联合国维和事务与中国维和话语权建设

文/何银

联合国维和事务与中国维和话语权建设

文/何银

联合国是世界上最具普遍性、权威性和合法性的政府间国际组织，维持和平与安全( 维和) 则是联合国工作的重要部分。进入21世纪以来，中国开始成为支持联合国维和行动的中坚力量。与此同时，随着中国不断崛起，国际话语权问题开始凸显。

联合国维和事务及话语权

研究中国在联合国维和事务中的话语权，首先需要明确联合国维和事务及相关话语权的范畴。

（一） 联合国维和事务

联合国维和事务包括政治和行动两个层面。政治层面主要是指联合国安全理事会（简称安理会）和联合国大会（简称联大）发挥话语平台的功能，汇聚联合国会员国(简称会员国) 的政治观点和立场，就维和的重大问题做出具有政治意义的决议或者建议。行动层面主要是指联合国秘书处（简称秘书处)）利用可能获取的资源，通过采取具体措施或者手段，执行安理会有关维和决议的授权，或者落实联大的相关建议。

随着冷战结束，影响国际和平与安全冲突的主要特征从国家间冲突转变为由民族、种族和宗教等身份认同问题引发的国家内冲突，加之国际局势趋于和，大国之间更容易在安理会等联合国的高级政治层面达成一致，联合国维护国际和平与安全的任务日益增多。在此情势下，联合国维和手段得以不断发展和丰富。1992年7月联合国秘书长布特罗斯·布特罗斯·加利阐述预防性外交（preventive diplomacy） 、建立和平（peacemaking） 、维持和平（peacekeeping） 三个用语的含义，并讨论了冲突后设和平（post-conflict peacebuilding）这一概念。2000年，联合国发布《联合国和平行动问题小组报告》，提出了和平行动（peace operation）的概念，指出联合国和平行动包含冲突预防（conflict prevention） 、建立和平、维持和平与建设和平四个要素以及维和行动与政治特派团（political mission）两种基本形式。2015年《联合国和平行动问题高级别独立小组报告》首次提出了“保持和平（sustaining peace）”的概念，主张给予当事国持续的关注和支持，以防止重新陷入冲突。本文用“维和事务”一词，概括性地指代联合国为履行维持和平与安全的使命而在政治和行动两个层面从事的一切工作。

（二）联合国维和事务话语权

联合国维和事务话语权属于国际话语权的范畴。国际话语权是指以国家利益为核心、就国家事务和相关国际事务发表意见的权力。联合国维和事务是国际政治和全球治理的重要领域，许多会员国都希望得到尽可能多的相关话语权以实现自身的国家利益。在各国竞相争夺面前，任何国际事务的话语权都是有限的资源。如何衡量一个国家所得维和事务话语权的多少呢?包括联合国在内的国际制度体系提供了一个基本的国际秩序。作为全球最大的国际制度平台，联合国建立了一些分配话语权的规范。比如，安理会实行常任理事国拥有否决权的权力集中原则，而联大等其他机构实行一国一票的民主原则。又比如，联合国在会费比额分配上考虑会员国的经济发展水平等因素，而在秘书长和非常任理事国的选拔、机构办公地设置、职员名额分配和政策咨询等事务上，又会考虑地域均衡等因素。综合这些因素不难发现，不同的会员国在联合国维和事务中可能得到不同的话语权份额。

各国根据联合国规范和国际政治相关游戏规则，在联合国制度体系中可能得到的话语权份额并非话语权本身，而仅是话语权资源。只有在有效的巧权力配合下，这些话语权资源才能够充分转化为实际的话语权。也就是说，会员国在联合国应当得到的话语权份额仅仅是理想状况下可以得到的话语权（应得话语权），而与之对应的则是在具体的外交战略的配合下实际得到的话语权（实得话语权）。在联合国政治的现实中，一些国家的应得话语权可能大于实得话语权，而另一些国家的应得话语权可能小于实得话语权，并且还可能出现某些国家的两种话语权基本相当的情况。因此，可以通过对比这两种话语权，了解会员国的维和事务话语权状况。

会员国的维和事务应得话语权主要由三个因素决定:该国在联合国主要政治平台中的地位、国家实力以及对联合国维和事务的支持力度。安理会和联大都属于联合国维和事务的主要政治平台。由于联大实行每个会员国一票的民主议事制度，从理论上讲联大里每一个会员国在政治层面上的话语权都是平等的，所以可作为一个常量考虑。而根据《宪章》的精神，安理会是负责维和事务的最高权力机构，由五个常任理事国和十个定期经联大选举产生的非常任理事国组成。安理会对于实质性事项的决议表决，必须有包括五个常任理事国一致同意在内的2/3以上多数票同意才能通过。可见，会员国在联合国主要政治平台中的地位主要取决于其在安理会的地位。

会员国的国家实力也能够影响维和事务话语权。国家实力强意味着有更多的资源参与国际事务，能够对具体的议程施加更大的影响力。此外，会员国对联合国维和事务的支持力度也能影响话语权。对维和事务的支持体现在政治、人力和财力等方面。

会员国的维和事务实得话语权主要体现在安理会和秘书处两个层面。由于在以安理会为中心的维和事务政治层面，重大问题的磋商过程是国际政治的“黑箱”，外界很难直接了解会员国的实得话语权。而在秘书处层面，各国的维和事务实得话语权更容易通过一些公开的数据进行衡量。会员国的维和事务实得话语权主要体现为在秘书处各级官僚机构、政策咨询事务以及利益分配机制中的代表权。在维和事务官僚机构中的代表权，主要表现为占有各级职位特别是高级职位的数量。在维和事务政策咨询事务中的代表权，主要表现为会员国参与秘书处组织的维和事务问题咨询活动的机会。会员国参与这些政策咨询活动，可以借机表述对维和事务问题的看法和利益诉求，甚至直接将己方观点写进各种报告，从而切实地获得话语权。维和事务利益分配中的代表权主要表现为联合国对会员国的反哺程度。联合国从会员国得到维和事务所需的资源，又通过各种方式进行回馈，这就是一个反哺过程。反哺既包括雇用会员国的公民，也包括在会员国设立办公机构以及从会员国购买商品和服务。

中国维和话语权赤字

（一）中国在联合国维和事务中的应得话语权

联合国有193个会员国，其中美国、中国、英国、法国和俄罗斯是安理会五大常任理事国。根据《宪章》的规定，在讨论关涉和平与安全的重大事项时，常任理事国都拥有否决权。常任理事国否决权首先意味着从理论上讲，所有五个常任理事国在安理会都拥有同等的地位，排名应当是并列第一。常任理事国否决权还意味着一个会员国是否是常任理事国，使其在安理会的地位乃至在整个维和事务应得话语权方面有天壤之别。综合分析结果表明，安理会五个常任理事国的维和事务应得话语权排名前五位的都是安理会常任理事国，依次是美国、中国、法国、英国和俄罗斯; 日本、德国、巴西、印度和加拿大排名第六至十位。也就是说，就维和事务应得话语权而言，中国在所有联合国会员国中应当排名第二位。

（二）中国在联合国维和事务中的实得话语权

中国在联合国维和事务中的实得话语权，首先表现为在秘书处任职人员特别是高级职位职员人数的排名。根据联合国秘书长潘基文于2015年底向联大提交的一份秘书处职员统计报告，秘书处总共雇用了41081名职员，其中99.61%来自会员国。中国有461人在联合国秘书处任职，占总数的1.12%，在所有会员国中的绝对排名为第14 位;而在维和事务应得话语权排名前10 位的国家中，中国的相对排名为第八位。并且，中国还是安理会五个常任理事国中在秘书处职员人数最少的国家。在秘书处任职的中国公民不但人数不多，而且在维和事务相关的重要部门任职的也比较少。总之，尽管中国在维和事务应得话语权方面排名第二位，但是以“在秘书处职员及高级职员人数”这一指标来衡量，中国维和话语权存在赤字。

自2000年以来，联合国秘书长总共任命了六个专家小组。负责对维和事务的重要问题进行评估并提交报告。中国在维和事务专家咨询小组中的代表权明显不足。从货物和服务采购额来看，中国维和话语权也存在赤字。

中国维和话语权赤字的原因

（一） 中国自身的原因

第一，缺乏相关制度设计。自改革开放、逐步融入国际社会的政策实行以来的很长一段时间里，中国一直没有旨在提升在国际组织中话语权的国家战略。缺乏这样的国家战略，就没有相应的政策和机制有计划地推动中国公民进入国际组织，特别是去争取高级职位; 也没有积极和深入参与国际组织事务的战略意识。所以亟须从国家层面建立起促进联合国工作的跨部门协调机制，以便整合资源和促进信息共享，统筹和协调人才选拔、培养和推送等方面的工作，增加中国在联合国系统的任职人数和任职层次，提升中国在联合国系统的代表性和话语权。

第二，不熟悉联合国的制度规则。由于历史原因，直到1971年新中国才恢复了在联合国的合法席位。而在此之前，运行了20多年的联合国在制度建设上已经比较成熟，包括西方大国和一些发展中国家在内的许多联合国会员国都已经在联合国系统经营多年，深谙其中的制度规则特别是官僚部门的组织文化和游戏规则，熟知如何在联合国系统内争夺话语权。而中国则是在实行改革开放政策之后，从20世纪80年代才真正开始融入联合国的制度体系。加之联合国自成立之初在制度规则和组织文化等方面就深深地打上了西方的烙印，更是加大了中国深入认知联合国的难度。如果不重视政治因素对联合国人事安排的影响，中国公民在联合国系统任职的规模和层次都将难以取得实质性的突破，中国在这个全球最大的政府间国际组织中的话语权也难以从根本上得到提升。

第三，缺乏人才。尽管目前中国已有了在联合国发挥更大作用的政治意愿和物质实力，但是相关领域人才的缺乏成为主要的制约因素之一。在联合国的官僚机构中任职特别是担任高级职位的人才，通常需要具备几个基本条件: 精通外语、有所任职位需要的专业知识、有较为丰富的工作经验特别是国际工作经验、适应国际工作环境等。尽管就绝对数量而言中国这样的人才很多，但是远远满足不了国家因不断融入国际社会并积极参与全球治理事务的巨大需要。

（二）联合国方面的原因

联合国方面不利于中国提升话语权的因素主要表现在两个方面。第一，联合国现有制度格局难以打破。西方国家长期以来主导联合国事务，把持规则制定和议程设置，占据话语权的绝对优势。在此背景下，联合国现有的话语权格局在短时间内难以发生根本改变，包括中国在内的非西方体系国家要从实质上提升话语权份额绝非易事。比如，联合国秘书处各级官僚机构中的许多关键职位长期被某些会员国把持，形成了一种很难打破的局面，这也构成联合国落实按地域分配职员名额规则时难以逾越的障碍。

第二，联合国还缺乏足够的意识和准备来欢迎中国在维和事务的各个层面发挥更大的作用。中国是联合国安理会常任理事国，是在世界政治舞台上影响力与日俱增的大国，并且一直以切实行动支持联合国维和事务。按照联合国的制度规则，中国理当有权更加深入地参与联合国各项事务并得到更多的话语份额。在此背景下，联合国尤其应当对中国的重大支持给予积极回应。

加强中国维和话语权建设

（一）加强内部协调和外部沟通

建议由外交部牵头，建立包括国防部、公安部、人力资源和社会保障部等相关部门参加的维和事务跨部门协调机制，加强顶层设计，从国家层面统筹、协调维和工作。当前和今后一个时期，该机制应当关注的重点之一是如何快速、有效地提升中国在联合国秘书处任职人员的规模和层次，以及争取更多参与维和事务规则制定和相关政策咨询的机会。

（二）改进人才选拔、培养和推送体制

建议军方、警方和民事部门三方以提升应聘的成功率和职位层次为目的，改进现有的人才选拔、培养和推送体制。建议各方都按照一定的标准建立起人才库，有计划地对库中的人员进行培训、培养，成立专家小组，对拟推送参加联合国职位特别是高级职位竞聘的人员进行考核和指导，确保向联合国推送人才的质量，提升职位应聘的成功率。应当把向联合国推送人才的工作与提升国家在国际组织中话语权的整体战略结合起来，确保向联合国输送的人才不但能够胜任本职工作，还有助于为更多中国公民进入联合国任职打好基础。体制内推送仅仅是到联合国系统任职的渠道之一。建议采取有力的措施，鼓励和支持中国公民通过公开招聘渠道到联合国任职。

（三）提升维和培训层次和学术研究水平

联合国维和培训有四个层次: 派遣前培训、专业培训、领导能力培训以及维和战略理念研修。建议在继续搞好维和人员派遣前培训工作的同时，进一步拓展培训范畴和提升培训层次，增强中国维和人员在联合国维和机制中的竞争力。建议学习国际经验，将在联合国维和事务部门工作的民事人员的培训纳入维和培训的范畴，开展军、警、民协作培训。另一方面，当前中国维和学术研究还处于起步阶段，急需进行大力投入和给予政策扶持。建议从事联合国及维和工作的相关部门加强与军队和地方高校以及研究机构的合作，尽快推动中国在维和学、和平学等专业领域的基础教育和科研工作。

（四）积极争取在联合国维和事务相关机构中的领导职位

鉴于迄今还没有中国人在秘书处维和事务主管部门及维和行动任务区担任主要领导职位，中国需要采取两方面的措施谋求改变: 一方面要推动联合国维和制度变革，打破某些国家长期占据某些关键职位的现状; 另一方面，要在联合国新设立与维和事务相关的官僚机构时，力争由中国人主持该机构的工作。在落实“中国—联合国和平与发展基金”的各项相关工作时，积极促进并参与联合国的相关制度建设，并确保在相关机构中发挥主导作用。

结论

中国在维和事务乃至联合国系统中的话语权赤字仅仅是中国在整个全球治理制度中话语权赤字的一个缩影。话语权不会随着中国的国力增强以及对联合国支持的不断增加自然而来，需要有效的国家战略，把资源转化为真正的实力，把应得话语权转化为实得话语权。作为一个后发的非西方大国，中国融入国际社会、提升在全球治理制度中话语权份额的事业任重道远。只有有了有效的话语权建设战略，中国在全球治理体制中的话语权才会得到不断提升，在国际秩序和国际体系的长远制度性安排中的地位和作用才会不断提高。

（作者系中国人民武装警察部队学院中国维和警察培训中心副教授；摘自《世界经济与政治》2016年第11期）