利用现代化科技手段开展智能化环境行政执法，智能指挥系统可以全程跟踪执法人员，将现场信息实时传送回来，便于后台根据现场情况进行远程指挥；执法人员则通过移动执法系统接受命令和反馈结果，这样，就极大地提高了执法的准确性和效率。所以，智能化环境行政执法不但可以大幅度地提高环境执法效率，也能够在一定程度上解决执法监管人员数量不足的问题，同时还能够有效监督企业污染物排放，督促企业运用环境治污设施，履行企业环境责任。

从行政执法效能的角度看，政府应加强对企业履行环境责任的推动与引导。大数据网络平台建设有利于促进企业经营理念与社会责任管理体系的衔接。虽然企业无法脱离社会环境而开展生产经营活动，但由于落实法律责任是企业环境责任实施之重点，所以，对于履行企业环境责任而言，除了依靠企业的自主行动之外，还要依赖政府的推动和引导，依赖政府在立法执法、政策支持、媒体宣传、市场监督、国际合作等领域发挥主导作用，从而促使企业履行环境责任。就政府来说，应当建立领导协调机制，推动企业环境责任的规范化，强化行政执法的监督与普法宣传，要大力培育非政府机构与中介组织，使其积极参与监督。就企业来说，其自身应当加强学习，保证企业发展观念的科学性以及企业伦理观念的正确性，使企业发展战略必然包含环境责任，并使之与企业管理体系水乳交融，妥善处理企业内部凸显的各种问题。除此之外，就企业而言，在环境保护领域，还应当灵活处理企业经营活动与自然资源利用开发之间的关系，注重环境保护，尽力追求生产经营活动和环境保护的和谐共进，严格恪守关涉环境保护与资源节约的法律规范，使高消耗能源与原材料的利用率得到大幅度的提高。就社会来说，应当在三方面强化舆论的作用，即对舆论进行理性的引导、积极的推动和严格的监督，强化企业员工、消费者与公众三者之间的互相监督。企业环境责任实施的监督主体主要是政府和社会。政府要制定企业环境责任落实评价规则，按照期限对企业环境责任的落实情况加以评估，对未履行环境责任的企业予以处罚，对履行环境责任的企业予以奖励。在强化社会监督方面，一是要强化对舆论的监督和引导，对履行环境责任的企业予以及时报道，对未履行环境责任的企业及时向社会和公众披露相关情况。二是应当增强公众的环境保护意识，激发和鼓励公众参与监督。根据国外的情况，公众的监督与政府的有效管理是强化企业履行环境责任的重点。借鉴国外的做法，应加强政府和公众对企业履行环境责任的管理、监督。政府应通过激励机制保证公众对企业履行环境责任进行监督。通过与公众利益紧密联系的企业环境报告和环境审计社会公示与听证制度，让公众的环境权利意识与当地的经济发展、环境改善形成良性互动。此外，通过大数据平台还可以加大行业协会和非政府机构的监督力度，动员社会各行各业都能参与到企业履行环境责任中来。

2015年，新《环境保护法》的实施开启了我国环境法治建设的新篇章，也掀开了严格环境执法崭新的一页。党的十八届四中全会明确了严格环境行政执法在我国生态文明环境法治建设中的战略定位。其后，国家发布的各项法规及行政规章更表明了政府治理污染、保护环境的决心。面临社会发展进程中所出现的各种问题，智能化环境行政执法工作任重道远。如2016年7月14日环境保护部向媒体通报，在各地环保高压态势下，仍有部分企业在污染源自动监控设施及数据上弄虚作假。①这8起案例分别是：浙江省杭州旭东升科技有限公司篡改数据采集仪程序，致使污染物处理设施不正常运行案；浙江省杭州安控环保科技有限公司未按技术规范进行日常运维操作，伪造运行维护记录案；浙江龙达纺织品有限公司污染源自动监控数据弄虚作假案；浙江征天印染有限公司人为故意逃避自动监控设备监管，超标排放污水案；福建省长业水务有限公司员工人为干扰污染源自动监控系统案；河北省秦皇岛索坤玻璃容器有限公司人为故意损毁大气污染物排放自动监控设备案；山东省巨野县三达水务有限公司私接暗管，人为干扰污染源自动监控系统案；山东省日照市城市排水有限公司擅自修改自动监控设备参数案。因此，就现有情况看，解决自动监控数据的可信度问题，依然是一个需要认真对待和深入研究的大问题，因为它涉及到智能化环境行政执法能否可持续发展的问题。换言之，在社会转型和经济新常态的背景下，只有完善环境法律法规体系，加大技术及资金投入力度，利用“互联网+”和大数据时代的网络平台，逐步提高适应生态文明建设需要的智能化环境行政执法的水平和能力，才能促进企业履行环境责任和环境保护工作的有效开展。

［1］张丽娟．我国智能化环境执法存在的问题及对策［J］．环境保护，2014，（23）：64．

［2］马晶．环境正义的法哲学研究［D］．吉林大学博士学位论文，2005．35．

（责任编辑：高 静）

Abstract：Intelligent environment administrative enforcement is the use of the Internet to monitor environmental quality activities online，specific manifestation of which is the application of automatic monitoring system of pollution sources．To implement intelligent environmental administrative enforcement is not only the “Internet+” and “big data age” environment，the rule of law，innovation and development needs but also the need of carrying out the basic principles of environmental law put forward in the new environmental protection law of our country，at the same time，it is also an inevitable requirement for achieving environmental justice in the era of big data，promoting efficient law enforcement and promoting enterprises to take the initiative to undertake environmental responsibility．

Key words：intelligent environmental administrative enforcement；ecological environment protection；ecological environment monitoring network

On the Value of Intelligent Environment Administrative Enforcement

Zhang Liming，Zhao Jingtao

D922．1

A

1007-8207（2017）09-0070-06

2017-04-10

张黎明 （1990—），男，河南新乡人，吉林大学法学院环境法专业硕士研究生，研究方向为环境法；赵惊涛 （1964—），女，吉林榆树人，吉林大学法学院教授，博士研究生导师，研究方向为环境法。