构建全民共建共享社会治理的新格局

□赵颖

［中共吉林省委党校 （吉林省行政学院）中国特色社会主义理论体系研究所，吉林 长春 130012］

构建全民共建共享社会治理的新格局

□赵颖

［中共吉林省委党校 （吉林省行政学院）中国特色社会主义理论体系研究所，吉林 长春 130012］

当前，我国的社会治理工作在思想认识、治理方式、制度建设等方面均面临着挑战。新常态下，应从调整角色定位、强化治理能力、完善制度建设等方面着手构建全民共建共享的社会治理格局，以期更好地推动和促进我国社会治理的现代化。

全民共建共享；社会治理新格局；制度建设；精细化；信息化

新中国成立后特别是改革开放以来，党和国家不断探索，在社会管理领域逐步开辟了一条具有中国特色的社会主义道路。新常态下，原有要素和新型要素之间发生了新变化，由此产生了诸多新问题，凸显出一系列新特征。鉴于此，我国的社会治理工作应与时俱进，针对突出问题积极做出调整，努力实现建设全民共建共享的社会治理新格局的战略目标。

一、构建社会治理新格局面临的主要问题

（一）传统管理思想根深蒂固，社会治理意识滞后

社会治理的首要目标是有效保障最广大人民群众的根本利益，这也是其最根本的目的。然而，在实践过程中，一些政府部门仍把工作重心放在解决社会纠纷和矛盾、组织协调外来人员与特殊群体以及对信息化大数据的保障和维护上，“政府的社会治理理念存在着陈旧老化的弊端”。［1］一方面，虽然党的十八届三中全会提出把“社会管理”转变为“社会治理”，极大地彰显了人民群众在社会治理中的主体地位，但在实践过程中尚待落实。从目前来看，社会治理主体的“单核”态势明显，各级政府部门全方位掌控着社会治理的各个方面，“管理”与“控制”仍是社会治理的主要手段。而本应置于主体地位的人民群众在某种程度上成为“弱势群体”，无法有效参与到社会治理的各项工作中来。另一方面，政府部门虽然意识到了社会组织的重要作用，但在社会治理过程中对其重视程度还不够，社会组织的实际效能没有得到充分发挥。

（二）治理模式存在缺陷，治理方式缺乏时代性特征

当前，我国的社会治理渠道过于单一，路径选择性不强，内容与现实反差较大，存在着严重的滞后性。集中表现在社会治理方式欠缺信息化和精细性等方面，使得我国社会各构成要素之间的分工处于模糊状态。部分地方政府的领导固守于自上而下的威权式管理模式，对反馈性双向互动机制和网格化综合治理机制不熟悉、不学习，以至于无法对其充分理解和运用。由于政府部门社会治理方式的升级更新严重滞后于我国经济社会发展，致使故有的粗放式的、经验化的管理方式长期存在，已成为当前我国社会治理中的一大顽疾。

（三）社会治理机制建设不完善，保障体系不健全

在全民共建共享的社会治理新格局中，公众是社会治理的主体。然而，在现实中，公众参与社会治理的力度不足，这是多种因素共同作用的结果，其中最主要的原因是社会治理欠缺保障体系，集中体现为公众利益的表达、协调、维护机制不健全。笔者认为，当前社会治理存在的群体性事件，在很大程度上是由于公众的合法权益没有得到应有保障引起的。

具体而言，一是弱势群体的利益诉求难以真实完整地传达到政府部门，使得其利益受损现象时有发生。加之制度化、长效化的利益维护手段单一，效率较低，使得各级人大、政协、工会及妇联、残联等团体作为保障和维护公众利益的代表在现实中的行动力大打折扣，其效能发挥有限，公众利益无法得到保障。“要使公民在政治参与中不断保持较高的政治效能感，必须允许公民自发地组织起来进行政治参与，否则就将挫伤大多数公民的参与热情。”［2］二是公众在政策制定的过程中参与热情与意愿较高，但实际参与度与之不相匹配。随着社会治理现代化的持续推进，公众的权利意识逐渐增强，其有了更强烈的意愿来监督或直接参与政策制定的整个过程。然而，既有体制对该项权利的保障相对乏力，信息不对称往往会使公众对政府部门产生误解。三是矛盾纠纷的调解机制效能不足。现有机制存在的共同问题是只注重事后解决，而忽略了事前预防。在突发事件发生后，由于缺乏应急预案，常常导致矛盾的进一步升级甚至发展为暴力事件。

此外，制度保障严重落后于时代要求。一是社会治理的法治化程度有待提高。改革开放后，我国的法律制度建设主要围绕着经济建设这一中心任务展开，而对社会治理的专门立法重视程度不够。在法律主体和法权事项发生变化的情况下，相当一部分有关社会治理的法律条款更新速度较慢，无法满足新形势下社会治理的需要。二是社会治理领域内法律法规存在重叠现象，现有法律制度全面统筹与协调组织能力不强。而且有法不依现象依然存在，个别地方政府习惯于“以权代法”，通过行政命令等非制度手段处理矛盾的做法成为了社会稳定的深层隐患。三是目前国家财政支出对社会治理的分配限额较少。社会治理的升级进步势必会对政府的财政支出提出更高要求。然而，现阶段各级政府部门对社会组织及社区的财政支出较少，其向社会组织购买服务的预算资金不足，致使所购买服务的质量、内容无法满足公众需求。

二、构建社会治理新格局的总体思路

（一）改变思维

治理思维和价值旨趣是达成合作共识、推动格局发展、引导主体行为的重要因素。治理思维的创新是建立社会治理体系、提升社会治理水平的先决条件，过时的管理思维不仅不能满足时代的需求，还会阻碍社会治理新格局的形成。可以说，“将多元、复杂的社会价值导向有机融合于社会公共利益最大化的目标之下，是当前构建全民共建共享社会治理格局的思想根基。”［3］

第一，改变政府在社会治理中的一元地位，树立多方协同共治的治理思维。从目前国内社会治理的实际情况来看，社会上存在着纷繁复杂的纠纷与矛盾，需要政府、社会组织和公众等多元主体协同合作来解决，特别是在社会公共安全、基础设施建设等与公众息息相关、影响力较大的领域。与此同时，社会主义市场经济体制不断发展、人民群众的主体意识逐渐增强、互联网大数据等新兴产业迅猛发展也为我国社会治理体系的建立提供了动力和能量。

第二，坚持以人为本的理念和价值取向。“以人为本蕴含的深刻意义在于其揭示了全体公民凭借政治参与权利而拥有的在公共领域中的主体性地位和价值。”［4］而构建全民共建共享的社会治理新格局的突出任务之一则是改善社会环境，净化社会风气，特别是将公平正义等价值导向融入其中，在社会治理实践中做到规则公正、程序公正、结果公正，以确保社会组织、普通公众等的治理主体地位。这样，才能增强其参与意识和能力，拓宽其参与渠道，使之真正成为社会治理中的实质性要素。

第三，树立“建设红利”由全民共享的思维。当务之急是牢固树立“坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”［5］的新理念，从深层次上认识到经济发展所带来的社会效益和取得的令人瞩目的成就，让全体人民成为改革的最根本支持力量，由此保障改革的平稳有效推进。

（二）优化治理结构，提高治理水平

在城镇化、信息化不断推进的大背景下，社会结构的变化呈现出新特征，不同阶层的物质与精神需求日趋多元化，这使我国的社会治理任务更加严峻。在传统思维的主导下，部分地方政府部门在社会治理中仍然采取粗放的处理方式，其管理停留在口头和书面上，工作难以落实到位。而“推进社会治理精细化”则是解决这一问题的根本所在。“社会治理精细化，不仅包涵以追求效率为目的的流程再造、结构优化等刚性要素，还包涵着人文关怀以及对更好、更精致生活状态的倡导等柔性特征，是刚性管理与柔性服务的结合。”［6］党的十八届五中全会首次提出“建立国家人口基础信息库”等一系列以信息化为基础的新要求，并使之与社会治理精细化的目标相匹配，将其纳入到提高社会治理水平的重要内容之中，为我国社会治理体系的优化升级指明了方向。

在信息通信技术快速发展的大背景下，信息化治理成为西方发达国家所推行的全面统筹的政府深化改革的重要举措之一，以应对经济社会发展中产生的管理纤维化、公共服务碎片化等一系列的治理问题。“相关的信息化治理准则主要包括大数据组织、元数据、隐私安全、数据质量、业务流程整合、主数据整合和信息生命周期管理等。”［7］在全民共建共享的社会治理新格局中，治理主体具有差异性和全面性，亟待解决的问题多元而复杂。这就需要以信息化治理为支撑，在治理方式、治理能力、治理平台、治理文化等方面推动变革进程，达成社会危机的确切研判、社会供给的无误反馈、社会纠纷的妥当处理的战略目标，进而推动社会治理体系的完善和社会治理水平的提高；在关乎公众生活质量的重点领域实现规范化的流程再造，借助于相应的制度保障，有效规避枢纽节点的各类风险；发展和完善相关的体制机制，建立健全虚拟与现实之间的互动平台，强化信息技术的操作运用能力，实现信息资源的互联互通。

（三）建立长效机制

“全民共建共享社会治理格局的实质是要搭建一个兼具相容性和共生性的集体行动框架，而要形成这一框架，破解不同治理主体间的合作困局，则需要构筑全民共建共享导向的结构性和程序性机制综合体。”［8］伴随着经济全球化和社会数字化的升级，众多不安定因素逐渐累积，已成为当前我国社会治理进程中的潜在威胁。在经济领域内，我国经济运行总体平稳，但深层次矛盾的桎梏效应尚未解除，经济下行压力将在较长一段时期内存在。新产业、新业态的发展为我国经济成长提供了极大动力，但也在一定程度上增加了我国社会的不确定因素。在现阶段的社会发展进程中，我国社会阶层结构分化明显，阶层之间的利益诉求呈现差异化，加之我国人口分布不均衡，城中村、城乡结合部、偏远山区等地方受制于自然、社会等因素，其发展速度明显落后，因而成为了我国社会治理中的薄弱环节。人民群众生产生活方式的多元化，社会组织协调分配形式的推陈出新，社会组织活跃度的大幅提高，致使既有的社会管理方法日渐式微。就当前人民群众的物质文化需求而言，生活质量的提升和权利意识的增强，使人民群众的实际需求越来越多样化，需求质量和数量也在显著增长。在愿望与现实之间存在落差、需求与供给不对称的情况下，一部分社会成员极有可能成为社会的不稳定因素。因此，建立长效机制，维护我国的社会稳定与和谐发展局面是当务之急。

第一，完善商议机制。现阶段，我国的商议机制存在弱势群体参与能力较低、保障制度不完善、法律体系建设滞后等问题。要以法律的名义为商议机制背书，在宪法和相关法律的保障下，促进协商主体之间的平等交流，达成共识；大力普及和发展“民主讨论会”“村民协商会”“居民自治会”等基层商议平台，推动各阶层之间的沟通与交流，增强彼此之间的互信和谅解；积极推进建设协商程序性架构，对商议内容、参与成员、对话途径、洽谈反馈意见等给予明确规范，进一步提升商议程序的精细化和严谨化程度。

第二，健全利益斡旋机制。现阶段我国的利益斡旋机制存在诸多漏洞，公众的诉求表达和维权渠道有限。当务之急是“要从社会公众最关心、最直接、最现实的利益问题入手”［9］完善以协商民主为原则、以利益表达机制为核心的利益斡旋机制。顺畅的利益表达途径和合理合法的表达路径，是建立健全利益表达机制的重要内容。为此，要继续推广已有的如行政复议、仲裁和诉讼等利益表达方式，在法律的框架下协调好各方利益关系；积极搭建大众型利益表达平台，人大、政协、工会、妇联、社会组织、媒体等要成为公众表达利益诉求的主要途径；要充分发挥信息技术的优势，利用好互联网媒介，大力发展利益诉求表达信息化渠道。

第三，构建联合共建机制。在社会治理主体和群众利益诉求呈现多元化的大背景下，各要素之间的协同配合即成为重中之重，而共建机制则是联合各方力量统筹治理的根本所在。要以充分保障人民群众的根本权益为目标，积极引导公众以多样化的协商民主方式广泛参与协同治理，更好地发挥对话、听证、咨询、反馈等机制的作用；要使政府、市场和社会三类主体均发挥出发挥好各自的积极作用，“实现政府与群众、基层组织、自治组织之间的良性互动和有效衔接，从而实现合作共赢。”［10］

三、构建社会治理新格局的路径选择

（一）调整角色定位

习近平总书记在党的十八届二中全会第二次全体会议上指出，深化行政体制改革的核心是转变政府职能，重点是处理好政府、市场、社会的关系。切实转变政府职能，从宏观的视角来看，就要有选择地剥离各级政府承担的一部分社会管理职能，把政府在社会治理过程中的工作内容由主导管理转变为服务协调。同时，培育和扶植专业性的非政府组织、社会中介组织等其他社会治理主体，以解决政府退出造成的治理缺位问题。实际上，构建全民共建共享的社会治理新格局的一大特征是彰显人民群众的主体地位，发挥人民群众的巨大作用，形成政府监管与社会自律、公众自治之间默契配合的新型治理框架。其中，引导社会治理参与主体的多元性发展，释放人民群众的巨大能量，是一项重要的任务。对此，可以从以下三个方面着手推进落实：

一是企事业单位要切实履行好社会责任与义务。企事业单位是社会的重要组成部分，生产力的发展和生产关系的调整在很大程度上取决于企事业单位的发展态势。因此，企事业单位是维护社会稳定、促进社会和谐的重要力量。此外，较之于政府部门，企事业单位在科技水平、公共关系、人力资源等方面拥有得天独厚的优势。因此，政府在社会治理过程中要重视企事业单位的地位与作用，最大限度地发挥企事业单位的效能，使其成为社会和谐稳定的“压舱石”。二是要让社会组织在社会治理过程中发挥更大作用。社会组织的迅速发展是现代化社会的一大特征，其已成为协助党和国家构建全民共建共享的社会治理新格局的一支中坚力量。由于社会组织具有专业性和公益性的特征，其行为模式更容易被广大人民群众认可。因此，政府部门要从社会公共事务中选择性退出，让社会组织填补其退出后在纠纷协调、利益沟通等方面造成的真空。三是不断健全村民自治、居民自治机制，把基层自治理念落到实处。基层自治是依照宪法和法律，由居民（村民）选举的成员组成居民（村民）委员会，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的制度，也是社会主义民主制度的基本内容之一。现阶段，我国基层自治效果与预期反差较大，其处在被支配的地位。对此，各级政府部门要积极推动基层群众加强自我管理、自我教育、自我服务，以进一步提高基层自治的实际功效。

（二）强化治理能力

依法治理既是实现社会治理现代化的重要保障和基本内容之一，也是强化社会治理能力的重要手段。

一方面，应不断推进社会治理领域的立法工作，填补相关事项的法律空白，避免出现打法律“擦边球”的现象，将有法可依落到实处。党的十八大召开后，社会治理范畴的法治化进程步入新阶段，但在立法领域仍然滞后。如：我国还未出台针对社会组织管理方面的专门性法律，仅仅依靠国务院出台的 《社会团体登记管理条例》及公安部等涉事政府机构下发的条例、规定、通告、办法等规范性文件远远不能满足实际需求。“这些法规或政府性规章总体上数量少，层次不高，缺乏配套，有的可操作性不强。”［11］又如：长期以来，我国对作为社会治理过程中的重要环节和主要方式之一的城市管理综合执法活动，一直没有建立专门性法律进行规范化处理。城市管理综合执法只能是“借法执法”，以《行政处罚法》《行政强制法》的部分内容为法律依据，造成了城市管理综合执法权在落实上始终难以高效化和法治化的局面。

另一方面，司法公信力实质上反映的是司法与公众之间的信任和互相评价，因此，要想赢得广泛的民心，营造和谐的社会氛围，就必须提升司法的公信力。在法治社会中，司法是化解社会矛盾的关键环节，是确保社会公平正义能够实现的基础。习近平总书记指出：“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”［12］现阶段，司法不公正现象依然存在，关系案、人情案、金钱案等屡见报端。在司法范畴中存在“100-1＝0”法则，即“一个不公正的案件或一个冤假错案的负面影响足以摧毁99个公正裁决积累起来的良好形象。”［13］在现实中，司法不公会直接引发公众在维权时只信任政府而质疑司法等一系列突出问题。因此，强化司法公信力既是变革“信访不信法”等刻板印象和“晕轮效应”的重要途径，也是推动现代化法治进程的重要环节。

（三）加强制度建设

“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”［14］科学完善的制度体系是社会治理的基础与先决条件。在制度保障下，公众参与并融入到社会治理工作中才有了可能。“只有人民群众参与制度化，才能为人民群众参与常规化、可持续性提供有力保障。”［15］目前，我国经济社会发展已经进入新常态，伴随着新产业、新业态的发展，冲突纷争、技术犯罪、互联网安全等问题对我国社会治理工作提出了一系列新挑战，因而制定科学严谨的制度规范已是刻不容缓。党的十八届五中全会将“法治保障”作为一项新内容纳入到了构建社会治理体系的指导性思想纲领中，要求 “加强社会治理基础制度建设”，彰显了制度在社会治理中的先导性、全局性地位。为此，要推进现代化法律制度体系建设，以保障经济的良性发展和社会的和谐稳定；要推动构建基础制度，发挥其在社会治理过程中的整体性和基础性作用；要根据基层治理的现实情况，认真分析社会纠纷背后更深层次的结构性、框架性漏洞；要以利益分配、意愿阐述、纠纷调解、权益维护等为出发点，加快构建新时期我国社会治理的基础制度体系，从根本上扭转权力施政的“短、平、快”的旧模式，形成制度体系下的长效治理新局面。

［1］亓岩．构建全民共建共享的社会治理格局研究［J］．人力资源管理，2016，（05）：16．

［2］林尚立．上海社会政治文明发展战略研究［M］．上海人民出版社，2004．262．

［3］刘雅静．全民共建共享社会治理格局：概念厘清、内生动力与实践进路［J］．理论月刊，2016，（11）：151．

［4］鹿斌，金太军．国家治理现代化进程中的社会治理创新［J］．天津社会科学，2016，（02）：79．

［5］曾维和．共建共享社会治理格局：理论创新、体系构筑、实践推进［J］．理论探索，2016，（03）：67．

［6］师双凤，田冰．构建全民共建共享的社会治理格局［J］．科技经济导刊，2016，（31）：103．

［7］（美）桑尼尔·索雷斯．大数据治理［M］．清华大学出版社，2014．11．［8］赵孟营．社会治理精细化：从微观视野转向宏观视野［J］．中国特色社会主义研究，2016，（01）：78．

［9］渠彦超，张晓东．共享发展理念的理论特质［J］．理论月刊，2016，（05）：36．

［10］曹秀伟．构建全民共建共享社会治理格局的思考——基于协商民主的视角［J］．管理观察，2016，（32）：121．

［11］徐长业．着力构建全民共建共享的社会治理格局［J］．山东工会论坛，2016，（05）：96．

［12］习近平．坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设［M］．外文出版社，2014．145．

［13］王治国．严格执法 公正司法 筑牢公平正义防线［EB/OL］．http：//newspaper．jcrb．com/html/2014-10/10 /content_169782．htm．

［14］（美）塞缪尔·P·亨廷顿．变化社会的政治秩序［M］．生活·读书·新知三联书店，1989．11．

［15］匡和平．全民共建共享社会治理格局构建要素的应然内涵分析［J］．宁夏党校学报，2016，（04）：12．

（责任编辑：刘亚峰）

To Build a New Pattern of Social Governance Universal Co-constructing and Sharing

Zhao Ying

The Fifth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee made it clear that the new strategic goal of building a pattern of social governance universal co-constructing and sharing．However，at the present stage of social governance，it has always faced the serious challenge of consciousness，governance，and system construction and so on．These have become the shackles of the new pattern of social governance in our country．In order to better solve these problems，we must always grasp the overall thinking，innovative thinking；enhance the level of governance，the establishment of long-term mechanism．We should strive to explore the correct path of implementation，effectively adjust the role of positioning，strengthen governance capacity，improve the system construction，so as to better promote the modernization of China＇s social governance work．

universal co-construction and sharing；social governance new pattern；system construction；refinement；informatization

D630

：A

：1007-8207（2017）07-0062-06

2017-03-02

赵颖 （1980—），女，吉林长春人，中共吉林省委党校 （吉林省行政学院）中国特色社会主义理论体系研究所副研究员，研究方向为社会治理。

本文系国家社会科学基金项目 “依法治国视域下社会治理科学化模式与路径”的阶段性成果，项目编号：BFX007。