俄罗斯与金砖国家机制的发展

文/杨雷

俄罗斯与金砖国家机制的发展

文/杨雷

俄罗斯在金砖国家机制形成和发展的过程中一直扮演着较为重要的角色。这是因为俄罗斯对金砖国家赋予了很高的外交期许，在实践中做出了推动金砖国家合作的多方面努力。俄罗斯的这种作用今后还会在金砖国家机制的发展中体现出来。尽管金砖国家在改善国际治理方面已经取得了一定的进展，但是其发展面临许多问题。俄罗斯明确地将推进金砖国家机制的建设作为外交工作重点，为克服金砖国家机制发展中的问题将继续发挥积极的作用。

俄罗斯在金砖国家形成中的作用

不同的国际组织为自己设定的发展目标差别很大。金砖国家并不是一个以一体化为目标的国际组织，它是为了运用集体发声的手段来达到更好地维护每一个参与国家利益的目的，而不是为了消除它们各自的利益差异。在这一点上，金砖国家与那些以一体化为目标的国际组织存在明显的不同。以欧盟为代表的一体化国际组织在有步骤地实现主权让渡，这种类型的国际组织以消除不同成员国在利益上的差异，最终达到利益一致化，建立政治经济共同体为根本目标。金砖国家的参与国都有其自身的利益，它们寻求借助金砖国家机制来更好地维护本国利益。因此，每一个参与国对金砖国家的定位和欲求目标都存在着自身的特点。

俄罗斯视金砖国家为后经济危机时代能够取代西方地位的影响力中心，希望未来金砖国家成为新的全球治理中心。当前国际形势的特点是不稳定、不平衡和全球调控危机，西方世界能够找到内部资源并稳定世界秩序的希望已经变得越来越渺茫。旧秩序的腐朽为新事物的诞生创造了机会，欧洲-大西洋轴心的主要优势—经济以及精神优势的逐步丧失为新的、潜在全球性大国的诞生开辟了前景。俄罗斯认为，世界政治和经济需要可替代的影响力中心，金砖国家将为世界提出历史性选择方案，并承担起构建新世界秩序主要支柱的责任。通过参与金砖国家，俄罗斯希望促使国际货币和金融体系更公平、稳定和有效；确保每个国家的主权，在其内政不被干涉、领土完整得到尊重的基础上实现和平与安全；强化俄罗斯外交政策的多向量性质；发展与更多合作伙伴的双边关系；扩大俄罗斯语言、文化和信息的存在空间。俄罗斯可以在金砖国家中找到显著加强自身谈判能力和在国际舞台上实现自身利益和倡议的机会。俄罗斯认为，目前金砖国家的要务是发展经济，但加强政治影响力也对各参与国家大有益处。金砖国家的最大任务是打破美国的世界霸权地位，推动世界向多极化过渡。

俄罗斯在推进金砖国家合作中发挥着较为主动的作用，这与俄罗斯对金砖国家的外交定位较高有关。俄罗斯对于金砖国家的定位具有双重性：一方面，俄罗斯意识到自身与金砖其他国家间存在的身份差异。在历史、文明和技术上，俄罗斯不放弃对金砖其他国家的优越性，这有利于维护俄罗斯的民族自豪感。但俄罗斯也认识到自身实力早已不及苏联时期，选择金砖国家是俄罗斯二十一世纪外交战略的必然选择。俄罗斯自视可以发挥西方与发展中国家之间的桥梁或中间人的角色，促进不同发展水平的国家利益协调，创造更加稳定的全球治理体系；另一方面，俄罗斯将金砖国家视为有效的工具，以加强俄罗斯的国际地位。俄罗斯的经济实力下降明显，金砖国家则为俄罗斯在21世纪维护大国地位提供了可能。尽管俄罗斯官方表示，金砖国家加强经济合作，不寻求建立一个政治和军事联盟。但是从俄罗斯的外交政策和金砖国家合作内容中可以发现，俄罗斯实际上想使金砖国家从协调多方立场的对话论坛转变成一个全面的战略合作机制，就国际政治经济关键问题进行互动。根据俄外长拉夫罗夫的阐述，金砖国家的进一步发展方式如下：进一步促进国际经济关系领域的合作，建立一个更加民主和公正的金融和经济体系；依靠网络外交的方法，在国际政治领域加强互动，以加速形成多中心、更公平和民主的世界秩序；发展联合国框架下的合作，特别是在安理会中的合作；金砖国家要优先发展与主要发展中国家（印度尼西亚、埃及、墨西哥等），以及国际组织如上海合作组织、东盟、欧亚经济联盟的关系，吸引第三方国家的代表以观察员身份参加金砖国家的专家会议和部门部长会议；要在五国经济互补的基础上，开展经济和科学技术领域的合作。

俄罗斯在金砖国家的形成中发挥了重要的作用。俄罗斯政治家对于中俄印三边合作以对抗美国的世界霸权有着特殊的偏爱，并始终推动这一工作。这成为金砖国家机制的先行者。在高盛集团经济学家提出“金砖”这一概念后，俄外长拉夫罗夫率先将“金砖”转型为一个政治概念。在其推动下，2009年6月，在俄罗斯叶卡捷琳堡举行了金砖国家第一次首脑会议。俄罗斯的另一突出贡献体现在其主持的第七次金砖峰会上。2015年7月9日，金砖国家领导人在乌法举行晤。俄罗斯充分运用轮值主席国身份，对峰会精心设计，将议题领域从经济向更为宽广的范围扩展，其策划和组织的活动之多超过其他国家担任主席国期间。此次会议还成为新开发银行走向实际运作的起点。

对于俄罗斯所起的作用，我们可以给予较高的评价，但是金砖国家走到今天，实质上是各成员国集体合力的结果。每个参与国家都能从金砖国家机制的活动中获得自身所要的利益，这是金砖国家发展的动力所在。

金砖国家在发展过程中始终强调五国利益一致的方面，而有意回避各成员国所存在的矛盾和分歧之处，这就使金砖国家在合作中并未遇到合作的困境和难题，不需要有一个主导国家在解决这些问题中发挥主导作用，促进合作。在实际发展中，金砖国家并没有涉及一些棘手问题或解决彼此间矛盾，也并未出现一个主导国家站出来寻求发挥领导性作用。各成员国在完全自愿、平等的基础上讨论问题，在达成一致的领域进行合作。所以，在金砖国家的发展中，俄罗斯在初期可能贡献了一些主动性，但是在金砖国家发展的后续阶段，俄罗斯的作用明显下降，集体利益成为金砖国家发展的动力。

金砖国家机制发展面临的问题

金砖国家是发展中国家开始重视运用集体力量维护自身利益的标志，也是国际治理体系发生历史性变化的体现。金砖国家成立以来，在合作基础日益巩固，合作领域持续拓展的趋势下，还建立了新开发银行、应急外汇储备机制，合作范围不断扩大，对国际治理体系产生了深远的影响。与此同时，在继续发展的道路上，金砖国家也面临着一些问题。

金砖主要国家经济增长速度降低。巴西、南非和俄罗斯经济增长的良好形势不再。目前巴西固定资产投资率仅占GDP的16.4%，创20年新低，失业率为11.5%，通胀率高达6.29%，银行利率达13%，出现前所未有的连续两年经济负增长：2015年下滑3.8%，2016年再次下滑3.6%；南非经济早就出现不良态势。随着1994年南非解除种族隔离后，经济迅速下滑，失业率节节攀升；俄罗斯则内外交困：GDP腰斩至1.4万亿美元，人口下降一千多万，连国民平均寿命都下降了。只有中国、印度保持经济增长的态势。印度的潜力较之中国更大，印度在2014及2015年经济增长均为7.3%，2016年印度经济增长速度也超过中国。金砖国家经济总量的增长放缓必然影响其在世界经济中的地位，也使各成员国不再将改革国际治理体系，创造对外发展空间视为首要任务，从而影响彼此合作。

多数金砖国家依赖与美国的关系。这些国家与美国的经贸关系在外贸结构中占据首位，对美关系在其外交关系中非常重要。中国是美国的主要贸易和投资伙伴。两国经济相互依存，两国之间很难形成激烈对立的状态。印度也保持着相当低调的态度，目标主要指向加强金砖国家在IMF中的权力，削弱美国在IMF中拥有否决权的作用，确保IMF在国际流动性的调控中发挥更为积极的作用。印度还有一个它珍视的目标，借助金砖伙伴国的支持谋求联合国安理会的常任理事国。印度正在加强与美国的关系，金砖国家近年来在政治议程中取得的成果对其有些不利 。巴西对于金砖国家的发展持积极态度，特别是在可持续发展和气候变化问题上。但是，巴西在金砖国家的目标主要是得到伙伴国家的财政和经济支持，帮助其发展信息产业。它严重受制于与西方国家，特别是美国的关系。美国和巴西之间定期举行首脑会议，这表明巴西承担拉美地区的政治责任符合美国的利益。美国希望巴西发挥作用，允许巴西在美国后院局势中承担责任。由此可见，以改善现行国际治理体系为目标的金砖国家多数也是美国主导建立的国际体系的受益者，它们不可能全面地颠覆现行体系，只是想让现行体系变得对自己更为有利。在这一限度内，金砖国家是一致的，存在合作的空间。

金砖国家目前机制化水平低，导致影响力受限。金砖国家的机制化、组织化程度较低，没有秘书处，没有章程或者其他形式的常设机构或程序文件，更没有监督履约机制。这既是一个优势，也限制了该国际组织的机会。金砖国家机制化的最大障碍是各国的意愿，特别是因为金砖国家同质性较差，可能需要比发达国家集团更多的机制化安排。为使金砖国家更有凝聚力，机制化的问题需要研究，以使其包含更多的实质性内容。机制化首先应由金砖国家的定义来决定，但是目前还没有协议或者章程来规定金砖国家的目标和宗旨。机制化的性质将在一定程度上决定金砖国家的集体身份。必须指出的是，机制化并不是指建立僵化和正式的组织，为成员国提供法律义务，而是建立一个结构化的参与系统，为该国际组织建立长期存在和活动的基础。金砖国家新开发银行是机制化的最新成果，但它只有1000亿美元授权资本，这对于5国的经济规模来说太少。作为比较，世界银行约2万亿，也就是金砖国家银行只有5%的世界银行资本金。此外，新开发银行明确只能资助成员国家，特殊情况下会资助一些重要国家，例如阿根廷和希腊。新开发银行和应急外汇储备要想扩大影响，未来必须增加注册资本到至少5000亿，并解除仅向金砖国家成员提供资金的限制。

除上述问题外，金砖国家成员国处在不同的发展水平上，各自利益存在较多的分歧，在一些问题上立场协调困难。这些因素都将限制金砖国家在国际治理中作用的扩大。金砖国家要想更好的发展，就必须直面问题，共同探寻切实可行的解决办法。

俄罗斯金砖国家外交的重点方向

针对金砖国家发展面临的一系列问题，俄罗斯并未回避，它结合自身外交实践经验提出了有针对性的办法。在处理金砖国家外交方面，俄罗斯在利用金砖国家机制方面既有所得，也有不尽如人意的地方，这些都促使其深入思考，以找到更好地推进金砖国家机制发展的路径。俄罗斯自信有解决这些问题的能力，能够促进金砖国家机制更好地发展。

1. 俄罗斯的金砖国家外交绩效分析

俄罗斯希望借助金砖国家来推动国际金融秩序改革，由此推动本国经济发展。俄罗斯希望促进金砖国家能源合作，扩大自己在国际能源领域的话语权。在提高金砖国家影响力的同时，加强自身的国际地位。在实践中，俄罗斯基本按照预期目标在收获红利，但是在能源合作上却始终进展缓慢。

俄罗斯把金砖国家看作开展多边外交的平台，通过集体行动的方式，对美国和西方的制裁进行反击。在这方面，逐步扩大金砖国家首脑会的政治议题范围对俄罗斯非常重要。这在历届金砖峰会上，特别是2015年乌法峰会上得到了证明。

总之，金砖国家给俄罗斯带来了振兴经济、重返大国外交的机会，使其在国际舞台上找到了不同于西方的支持力量，但是金砖国家给予俄罗斯的支持毕竟是有限的，它们不愿意在西方国家和俄罗斯之间选边站，一方面不愿意与西方一道孤立俄罗斯，另一方面也不愿意被俄罗斯所用，在反对西方中遭受损失。

2. 俄罗斯的重点工作方向

基于金砖国家外交对俄罗斯带来的帮助和缺憾，俄罗斯明确将金砖国家外交作为其对外政策的重点内容。从当前俄罗斯政学两界关注的金砖国家发展议题及其最新的研究进展，以及俄罗斯政府部门的公开表态来看，俄罗斯将如下几个方面作为金砖国家外交的重点工作方向：

第一，俄罗斯将力推金砖国家机制化建设。还在担任乌法峰会主席国期间，俄罗斯就积极推动金砖国家虚拟秘书处的建设。但俄罗斯注意把握节奏，不使金砖其他国家感受到压力，并准备继续保持这种循序渐进的节奏和方式。金砖国家的参与者有很多相似性，彼此间合作没有束缚，没有压力，没有预先设定的目标，每一项举措都通过不同层次的相互协商达成，如果该提议不被其他国家所支持，就会放弃。俄罗斯将采取适当措施，以温和的手段促进金砖国家的机制化，包括秘书处、政府间和专家间互动的网络建设。

第二，俄罗斯将继续推动金砖国家能源合作。从供需角度来看，金砖国家间的能源合作可以满足彼此的需求。中国和印度的能源需求占到非欧佩克国家能源需求增量的90%，而俄罗斯、巴西则是主要能源出口国。尽管俄罗斯在推进金砖国家能源合作上收效甚微，其建立金砖国家能源协会的倡议面临着很大的不确定性，但俄罗斯仍在考虑实施该方案的可行方式和存在的缺点。俄罗斯认为，金砖国家能源合作是各国经济可持续发展的重要保障，也有助于确保全球能源安全。基于俄罗斯对能源安全的战略认知，它不会放弃推动金砖国家能源合作的目标。

第三，俄罗斯的金砖国家外交仍以经济层面为主，但是将加强政治议题的立场协调。由于经济领域是一个比较容易形成共识和取得进展的领域，在经济领域取得的机制建设成果很容易外溢到政治和文化领域，这是一个循序渐进的过程。金砖国家在全球经济治理改革中将发挥越来越大的影响，同时也将逐步扩展在全球治理体系中的地位和作用。俄罗斯认为，金砖国家在联合国等国际组织中加强立场的协调，有助于形成新的全球领导力量中心。

在俄罗斯的积极推动下，在各成员国共同努力下，金砖国家机制会有新的发展。在俄罗斯与其他成员国利益一致的地方，金砖国家机制的发展将会取得明显的成果。如在新开发银行以及外汇储备的运作方面，因为这符合多数国家的共同利益，且合作面临的问题并不复杂，操作简单，五国达成一致后就可进行具体操作实施，这将对国际旧秩序带来影响；而在另外一些俄罗斯所关注的领域，则可能由于参与者存在不同的看法而进展迟缓。比如俄罗斯倡导的能源合作。当今时代正面临着前所未有的能源产业转型，各种新能源纷纷涌现，美国页岩气大规模出口，中国开始开发可燃冰等，这些都将使世界能源供需结构发生巨大变化，化石能源面临被挤压和贬值的趋势。在前景不明的情况下，俄罗斯的努力很难见效。

（作者系南开大学周恩来政府管理学院副教授；摘自《俄罗斯东欧中亚研究》2017年第4期）