建设新型教育智库与教育科研系统的改革转型

文/刘继青

建设新型教育智库与教育科研系统的改革转型

文/刘继青

建设中国特色新型教育智库组织，是对我国教育政策研究机构、科研系统提出的自身现代化转型的战略目标。推进教育科研机构向教育智库转型，实现建设新型教育智库的目标，既是一个理论上涉及多个层面的问题，又是一项影响深远的重大现实命题，必须以更广泛的理论视角，对新型教育智库建设的基本问题予以辨析，深刻把握承担智库职能的教育科研系统发展的历史逻辑，形成建设新型教育智库的理论基础。在此基础上，坚持问题导向、目标引领，深化体制机制改革，为推动教育科研系统向新型教育智库转型提出战略设计和政策建议。

在三个层面上理解新型教育智库

（一）从推进国家治理体系和治理能力现代化的整体层面明确教育智库的功能及定位

智库是一个现代国家治理系统中的一环，在现代治理理论的视野中，治理是多元主体参与的民主协商性共治形态，教育治理亦然。其突出特征是多元主体参与的合作管理、共同管理、共同治理。智库作为一种组织和制度安排，是公共决策的参与者，也是参与教育治理的主体之一。

从现代智库出现和发展最早的美国来看，“智库已经成为美国政治体系不可缺少的一部分，被看作是‘影子政府’”。诚如《关于加强中国特色新型智库建设的意见》所指出的：“纵观当今世界各国现代化发展历程，智库在国家治理中发挥着越来越重要的作用，日益成为国家治理体系中不可或缺的组成部分，是国家治理能力的重要体现。”现代智库不仅生产专业知识和思想、开展战略谋划、提供公共政策方案，同时，智库体系作为沟通政府与社会之间的一个独立系统，在参与式治理和协商式决策过程中，发挥着“在政府和公众之间斡旋”“把公众参与的不同形式结合起来，提供高质量的研究和分析”的功能和目的。

从治理理论的视野来探究中国特色新型教育智库建设，主要涉及的是随着多元主体的确立，第一，政府要转变职能，切实简政放权。政府要完善决策民主机制，向包括教育智库在内的社会组织分权，赋予教育智库更多的决策参与权。第二，包括教育智库在内的其他社会组织主体地位的加强。教育智库应该成为凝聚决策层与公众价值共识，有效吸纳公众有序、理性参与教育治理的新型载体。第三，智库体系本身也应该多元化。笔者建议，促进事业单位型智库、高校智库和民间智库等智库分工互补、和谐互动，“形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系”。

（二）从政策过程理论的视角理解教育智库的参与模式与作用机制

智库组织是政策过程中的行动者，其全部工作是围绕决策机构的中心工作而展开的，被视为“现代国家决策链条中不可缺少的一环”。从主体的角度而言，政策过程研究的是个人和团体如何参与公共政策的意见表达、政策抉择以及执行反馈的过程。不同类型的政策主体在政策过程中承担的角色和参与的方式各异。从政策过程的理论视角可以观察智库组织的参与模式及其作用机制。

智库的定位和功能发挥与政治制度、行政体制尤其是决策体制密切相关，并受制于自身的历史和传统。理论上，智库在各阶段都能发挥自身作用。实践中不同国家的智库发挥作用的方式和途径有所不同。英美等发达国家重大教育政策制定往往发端于智库的报告，智库在“政策过程的每个阶段都在扮演积极重要但也截然不同的角色”，在议程设置阶段，智库要努力确保自己提出的政策建议被纳入决策者首要的考虑方案，进入议事日程。为此，智库还要积极引导和影响公众舆论；在政策形成过程中，智库“发挥着重大影响，为政策制定者已经成熟的观点提供支持”；进入实施阶段，智库的研究“可以用来评估政策的好坏并前瞻性提供导向”。

从我国教育智库参与政策过程的实践来看，因教育决策目标的需求不同，各种类型的教育智库参与程度、方式也不同。例如，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2020年）》自起草工作启动后，政府就邀请了包括民主党派中央、社会研究机构、教育学会等开展平行调研；委托相关国际组织开展专项研究；邀请国内外多领域专家组成咨询组。在征求意见阶段，咨询机构发挥了纳群言集众智的作用。在议程设置之后的政策规划与设计阶段，各类型的教育智库都参与了调研工作。

（三）从微观视角理解教育智库的内部治理结构和运行机制

在微观层面，作为一个旨在以研究影响政策的机构，智库必须拥有足够的专业权威。理解智库的这种特性，对于构建我国教育智库的内部体系将有所裨益。欧美发达国家的教育智库表现出专业化、职业化的显著特征。欧美发达国家智库的专业化和职业化主要体现在智库的治理结构和运行机制方面。虽然因国情不同而各有特点，但是其治理结构和运行机制也有诸多共同之处。

有研究者概括欧美智库机构的治理结构特征：一是理事会为最高决策机构，以维护自身的独立性；二是在组织结构上，政策研究部门为核心，行政管理为辅助；三是研究工作方面，实施项目导向的团队化管理，围绕项目配置科研资源；四是用人机制灵活而富有竞争性；五是制度性的沟通政府、社会与媒体的交流机制。结构决定功能，智库的核心价值在于最大可能的实现影响公共政策的目标。发达国家专业智库内部治理结构体现了如何有效整合内外部资源，实现智库的人才、经费、信息等资源的优化配置，以利于充分发挥其政策影响力。

为实现影响政策的目标，欧美智库形成了富有特色的、目标受众明确的研究成果推广模式。对于政策制定者的官方主体，美国智库除了“有意识地设计较短的而且易被接受的研究结果”，还“拥有整个部门的人员来充当他们与美国国会、新闻媒体之间的联络员”，来推广自己的研究成果。

建设新型教育智库中面临的主要问题

与发端于西方发达国家的现代智库制度相比，我国教育科研制度植根于不同的政治经济基础和社会结构，历史的逻辑起点不同，目标、性质和功能也有不同。在制度设计上，传统教育科研院所承担着教育智库的部分职能，但是在服务教育决策过程中有着不能承受之重。究其根本，既有内部体制机制不适应、不兼容的因素，又有外部宏观教育决策体制存在的结构性和制度性制约因素。

总体来看，改革开放以来，在教育体制改革的大潮中，教育科研体制改革并未成为改革的重要议题。教育科研体制机制自身的改革明显滞后于整个教育体制改革的整体进程。

（一）传统教育科研体制演变及其存在问题

1.行政依附性较强，自主发展的动力不足

教育行政部门所属教育科研机构一般为国家全额拨款或差额拨款的事业单位，经费、编制和人事管理均由上级政府决定，研究任务也是由教育行政部门委托或审批，一定程度上是作为行政部门的延伸机构或内设机构而存在的。有的教育科研机构还承担了部分行政事务工作，行政依附性强而独立性不足。

就决策服务工作而言，其优势是研究成果向决策层传递的渠道畅通。但是，在实践中，教育科研机构自身的体制属性也决定了其研究工作要服从于部门的组织利益，对政策的研究重点往往在论证其合理性和必要性。这就容易出现要么“决策强制咨询”，要么“咨询和决策各行其是”的状况。由此，导致科研机构自主发展、主动影响决策的动力不足。同时，作为政府设立的教育科研机构，由于历史原因，各层级机构设置大同小异，同质化现象突出，“造成了我国教育科研体系大而不强的状况”。

2.发展定位不清晰，职能定位具有多重性

教育科研机构的发展定位不清晰，职能具有多重性，相互之间又有交叉和冲突。而且，各省（市）、自治区所属教育科研机构，在职能定位、行政级别、机构设置、内部机构建设和科研经费投入等方面都存在着较为显著的差异性。造成了教育科研机构发展中始终有诸多张力的存在。早在20世纪90年代，业内人士就指出：“科研上的矛盾是各方面人士利益趋向不一致，学术界希望多出成果，行政领导希望为他们的决策提供依据，第一线的广大教育工作者希望通过科研活动学到解决实际问题和困难的办法。”

3.内部管理行政化显著，政策咨询角色弱化

教育行政机关所属教育科研院所基本上移植了行政机关科层管理模式，管理中的行政化趋向较为突出。在管理及运行机制方面受制于人事管理制度等因素，内部管理和运行机制方面灵活性不足的现象显著。在内部研究部门的设置方面，与师范大学、教育学院差异性不大。研究工作的学科化、个体化现象突出，容易导致对重大教育战略问题和现实问题缺乏完整认识和系统关切。而且，受制于专业分工的部门制管理，以多数省级综合性教育研究机构来看，本来有一定的综合性、跨学科的优势，但因团队合作、协同创新的机制缺乏而难以将优势化为竞争力。

教育科研机构缺乏有效地推广转化政策研究成果的机制和动力，体现在为决策服务职能的实现方式单一、机制不健全。引导和影响公众舆论意识不强。在科研考核机制方面，专门教育科研机构的职称评定体系与高校基本相同，科研人员往往要奔忙于决策机关的工作任务与学术研究之间。同时，由于自身机构影响力、发展机会和待遇等问题的影响，多数教育科研院所难以吸引到政策研究能力较强的专家学者。

（二）教育科研机构向智库转型面临的结构性问题和制度性制约因素

我国教育决策体制的制度设计中存在的结构性问题，构成了影响传统教育科研机构服务教育决策功能发挥的制度性制约因素。

1.教育公共决策体制中咨询机构参与的制度性安排不完善

公共决策体制涉及决策权力的分配、程序、规则及方式等基本构成要素。决策程序的民主化、科学化是智库服务决策作用发挥的前提。在发达国家，智库类咨询机构参与决策过程已经成为法定的程序。在程序规则和实质权利上有了法定的保障。而我国公共决策体制中缺乏相应的咨询机构参与决策的制度化、程序化和规范化的安排。在《国家教育改革和发展中长期规划纲要（2010~2020年）》和教育部有关文件中，对规范决策程序，完善专家咨询机制提出了改革要求，但是问题在于：其一，咨询机构的参与，并不是决策程序的必要环节；其二，“涉及群众切身利益的教育领域综合改革重大政策举措”有着概念上的模糊性。智库类咨询组织参与决策的程序性规范不足，是制约包括教育科研机构在内的决策咨询机构发挥服务决策职能的体制性障碍。

2.教育科研机构服务决策的绩效评估与责任机制不完善

就制度设计而言，教育科研院所等机构被赋予服务教育决策的职能，但是在实践中，这项职能实现的效果如何，尚缺乏制度性的评估监测标准，更重要的是没有建立起相应的责任机制。主要表现为，在国家层面，对于事业单位型的教育科研机构的考核评估，没有建立一套科学的绩效管理评价体系，其工作绩效的评估通常是同级行政机构内部的考核评价。这既不利于国家对教育科研机构的宏观管理，也不利于激励、推进科研机构自身的改革发展。就教育科研机构的决策咨询服务职能的发挥而言，不仅缺乏绩效评价制度，而且也没有相应的责任追究制度。由于教育政策研究无责任风险，承担决策服务教育科研机构的中立性和科学性难以保证，容易出现提供“政府定制的专家意见”，“成为论证政府所欲求的决策方案的工具”的状况。

推进建设新型教育智库改革转型的政策建议

（一）加强智库的主体地位，围绕政策咨询的核心功能构建多重角色

智库作为国家治理现代化中的一个环节，是参与多元治理的重要主体。新型教育智库应逐步承担起这一使命，以主人翁的精神参与国家治理。如上文所言，教育智库的主体地位的加强，意味着职能的进一步拓展。中国特色新型智库应承担咨政建言、理论创新、舆论引导、社会服务、公共外交等重要功能。教育智库应该成为凝聚决策层与公众价值共识，有效吸纳公众有序、理性参与教育治理的新型载体。但毫无疑问，智库的多重角色，都应该围绕其核心功能，即为政策咨询而建构，以提升决策影响力而发展。

（二）建设多元合作互补的教育智库体系

为完善教育智库体系，构建中国特色新型教育智库发展的新格局，有必要专门出台针对各级教育科研院所教育智库建设的政策文件；系统规划设计改革方案，推进教育科研机构的改革转型；要采取分阶段、分步骤、有重点地加以推进和发展。国家层面的中国教育科学研究院，地方层面的北京、上海、江苏、广东等教育现代化发展水平较高的发达地区，要争取纳入国家高端智库建设规划。通过加快自身机构改革步伐，建设服务于全国宏观教育战略决策、服务地方政府教育发展的综合性高端教育智库。力争到2020年，打造多所具有较大影响力和国际知名度的国家级高端教育智库。对于中西部地区，要采取倾斜政策，建立培育孵化机制，推动结合中西部地域特色，整合优质资源，推进专业化、特色化的教育智库建设。

（三）健全和完善教育智库参与决策咨询制度

建立和完善教育智库参与教育决策的法定程序。充分认识教育智库制度在多中心治理体系中的地位和作用。除了原有的行之有效的论证会、座谈会、公开征集意见等民主决策方式之外，按照十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对智库和咨询制度建设的要求，在教育行政决策制度中，要建立和完善教育智库参与决策的法定程序，明确决策咨询的适用范围、专家咨询机构的权利与义务等，确立其参与决策的法律地位，依法保障教育智库在服务决策过程中的独立性和自主性。推进教育政策思想市场建设。引入竞争机制，积极营造多元教育智库公平参与教育决策、参与教育政策执行评估的制度环境，创设教育咨询服务市场公平竞争的新局面，形成改革主体广泛参与教育改革发展研究的新格局。探索建立旋转门制度。形成智库人才与行政机关人员双向交流的制度化的通道。

（四）深化教育科研机构自身改革，实现教育智库转型

确立教育智库转型的战略目标和理念。各级教育科研机构要明确向教育智库转型的战略目标和路线图，深化内部体制机制改革，建立现代智库治理结构。地方综合性教育科研机构，应围绕智库建设目标，逐步进行功能分化与整合，将承担智库职能的机构和人员，按照新型教育智库的模式进行整合，明确专业化教育智库的建设目标，采取灵活的用人机制，建立符合智库要求的绩效激励和评价机制。具体措施还包括：一是设立人才培养和引进基金，加大人才培养和引进力度，建立灵活的吸引海内外专业人才合作研究的机制；二是重视“内参”性平台建设，建立制度性、时效性强的“内参”机制；三是创建品牌性会议和论坛，形成观点汇集和交流的平台；四是围绕区域教育改革发展中的重大问题，出版连续性出版物，加大信息化网络建设。

（五）加强智库协作机制和组织建设

在全国层面上，建立教育智库协会组织。积极促进全国教育科研机构的资源整合。建立信息共享机制和协同合作机制。各级地方性教育科研机构，可采取“合纵连横”战略，协同发展，提升自身竞争力。“合纵”是指加强与国家级教育智库的战略合作；“连横”是指联合区域内外高校、科研机构组建区域教育智库联盟，并探索与国外区域性教育智库建立稳定的合作关系。

【作者系北京教育科学研究院教育发展研究中心副研究员；摘自《清华大学学报》（哲学社会科学版）2017年第1期】