计利当计天下利——放管服改革这五年

■ 文丨甄平

计利当计天下利
——放管服改革这五年

■ 文丨甄平

放管服改革事关全局、利在长远，拿出自我革命的精神和兴利于民的情怀，把不该管的事交出去，集中力量把该管的事管好、该服务的服务到位，切实转变政府职能，政府部门才能当好全面深化改革的排头兵，用扎扎实实的改革成效为经济社会发展凝聚起强大动力。

上海浦东新区开展“证照分离”改革，自贸区行政服务中心来往人群络绎不绝，各项改革举措让受益企业数量逐月增加。

党的十九大报告中关于“全面深化改革取得重大突破。”论述中提出，蹄疾步稳推进全面深化改革，坚决破除各方面体制机制弊端。改革全面发力、多点突破、纵深推进，着力增强改革系统性、整体性、协同性，压茬拓展改革广度和深度，推出一千五百多项改革举措，重要领域和关键环节改革取得突破性进展，主要领域改革主体框架基本确立。

“放管服”改革作为其中政府自身的一场深刻革命。近年来，党中央、国务院始终将简政放权、放管结合、优化服务作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，以壮士断腕的决心和勇气持续推进。今年以来，国务院办公厅派出督查组赴全国10余省市，从落实简政放权措施、推进商事制度改革、完善权责清单制度、加强事中事后监管、改进优化服务等方面，就“放管服”改革政策措施落实情况开展实地督查。那么政府职能的转变，是否为企业“松了绑”、为群众“解了绊”、为市场“腾了位”、为廉政“强了身”。

“先手棋”和“当头炮”

以敬民之心，行简政之道。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，政府围绕处理好政府和市场关系这个经济体制改革的核心问题，牵住转变政府职能这个“牛鼻子”，不断将“放管服”改革向纵深推进。2013年以来，简政放权作为十八届政府开门第一件大事，连续5年的开年首次国务院常务会议都研究讨论简政放权相关议题。李克强总理多次就推进简政放权工作强调，要坚持“简”字当头，围绕重点领域、关键环节加大放权力度，把该放的权力彻底放出去，能取消的尽量取消、直接放给市场和社会。

几年来，在国内外经济形势严峻复杂和“三期叠加”的背景下，政府不搞强刺激，着力推进供给侧结构性改革，不断释放出市场的潜力和活力。我国经济运行之所以保持在合理区间，呈现缓中趋稳、稳中向好态势，“放管服”改革发挥了重要作用。

“放管服”改革核心在于转变政府职能，由管理型政府向服务型政府转变。“放管服”改革的这几年，给企业带来的红利也是实实在在的。“放”的成绩有目共睹，比如，准入门槛低了，证照办理时间大大缩减；手续少了，过去需准备的诸多申请材料如今通过证照合一大大压缩；创业多了，2016年，全国平均每天新增登记企业1.51万户，比2013年改革前的这一数字翻了一番，各类创业创新主体呈爆发式增长。“管”的成效也在逐日提升。比如，将多头执法变为综合执法，大大降低了重复检查给企业带来的负担；改变过去“想查谁就查谁”的随机式、选择性执法方式，探索实施“双随机、一公开”的监管模式，实行阳光执法。同时，“服”也在日新月异。比如，不少监管部门主动深入企业倾听民意，服务变被动为主动；一些地方和部门建数据库为企业提供精准服务；一些监管部门尝试将审批事项搬到网上办理，提升服务效率。

行政审批改革、投资审批改革、职业资格改革、商事制度改革、收费清理改革……以科学有效地“管”，促进更大力度地“放”，“简政”并非简单的“减政”，只有科学有效地“管”，才能促进更大力度地“放”。从2016年以来各类市场主体的反映分析，全面推行“双随机、一公开”监管，切实提升了监管的公平性、规范性和有效性，在减轻企业负担、避免政府选择性执法和减少权力寻租等方面发挥了显著作用。

这几年，行政审批改革提速、加快转变政府职能交出亮丽成绩单。五个“为”更成为今年以来放管服改革的重点工作，即为促进就业创业降门槛，为各类市场主体减负担，为激发有效投资拓空间，为公平营商创条件，为群众办事生活增便利。这五个“为”既瞄准了制约市场发展的痛点，又击中了政府职能发挥的软肋。从历史性的眼光来看，这是一次政府职能的根本性转变，是一场从观念到体制机制的深刻革命。

以“政痛”换“民利”

一项项改革把政府权力装进“制度笼子”，用政府自身一时的“痛”，换取人民长远的“利”。五年间，国务院分10批削减部门行政审批事项670项，约占总数的44%，提前超额完成削减1/3的目标任务，彻底终结非行政许可审批。取消305项中央指定地方实施行政许可事项，清理规范323项国务院部门行政审批中介服务事项，原有的226项工商登记前置审批事项，有87%改为后置审批或被取消……一系列数据背后，是党中央、国务院推动行政审批制度改革、持续向市场和社会放权的真实写照。

五年间，各地区各部门则全面深入贯彻落实党中央、国务院“放管服”改革的重大决策部署，一系列改革举措带来的政策红利持续释放，确保了放管服事项落地显效。本着“能减则减、应放尽放”的原则，以“5+1”清单为抓手，下大力气削减行政审批事项。多数省份行政审批事项减少50%左右，有的省份达到70%，有的地方开展“极简审批”，减少各类“循环证明”“奇葩证明”800余项。

各地区各部门围绕推进政务服务智能化、便捷化，解决群众办事手续繁杂、证明繁多等顽症痼疾打出了“组合拳”。“互联网+政务服务”的创新，实现让数据多跑路，让群众少跑腿。今年4月，全国首张34证合1的“一照通”营业执照在广西防城港市发出。在此前“六证合一、一照一码”的基础上，新执照整合了20个部门共34项行政审批事项，通过“一窗受理、内部流转、同步审核、信息互认、多证合一”模式，提供“一照通行”的便捷服务。随着国务院有关部门扎实推进“先照后证”“证照分离”“多证合一”等改革举措，各地持续放宽市场准入，营造更加宽松平等的准入环境，企业的改革获得感不断增强。

在浙江，随着“最多跑一次”改革的推进，按照“群众和企业到政府办事最多跑一次”的理念和目标，已初步实现了数据跑路代替人跑腿的模式。在上海，通过各级政府网上政务大厅后台的数据对接，逐步实现100多个市级审批事项全程网上办理，区级大厅已有700余个审批事项实现全程网上办理。在山东，先后分11批消减行政审批事项601项，省级行政权力事项由7371项精简到4076项，还出台了深化放管服改革进一步优化政务环境的意见，继续打造全省放管服改革的“升级版”。

在贵州，开展了全面清理自行设定的97项行政职权，拟取消59项，是全国唯一“全面清理取消地方性法规、省政府规章设立的行政审批、备案、登记等行政职权”的省份。仅在推行清单管理方面，就编制公布6张目录清单。实行“清单之外无收费、清单之外无定价权”，2013年以来累计减轻社会和企业税负负担1000多亿元。

5年来，在全国各地深化“放管服”改革的过程中，这样的地方新闻早已让人们感到习以为常，办事越来越方便逐渐成为百姓生活常态。公共服务的人性化和便利化显著改善，让人民群众切实感受到了党和政府的民生情怀。

让“红利”持续释放

十八大以来，简政放权始终是改革发展的一个高频词。改革成效如何，群众和企业满不满意、高不高兴、受益不受益是根本检验标准。让“放管服”改革的红利持续深入，还需在思想上理顺“放管服”之间的关系，在执行中把握好“放管服”之间的关系。“放管服”改革是大众创业万众创新的需要，其中“放”是基础，“管”是关键，“服”是支撑。

一直以来，类似于证明“我就是我”“我爸是我爸”“我还活着”之类的“奇葩”证明，不仅瞎折腾，让老百姓不堪其烦，也让基层办证单位倍感无奈。究其原因，根本症结在于行政部门及办事机构的权力滥用和官僚主义。

2016年，公安部等12个部门联合出台《关于改进和规范公安派出所出具证明工作的意见》。意见规定，有关单位要求群众开具证明或者提供证明材料，要遵循于法有据和“谁主管、谁负责”的原则，凡是公民凭法定身份证件能够证明的事项，公安派出所不再出具证明。但时至今日，在少数地区、部门仍时有发生向百姓索要“奇葩”证明的现象。

“放管服改革已进入攻坚期和深水区。各地区各部门要强化责任担当和行动自觉，增强改革韧劲，主动倾听市场主体和群众呼声，筑牢法治保障的基石。我们有理由相信，随着放管服改革不断向纵深推进，各种“烦民”的证明必将灰飞烟灭。” 司法部《中国司法》杂志总编辑、研究员刘武俊认为，放管服改革是一个系统的整体，既要进一步做好简政放权的“减法”，打造权力瘦身的“紧身衣”，又要善于做加强监管的“加法”和优化服务的“乘法”，啃政府职能转变的“硬骨头”，真正做到审批更简、监管更强、服务更优，这是一个艰巨复杂过程。简政放权的要义就是要做足减法，减少审批事项、减少审批环节、减少前置审批、减少审批层级。凡是市场能有效调节的就交给市场，发挥市场机制作用；凡是社会能有效治理的就交给社会，形成社会组织自律自治的有效规范。

关键是遵循依法行政精神。依法行政是政府部门办事的基本准则。依法行政贵在依据法律法规的规定以及原则和精神办事，兼容行政行为的合法性和合理性，既要坚持合法行政，也要考量合理行政和高效便民，寻求合法合理高效便民的最大公约数。

刘武俊表示我们所倡导的依法行政，不是思维僵化墨守成规，不是死抠法条规章甚至以所谓惯例、单位内部规定凌驾于法治原则之上，不能只见规则、不见原则，只问法律条文、不管立法精神。某些“烦民”的证明貌似合法行政行为，貌似按规矩办事，实则曲解了依法行政的深刻内涵特别是法治精神，折射出官僚主义作风、服务意识缺失、思维僵化、便民意识淡薄等问题，与依法行政的精神背道而驰。

“革命”须久久为功

“主大计者，必执简以御繁。”从打破审批关卡到突破“证明围城”，从减少“公章旅行”、避免“公文长征”到变“政府端菜”为“群众点菜”，“放管服”三管齐下、协同推进，中央和地方上下联动、合力攻坚，不断把简政放权推向深入，让制度交易成本降下来，使群众的获得感强起来。

这一系列“减法”，为企业“松了绑”、为群众“解了绊”、为市场“腾了位”，也为廉政“强了身”，使新产业新业态新模式竞相涌现，营商环境和社会观念发生很大变化，极大激发了经济发展的内生动力。实践证明，深化“放管服”改革，是推动经济社会持续健康发展的战略举措，也是提高政府现代治理能力的关键举措。

“但是，放管服改革仍然面临一系列问题，与经济社会发展的需要和广大人民群众的期盼还有不小距离。”中国社科院法学所研究员吕艳滨认为，首先，行政审批事项清理下放仍不到位。一些地方和部门在清理行政审批事项时，玩“数字游戏”，表面看减少了很多事项，但群众获得感并不强。其次，政务服务水平仍然不高。虽然各地方各部门纷纷设立政务服务中心、开设政务服务大厅，集中行政审批权，实行一个窗口、集中办理，但很多部门窗口依然是“收发室”“转运站”，办事效能提升有限。最后，事中事后监管能力仍不理想。上级部门过细的职能划分制约基层综合执法改革，有不少地方已经在区县一级实现了工商、食药监、质检、物价等方面的整合，但上级部门的职能并没有调整，“婆婆”众多、疲于应付。尤为重要的是，改革的立法配套滞后，信息共享、信用惩戒缺乏明确法律授权。

冰冻三尺非一日之寒。简除烦苛，禁察非法，不可能一蹴而就；转变职能，提高效能，需要久久为功。“放管服”改革“入之愈深，其进愈难”，是一场牵一发动全身的深刻变革，其实质是政府的自我革命，涉及长期形成的利益格局的调整、权责关系的重塑、管理模式的再造、工作方式的转型。目前有待进一步取消和下放的，往往都是权力“含金量”高、利益牵扯面广、服务要求高的审批事项，阻力和难度更大。面对触动利益比触动灵魂还难的改革难题，唯有以壮士断腕的勇气、大道至简的智慧，放掉不该管也管不好的事，把应该管的事管好，才能进一步处理好政府和市场的关系，用好“看不见的手”和“看得见的手”。

过去五年，是党和国家发展进程中极不平凡的五年，我们取得了改革开放和社会主义现代化建设的历史性成就。五年来的成就是全方位的、开创性的，五年来的变革是深层次的、根本性的。这些历史性成就的取得、历史性变革的发生，是以习近平同志为核心的党中央坚强领导的结果，是全党全国各族人民共同奋斗的结果。

关于社会主要矛盾转化，在党的十九大报告原文指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。如今，“放管服”改革成效有目共睹，但与人民群众的期待和经济社会发展要求相比，差距依然存在，还需要继续深化改革打掉阻碍创新创业的门槛，通过加强监管维护公平竞争的市场秩序，通过优化服务为创新创业营造良好环境。

前段时间社会热议如何振兴实体经济，其中就有对进一步减少审批环节、降低各类中介评估费用的改革呼声。一些已取消的资格认证死灰复燃，一些“红顶中介”转入暗处照例行政收费，这些现象说明，目前改革中仍存在不到位、不配套、不衔接等问题。随着改革进入深水区，提高放权含金量、啃下改革硬骨头成为新的改革课题，必须进一步转变理念，持之以恒进行政府自我革命，以壮士断腕精神把“放管服”改革向纵深推进。

深化“放管服”改革，关键要有担当精神，拿出实招硬招。各地各部门应加强统筹谋划、周密组织实施，细化“施工图”，倒排时间表，务求实绩实效。应突出问题导向，有问题尽快解决，有经验及时推广，坚持运用法治思维和法治方式推进改革，抓紧清理废除不再适用的政策性文件，做到改革于法有据、依法推进；应因地制宜，从实际出发，创造性地开展工作，建立容错机制，严格责任落实和督查问责，为勇于改革、敢于担当的干部兜底护航，激发广大政府工作人员落实改革任务的积极性主动性。

改革期待大担当，改革呼唤行动派。放管服改革事关全局、利在长远，拿出自我革命的精神和兴利于民的情怀，把不该管的事交出去，集中力量把该管的事管好、该服务的服务到位，切实转变政府职能，政府部门才能当好全面深化改革的排头兵，用扎扎实实的改革成效为经济社会发展凝聚起强大动力。