新型城镇化发展模式研究：基于国际比较

文/黄庆华 周志波 陈丽华

新型城镇化发展模式研究：基于国际比较

文/黄庆华 周志波 陈丽华

“城镇化”这一概念可追溯到1867年西班牙工程师A. Serda在《城市化理论》一书中的有关论述。有关城镇化问题的研究，很大一部分文献集中在城镇化模式的分析。国外的有关研究更多地注重数理分析，通过数学、计量模型分析城镇化与其他经济因素的相互关系，等等。如Ferdinand和Stephen（2012）对城镇化模式和结构转型的关系进行了系统性的探讨，发现产业结构转型有利于促进城镇化模式更趋合理。国内有关城镇化模式的研究，更多地倾向于一种规范性分析。如王雅莉和张明斗（2013）认为中国的城镇化应走民生型的发展道路，应摒弃政府主导的城镇化发展模式。陈锡文（2016）指出，推进新型城镇化，必须坚持以人为中心，按照自愿、分类、有序的原则，促进农业转移人口市民化。钱易等（2015）指出，新型城镇化应当综合考虑资源、环境、经济、人口四大子系统对城镇发展的反馈机制。沈翠珍、赵立华和杜为公（2015）指出，新型城镇化的核心是实现人的城镇化，就地城镇化模式符合新型城镇化的战略取向。

国外典型城镇化模式比较分析

（一）苏联和拉美模式：政府主导型城镇化

1．苏联模式：政府强势推进的城镇化。1917年俄国十月革命胜利后，在计划经济体制下开始了现代工业化进程，城镇化随之全面展开。1928年，苏联开始制订国民经济发展五年计划，经济发展步入了快速发展时期。到1940年苏联城镇化水平达到了32.5%，13年内提高了14.5个百分点，年均增长超过1个百分点。二战后随着经济迅速恢复，城镇化进程也取得显著进展，1950年城镇化水平提高到38.9%，1965年城镇化水平达到52%，进入20世纪70年代，城镇化水平在超过60%以后速度逐渐放缓。从苏联的城镇化过程可以看出，由于人口总量少，即使其工业化以重工业起步，其城镇化依然达到了较高水平。但通过自上而下的政策实现城镇化，城乡“二元结构”特征显著。

2．拉美模式：缺乏产业支撑的过度城镇化。拉美国家城镇化的快速发展开始于20世纪50年代。战后拉美国家进口替代工业化战略的实施，加快了重工业的发展，而且这些资本密集型的工业集中布局于几个大城市，国家的城市建设投入也集中于这些大城市。在农村，一方面农业资本主义的发展提高了土地和资本的集中度；另一方面，国家对农业和农村的低投入造成了农业部门的衰退和农村生活环境的恶化，大量人口难以在农村维持生活而涌入几个主要的大城市，造成拉美城市人口的增长速度远超其他国家。到20世纪70年代中期，拉美国家城市人口已占总人口的60%，但在工业部门就业的人口比重却不及20%-30%，大约有1/4的城镇居民生活在贫民窟中，被学者谓之“过度城镇化”。

（二）西欧模式：政府调控型城镇化

1．英国模式：城市与农村变革同步推进。从18世纪中后期到19世纪中期，英国城市人口比例从20%提高到51%，使英国成为世界上第一个高度城镇化国家。1760年英国工业革命开始后，以蒸汽机为动力的农业机械化设备的出现推进了农业技术革命，促进了农业生产力的发展，农村出现了大批剩余劳动力向城市转移，城镇化进程由此加快。圈地运动则引发了农业生产组织方式的改变，大农场的建立、农业生产的规模化进一步提高了农畜产品的生产效率，并释放出大量农村剩余劳动力，满足了毛纺织工业对原料和劳动力的双重需求。

2．德国模式：分散型的集中城镇化。德国的城镇化在19世纪得到快速推进，在工业革命后100年左右的时间内使城镇化水平提升到50%以上，目前这一比例已经提高到97%。德国在推进城镇化的进程中，十分注重发挥规划的指导和协调作用，不仅强调城镇规划的功能完善、布局合理，而且对交通、通讯、排污等设施坚持长远设计。二战以后，特别是两德统一以来，德国逐步形成了“分散化的集中型”城市布局，在中心城市周边建立若干卫星城镇，大部分人口居住在卫星城镇，有效缓解了大城市的人口和土地开发压力。

3．法国模式：中心城市带动中小城市发展的城镇化。法国作为西欧小农经济特征最突出的国家，其城镇化进程不仅慢于英国，也慢于德国。直到二战以后，法国城镇化进程才加快，城市人口迅速增加，并呈现向大城市集中的趋势。但经过一段时间之后，大城市人口增速放缓，甚至出现负增长，而郊区和中小城市快速发展，人口逐渐以大城市为中心向四周扩散。由于法国重工业相对落后，除巴黎以外，没有人口规模超过200万的大型城市。但正是这一特征，促进了法国中小城市的均衡发展，形成了“大城市带动中小城市”的城镇化模式。

（三）亚洲新兴工业化国家模式：市场主导型城镇化

20世纪50年代以后，东南亚一些国家和韩国选择“出口导向”发展战略，迅速推进了工业化和城镇化进程，并形成了以大城市和周围地区的高速增长为基本特征的经济、技术和社会发展模式，这种模式的突出特征是市场机制发挥决定性作用、出现城乡交错的特有现象。中心城市的空间范围迅速扩张，在城市边缘出现了规模庞大的城乡交错地带。同时由于交通基础设施的发展，不仅使过去独立发展的城市之间发生了密切的联系，而且沿城市之间的交通线形成了新的工业走廊。亚洲新兴工业化国家出现人口向少数大城市集中的趋势，是与其人多地少的基本国情密不可分的，特别是东南亚新兴经济体，在面临巨大人口压力和在国际产业分工中处于不利地位的条件下，依托人力资源优势实施出口导向战略的结果是劳动密集型加工制造业在大城市周边地区蔓延，出现了大量“似城非城，似乡非乡”的“灰色区域”。

（四）美国模式：自由放任型城镇化

在第三项会议议程“展开技术比拼”部分，采用对比学习法，教师引导学生从遗传特性、与母体的性状一致性、后代个体变异可能性等方面进行对比，让学生在比较讨论中，认识到：种子繁殖的优势在于农作物大批量生产时，省时省力；同时，种子繁殖能够产生变异，为新品种带来了可能性。嫁接繁殖能够将农作物的优良性状保持下来。

美国的城镇化起步于19世纪30年代，但城镇化进程相对较快。在1700-1890年间，美国城镇化水平由7%上升到35.1%，到1920年时城镇化水平已达到51.2%。20世纪40年代后，随着经济的发展和汽车的普及，许多城市人口移居到郊区，在空间格局上表现为城市沿公路线不断向外低密度蔓延，由最初的紧凑和密集型向多个中心分散型转变，呈现低密度蔓延式扩展的特征。低密度的蔓延式扩展降低了人口密度，缩小了城市与郊区、乡村之间的发展差距，但也带来诸多问题，如土地资源的浪费、生态环境的破坏、耗费通勤时间、能源消耗增大、服务设施配套难且成本增大等。20世纪90年代后，美国已进入高度城镇化社会，1990年其城镇化水平达到75.2%。美国开始意识到低密度城市空间布局所带来的问题，提出了“精明增长”（Smart Growth）的概念，主要内容包括强调空间紧凑，用足城市存量空间，减少盲目扩张；鼓励乘坐公共交通工具和步行；加强土地利用的混合功能，保护开放空间和创造舒适的环境；通过鼓励、限制和保护措施，实现经济、环境和社会协调。

国内城镇化模式及典型案例

（一）国内城镇化模式

1．小城镇发展模式。小城镇发展模式是从我国的国情出发，以乡镇企业为导向，解决大量农村剩余劳动力的就业问题，区别于人口向大城市转移的城镇化道路，在实践中对中国城镇化发展影响最大。小城镇是特殊历史条件下城乡分割体制下的产物，也存在一些局限性，主要表现在四个方面。第一，小城镇发展战略不能从根本上解决农村改革与发展的问题。第二，小城镇发展战略忽视了大、中小城市在城镇化过程中的作用，弱化了大中小城市的规模集约效应。第三，小城镇发展战略忽略了我国各个地区的区域差异，一些地区并不适合发展小城镇，造成很多后续管理上的问题。第四，小城镇发展战略存在着严重的资源浪费和环境问题，特别是土地利用“摊大饼”式的浪费现象普遍，污水、垃圾处理等配套设施严重滞后，给土地资源节约和生态环境保护带来了较大的压力。

2．大城市发展模式。作为一个发展中国家，我国城镇化过程中的一个显著特点就是大城市增长迅速，这反映了低经济社会发展水平对大城市发展的客观要求。第一，大城市在国家的发展中发挥区域中心的作用，对区域经济具有很强的辐射和带动作用，实践证明北京、上海、广州、深圳、成都、重庆这样的特大城市有力带动了周边区域的经济发展。第二，中国正处于经济的高速发展时期，由城镇化的初期阶段向集中化阶段转变，特别是随着改革开放的深化，社会资本的活力被进一步激发，城镇化有力带动了工业化的发展，这为更高层次的城镇化奠定了良好的基础。第三，我国是一个人口众多、人均资源匮乏的国家，中小城市和小城镇在资源利用方面无法发挥大城市的规模集约优势，在交通、电力等基础设施建设方面也存在许多制约条件，这在客观上催生了对发展大城市的迫切需求。从长远来看，中国的城镇化必须选择效益型的道路，才能实现现代化和赶上发达国家。因此，虽然政府强调控制大城市规模，但是实践中大城市的发展速度最快。

3．中小城市发展模式。这是介于“小城镇”和“大城市”之间的城镇化模式。为了避免“城市病”和“农村病”，依托县城（包括县级市）发展中小城市，把一些条件较好的中等城市扩展成百万人口的大城市，把一些小城市建设成为中等城市。同时，适当保留、改制和建设一些重点小城镇，如四川省自2013年起每年启动100个省级试点小城镇建设，对各类小城镇进行分类规划、分类指导，在促进县域经济发展的同时，逐步吸收农村剩余劳动力，妥善解决农民市民化的问题，以加快推进新型城镇化。客观地讲，中小城市的快速崛起，起到了承上启下的作用，一方面为大城市、特大城市缓解了部分人口、产业、公共服务的压力，另一方面由于其对经济的辐射作用，有力带动了周边小城镇的繁荣，为中国新型城镇化的发展注入了强劲的动力。

（二）国内城镇化模式典型案例

1．温州模式。温州城镇化模式有三大特点。一是城镇化与工业化同时推进。乡村工业和乡镇企业的蓬勃发展是城镇化的主要动力，不仅形成了比较集中的产业集群，还不断吸引人口由乡村向城镇集中，推动城镇化水平持续上升。二是市场机制与政府调控相结合。温州率先突破计划经济体制的思维，积极引入市场机制，坚持“谁投资谁受益、谁受益谁投资”的原则，实现公共服务由开发型供给向经营型供给转变。三是土地有偿使用。温州率先在全国推行土地有偿使用制度，政府通过土地出让、抵押、投资入股等形式获得了大量的财政资金，为推进城镇化进程奠定了良好的基础。

3．苏南模式。苏南城镇化模式有其自身的特点。一是分阶段推进。在城镇化的初级阶段，通过大力招商引资，扶持一批乡镇企业发展壮大，逐步实现农村工业化，就地推进城镇化。第二阶段主要依托各类开发区建设，带动农村推动型城镇化向外资拉动型城镇化转变。二是依托乡镇企业创造一批工业和人口重镇。苏南地区集体经济实力比较雄厚，政府通过大力培育发展乡镇企业，实现人口的聚集，进而就地实施城镇化建设。三是以人为本。农村、农业和农民为城镇化做出了较大的牺牲，苏南地区在推进城镇化的过程中十分注重工业反哺农业，以乡镇企业带动农业的产业化、现代化发展，努力提升农村居民生活水平，逐步完善农村居民社会保障制度。

国内外城镇化模式比较及对我国推进新型城镇化发展的建议

（一）国内外城镇化模式的启示

从国外的经验来看，发达国家的城镇化基本上都是由市场主导的发展进程。在发达国家城镇化的过程中，政府的作用被严格限制在市场经济的“守夜人”角色上，美国甚至基本采取放任自流的政策自然推进城镇化。尽管在市场失灵时，政府“有形的手”干预力度大和范围广，但其本质并未脱离市场主导的轨道。欧美国家的城镇化主要由经济发展推动，城市体系的发展受人口聚集程度和产业发展水平的影响。而中国城镇化的典型特征是政府主导、大范围规划、整体推动，这也是我国城镇化与欧美国家最主要的区别。当然，以政府为主导的城镇化推进方式，能够调动多方面资源，在短时间内实现城镇化的发展目标。这种结构性框架虽然在发展初期有其相对优势，但随着城镇化的深入推进，城镇化持续发展的动力不足等问题逐渐凸显。因此，必须借鉴国外经验，立足我国自身实际，突破国内外城镇化模式的发展“瓶颈”，走出一条中国特色的新型城镇化道路。

（二）推进我国新型城镇化发展的政策建议

第一，正确处理政府与市场间的逻辑关系。应借鉴西欧国家的政府主导型城镇化模式的成功经验，加快政府职能和角色的转变，既要强调市场机制的作用，又要注重政府的引导作用，尤其要重视规划的作用，通过规划引导城镇化健康发展，实现城乡一体化的发展目标。

第二，提升新型城镇化包容性发展水平。在确定城镇化模式时，应当尊重基本经济规律、因地制宜，根据产业、土地、自然资源、人口等城镇化要素的发展条件，制定适宜的城镇化发展目标和对策，防止单纯追求城镇化率指标的现象。政府需要积极引导农村剩余劳动力向城镇地区合理有序流动，防止出现超越承载能力的“过度城镇化”。

第三，遵循生态型城镇化发展路径。确立新的城市生态观，实行绿色发展战略，推行绿色生产、生活和消费方式，建立绿色考核指标体系，构建环境友好型的生态城镇、生态园区、生态企业和生态产业体系，建设一个生产发展、生活富裕、生态优美的良好人居环境，在城镇化的进程中推进生态文明建设。

第四，提升集约型城镇化发展水平。城镇是工业、人口、资源、能源的集聚地，应当在生产上体现规模效应，在消费上体现集约效应，特别是要在资源利用方面体现集约化特征。因此，推进新型城镇化，必须坚持资源节约使用，大力推进土地、能源、水资源等节约集约利用，促进人口与产业协同集聚，加快建设资源节约型、低碳型和紧凑型城镇。

第五，吸纳多种社会力量参与城镇化建设。城镇化进程，需要各方力量参与，这些社会力量包括：城乡各种居民群体、劳动群体、就业群体、社会团体、社会组织、社区组织、小区居民等，应当让他们能按照自己的生活和居住需求推进城镇化，才能有效防止侵害城乡居民利益的“被动城镇化”的发生。

（黄庆华单位：西南大学经济管理学院，周志波单位：西南大学经济管理学院、重庆市地方税务局，陈丽华单位：西南大学经济管理学院；摘自《宏观经济研究》2016年第12期）