论地方政府事权的法理基础与宪法结构

文/王建学

论地方政府事权的法理基础与宪法结构

文/王建学

科学合理地划分各级政府事权是国家治理体系和治理能力现代化的重要内涵。各级政府事权规范化和法律化的最高形态是宪法，根本出发点也是宪法。探讨地方政府事权的法理基础，并在宪法层面梳理出关于地方政府事权的融贯自洽结构尤为必要，否则相关法律制度的建构就可能迷失方向，不仅无法准确理解十八届四中全会的基本精神，而且最终会走进制度设计的死胡同。

关于单一制国家地方事权的法理检讨

我国通行的单一制理论历来采取一种关于地方事权的三段论，即单一制国家的地方事权来自中央授予（大前提），我国属于单一制（小前提），因此我国各级地方事权由中央授予（结论）。在文献检索和溯源的基础上可以认为它源自民国时期。然而，前述通说只是选择性继承了民国时期的特定理论片段，而忽视了其整个脉络。实际上，地方自治在被纳入清末立宪的核心内容时起便获得了理论界普遍认可，此后通行的宪法理论对地方应否自治本身并无争议，存在争议的是地方自治权的来源与保障，即地方自治权是固有的、中央赋予的，还是宪法制度保障的。我国大陆地区的通说如果放在这种更为完整的理论谱系中，显然应当归入传来权说的范畴。

实际上，如果将时间退回到“二战”以前，绝大多数单一制国家仍处在中央集权单一制阶段，中央集中所有国家权力或者垄断国家权力的来源，各地方的权力多源自中央授予，并在人事、组织、财政和事权等方面受中央的控制。但在晚近30多年以来，越来越多的传统中央集权单一制逐渐走向地方自治。对当前各单一制国家宪法的统计表明，联合国的193个成员国共有165个实行单一制，在165个单一制国家的160部成文宪法典（5个单一制国家没有宪法典）中，有67部将地方自治确立为基本原则，其中又有66部直接列举地方事权的范围， 占单一制宪法典总数的41%强。由此可见，单一制宪法已经发生重大变化，而我国当前单一制理论严重落后于宪法实践的发展。在单一制宪法中出现了一种前所未有的重要类型，即地方自治是固有的宪法基本原则，并且地方事权范围得到宪法的直接列举和保障。

宪法将地方自治确立为基本原则并直接列举地方事权，意味着地方事权的自主性具有拘束立法权甚至修宪权的最高效力。宪法对地方自治的确认和保障并非制度性保障那样的价值中立体系，而是贯通了个人自由、地方自治和国家自主这三者之间的逻辑链条，从而为整个法体系确立了一个客观的价值秩序。基于地方自治权在宪法规范意义上的固有性，可以在宪法理论中提出一种关于地方自治权的“新（规范）固有权说”，作为传统固有权说的修正和更新。与传统固有权说的基础在于自然法不同，规范固有权说建立在实定宪法及其社会基础之上。与制度性保障说不同，它不仅具有排除立法者还具有排除修宪者侵害的效力。

当地方自治原则与制度明确规定于宪法中时，中央政权并不构成宪法授予事权与地方取得事权之间的中间环节。在新固有权说的基本框架下，通常还隐匿着一层法律保留关系，即宪法对地方事权的直接列举不可能是穷尽和僵化的，因此必然需要授权法律进一步划分央地事权，不过这种法律保留同时也是对法律的拘束，法律不得过分侵害地方自主权限。传来权理论中所谓地方事权“都是中央通常以法律的形式授予”之说，只看到了法律保留，而忽视了法律保留背后地位更高的固有权框架。

对于规范固有权类型的宪法而言，其解释活动必须遵循地方自治这一宪法中的基本价值决定，既要阐明宪法中的地方自治原则及其具体制度体系，又要深刻认识地方自治在现代地方治理体系中的重要意义和社会基础。

我国宪法中的中央与地方事权划分：以宪法解释为基础

现行宪法乃至新中国历部宪法都是近现代中国国家转型的文本形式和制度方案，因此必须在国家转型的历史情境中才能得到准确诠释，而宪法央地关系条款在其中具有核心意义。从郡县制大帝国向以地方自治为核心的民主立宪体制转变，就成为现代国家转型的根本方向，而地方自治显然构成其中的核心内容。中国共产党采用“地方的主动性、积极性”这一灵活的表述来寻求国家治理的纵向平衡，并且逐渐将其制度化和宪法化。

目前学界普遍将第3条第4款的两个积极性原则视为政策条款，因此放弃了规范释义的努力，这是法学认识论与方法论上的误区。该款实为原则条款，包括了“中央”和“地方”两个封闭的不确定概念，以及“统一领导”“主动性”和“积极性”三个开放的不确定概念。其实，现代立法大量使用不确定概念，“以保持法律的适度抽象性，更好地适应社会的发展，并能够维持其开放性”。 只是此种由不确定概念构成的原则条款不能仅以一般解释方法进行释义，还须依价值判断予以具体化，而为防止价值判断的肆意性则既应结合相关的具体条款，也要考虑社会情势等客观因素。

民主集中制原则是充分承认和保障地方自主权的。这种承认和保障正是地方主动性和积极性的基础，在根据民主集中制原则所建立的国家机构体系中，地方国家机构自然也就具有自身的固有事权。不过，两个积极性原则在本质上是一个“双中心”结构，既强调中央的统一领导又注重地方主动性和积极性，并且其特殊也即灵活之处在于，这两个中心之间存在内在冲突和张力却又必须保持平衡。否则，当其中一个超重时，另一个就会失重，整个天平也会随之倾覆。因此，两个中心必然需要对彼此具有防御功能。中央统一领导的防御功能主要以地方为对象，而地方主动性和积极性的防御功能主要以中央为对象。正是在这种极为微妙的宪法布局中，地方自主权得到了适当的承认，既不能太少也不能太多。基于地方自治在近代国家转型中的重要性，并考虑到改革开放以来权力集中的弊端仍较突出这一社会情势，《宪法》第3条第4款的解释就应当在坚持双方平衡的前提下特别注重地方主动性和积极性的防御功能，从而保证足以实现地方主动性和积极性的自主职能不受中央的侵害。

为实现第3条第4款所规定的地方主动性和积极性，《宪法》第三章在地方组织、人事和职能等各个具体方面都设置了配套方案，从而使各级地方能够自我负责地处理本地方公共事务。在组织和人事方面，各级地方具有本地方选举产生的地方国家权力机关即人大。在此基础上，地方政府由本地方人大产生并对其负责，它们作为地方国家权力机关的执行机关，当然以管理本地方的公共事务为本职。在职能方面，《宪法》第三章分节具体列举了各级国家权力机关和行政机关的事权。这些直接列举都表明，地方人大和政府作为地方的机关而对本地方承担特定职能，这些职能可以类比于比较法意义上的地方自治职能。

我国宪法在基本原则和具体制度设计上都存在对地方自主事权的承认与保障。地方自主原则和地方事权基本安排就具有拘束修宪权的效力，在宪法规范意义上是固有的。因此，我国的地方事权属于前文所说的规范固有权而非传来权。央地关系在第3条第4款的天平上蕴含一定的平等元素，只有在此基础上，《宪法》第三章关于地方自主事权的具体安排才是可理解的，也只有在此基础上才可能认识到，现行宪法虽制定于20世纪80年代，却在21世纪全球地方治理谱系中仍具先进性。

两种意义上的地方政府与两种类型的地方政府事权

我国宪法虽然承认和保障地方自主事权，但地方自主事权并不等同于地方政府事权。因此，在理解十八届四中全会决定时，必须准确界定地方自主事权与地方政府事权的关系。

根据《宪法》第105条和第110条，地方各级人民政府既是地方国家权力机关的执行机关，对本级人大负责并报告工作，也对上一级国家行政机关负责并报告工作，都是国务院统一领导下的国家行政机关并服从国务院。据此，地方政府在职能上具有双重性，兼具地方自主机关和中央派驻机关的身份。

根据《宪法》第107条的规定，县级以上地方各级人民政府“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。学界习惯将该内容笼统理解为“行政工作”，但这种认识过于简单。若作此理解，该条就会成为病句，因为在用顿号与“和”连接不止两项的并列短语时，正确的语法规则是“或是都用顿号，或是在最后两项中间用‘和’字”。但该条并未将“和”字置于“监察”和“计划生育”之间。基于将宪法“作为坚定信奉而不加怀疑” 的法教义学立场必须避免将该条降格为病句，因此只能认为“和”字连接着两个分别含有多个顿号的超长语段，制宪者在以一种超乎常规的表达方式特别强调将县级以上地方政府的职权分为两个部分。

“和”字前的半部分应当理解为地方政府的自主事权，即作为地方人大的执行机关管理本地方之事业的兴办，其核心表述是“事业”。这一内容并不是孤立的，必须与关于地方人大等的所有宪法条款进行综合理解。首先，《宪法》第99条列举了地方各级人大的职权，即“依照法律规定的权限……审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”，其中也采用“事业”的表述，且在内容上与地方政府兴办的事业重合（如经济、文化等）。可见，“事业”是地方自主事权在宪法中的本质表述。其次，地方政府对地方事业履行“管理”也即举办和执行等职权，而地方人大则履行“审查和决定”职权，因此二者在事权承担形式上存在分工。最后，地方人民根据《宪法》第2条第3款对本地“经济和文化事业”享有管理权，这构成地方人大与地方政府承办地方自主事权的民主基础。综合上述三点，同一地方范围内的事业、人民和人大与政府构成不可分割的整体。地方政府兴办和管理地方事业的自主事权并非孤立，它既需要同级人大的审议和决定，更离不开地方人民的主体作用。

“和”字后的半部分则应理解为中央委托事权，即作为国务院的下属机关而承办其委托事项，其核心表述是“行政工作”。与前半部分不同，这类职权本质上是中央事权，只不过中央政府坐落于首都而无法分身于地方直接执行，因此不得不基于效率和可行性的考虑而委托地方政府来加以执行。此类行政工作应在全国范围内统一标准和尺度，必须严格遵循国务院的统一领导，对地方政府而言均为事务性工作，此时的地方政府更像国务院的“代理人”。

前述两类地方政府事权显然都属于十八届四中全会决定所说的“地方政府事权”，不过两类事权由于性质不同，因此在效力和地位上存在区别。地方政府的自主事权本身受到《宪法》第3条第4款后半段的原则性保障，并且经相关条文的具体列举产生宪法效力。而地方政府的中央委托事权本身并不具有宪法效力，虽然中央事权本身受《宪法》第3条第4款前半段的原则性保障，但中央事权应当在多大范围和程度内委托给地方政府却并不必然由法律规定。

两类地方政府事权的紧张关系来源于第3条第4款的两个积极性之间的冲突和张力。如果中央委托事项过重，显然会挤压地方政府自主事权的空间，不仅地方事业的兴办受到影响，地方民主过程亦可能受到阻碍。因此，为保证第3条第4款本身的内在平衡，应当将中央委托事项限制在必要范围内。

各级政府事权划分的规范化和法律化

“各级政府事权规范化、法律化”应当注意到两类地方政府事权的差别，并在主体、层级与形式等方面有所区别。

自主事权的划分应当在层级相互独立的基础上进行，其原因如前文所述，地方自主事权在本质上是地方事业，来源于当地人民的共同需求，因此需要以地方财政为基础，由本级地方人大和政府共同兴办。地方自主事权的执行也必须建立在民主的基础上，以地方之人，用地方之财，兴地方之事，理地方之政，并对本级选民负责。中央委托事权虽然形式上也在不同级别的人民政府之间划分，但由于委托事权在本质上是同一个事权，因此它的划分只是在同一主体内部的不同实施机构之间进行的。中央事权在根本上旨在为全国范围内的全体公民提供统一的公共服务，并且这种公共服务不能因公民所处地域的不同而有所差别。中央事权即使在委托于地方政府具体执行的情况下，也必须处于中央政府的有力统一领导下，其财政亦应由中央政府统一承担，从而实现公共服务的均等化。

自主事权的划分必然也必须出现不同的层级，因为如果特定地方范围内的人民具有某种共同需求，就必须设置相应的事权及其处理机制。如果说中央和地方两个积极性优于中央一个积极性，那么多级地方则意味着更多的积极性，我国的四级行政区域设置再加上中央不是有五级积极性吗？但对于委托事权而言，层级过多就可能构成一个重大缺陷。因为如果各级地方政府均承担同一或同样的中央委托事权，必然会在宪法上产生三个极其严重的不利后果。一是导致行政成本极度升高，违背《宪法》第27条所确立的“精简与效率的原则”。两级或两级以上的政府办理同一事务，这难道不是公共资源的巨大浪费吗？二是产生多层转委托现象，诱发严重的“代理人机会主义”，使中央政府难以进行监管，损害《宪法》第3条第4款的中央统一领导。三是造成行政内部的推诿现象，诱发官僚主义和文牍主义，违背《宪法》第27条所确立的“反对官僚主义”原则。两类事权虽然在层级数量上存在不同要求，但其背后实则蕴含着相同的原则，即无论何种性质的事权，其在划分层级之后，均不能与人民产生过远的距离。

就事权划分的形式而言，对于中央政府事权和各级地方政府自主事权，应当通过法律进行合理的划分，这在本质上是法律保留的要求。地方自主事权法律化的核心在于明确地方自主事权的范围，最好能够针对不同层级地方制定专门的组织法，同时对地方自主事权进行有效保障，尤其是在宪法上设置针对性的救济机制与程序，防止地方自主事权受到上级政府的挤压和侵害。但对于各级地方政府的中央委托事权，显然没有必要完全通过法律来进行划分，因为过于具体的法律化可能导致体制僵化。所以，应当通过行政组织法确定委托事权的基本原则（比如委托的扁平化原则），同时为国务院留下行政得以自我形成的空间。

结语

从历史角度看，我国现行地方治理模式存在各种问题，不仅导致府际关系矛盾和各种社会矛盾，而且为法院额外造成沉重的司法负担。显然，“各级政府事权规范化、法律化”对解决前述所有矛盾和问题具有根本作用，但各级政府事权规范化和法律化具有一个基本前提，即对“中央统一领导”和“地方的主动性、积极性”的各自内涵、界限和相互关系予以准确把握和深刻理解。十八届四中全会以来的地方事权改革已经推出若干新举措，但相关实践仍然存在各种迷思，亟待准确认识地方政府事权的法理基础与宪法结构，并在此基础上由政策型事权划分模式向法理型事权划分模式转化。

（作者系厦门大学法学院副教授；摘自《中国法学》2017年第4期）