绿色项目PPP快速发展背后存隐忧

李卓

西方国家最早开始尝试PPP模式建设基础设施和公共服务体系，在缓解政府资金压力，提高项目合作效率方面取得了一定成效。尽管目前各国PPP实践中并没有针对绿色PPP项目制定专门的政策规定和管理体系，但是从一些具体案例中，依然能够为绿色PPP找到大量有益的经验和教训。借鉴国外PPP发展和管理的先进经验，对完善我国现有PPP相关政策制度、解决绿色PPP项目开发和管理过程中暴露出的各种问题，都具有积极的意义。

绿色PPP的国际经验

一是设置排他性保障条款和灵活的价格调整机制。绿色PPP项目大多周期较长，项目运营过程中不可避免地可能受到规划调整、政策变化、政府换届，以及违约行为的影响，面临经营风险。因此，以上位法的形式明确政府责任和义务，保障PPP参与方利益是各国常用的做法，包括专项法规、国家元首行政命令，以及国家政府指导性文件、操作指引等。除此之外，国外政府会通过在项目协议中明确排他性保障条款或设置灵活的价格调整机制等手段，保障社会资本方的合理收益

例如20世纪末马其顿的Jegunovce镇市政垃圾PPP项目，由Delva公司中标，项目的全部运营风险由Delva公司承担。为保障Delva公司的合理收益，Jegunovce市政和Delva签订了特许经营合同，并在合同中设立了排他性条款，授予Delva公司收集当地家庭垃圾及与工业企业、公共机构等直接签订垃圾收集合同的独家权利，作为回报，Delva公司每年向市政支付其当年利润的8%。从实施的效果看，Delva公司后续运营中的大部分收入都来自于工业企业和机构，包括学校、警察局和邮局等。由于项目运行稳定，Delva公司和市政也一直保持了良好的合作关系。该项目的成功也为其他类似的市政固体垃圾PPP项目提供了参考和借鉴。

而同样是市政固体垃圾PPP项目，1994年保加利亚鲁塞（Rousse）的项目则是通过设置灵活的价格调节机制来保障社会资本的利益。该项目由德国RWE公司作为社会资本进行运营，RWE和鲁塞市政垃圾管理公司成立了项目公司“Rousse – REB Ecoservice”Ltd负责市政固体垃圾的管理运营活动。项目公司按照预先协议的费用比例向鲁塞市政收取费用，项目合同规定如果通货膨胀、燃料或者劳动成本上升超過10%，双方可以就服务的价格进行调整。这样的合同安排模式为后续项目提供了有益的范本。

二是细化明确经营管理绩效标准。严格准入条件、规范合同管理以及加强后续运营监督，是确保PPP项目的稳定运行、实现预期效果的基础保障。英国政府在2001年颁布的《公私合作指南》中，就对参与PPP的社会资本方的专业能力、运营能力和资本实力等，都提出了严格的标准，要求拥有超过25%或7000万英镑的市场份额，资质优良。

三是预先确定合理的退出机制。完善合理、市场化导向的退出机制是社会资本方参加PPP不可或缺的另一项重要保障。英国、澳大利亚等国都颁布了专门的合同管理指南和相关细则，对于未来项目执行过程中可能发生的各种变化规定了明确的方法和流程，包括项目终止、所有权转移、项目延期、服务变更、价格调整等，尤其对PPP项目社会资本方退出机制做出了明确的规定。按照国外实践，PPP社会资本方退出的机制包括：政府或国有企业回购、向其他市场主体转让、通过资产证券化方式退出等。

四是明确责任分工和风险分担。法国佩皮尼昂至西班牙菲格拉斯跨国铁路是1995年欧洲决定将PPP模式引入欧洲TEN-T铁路连接网建设中后开始建设的一条铁路线路，由法国和西班牙两国共同建设。项目总投资10亿欧元，特许经营期为50年，项目建设会得到法国、西班牙和欧盟共5.4亿欧元的补助。在本项目中，政府负责项目的设计，社会资本方则负责项目的建设、融资和特许经营期内的运营，双方在合同中对于项目后期的维护和运行绩效做了严格的界定。如果社会资本方没有满足合同绩效要求，则会受到政府的罚款。另外，由于运营风险主要由社会资本方承担，政府和社会资本方双方均采取了一系列措施努力降低项目风险，包括：从融资角度来看，政府给予大量补贴，占到建设成本的57%；社会资本方也为项目提供银行担保等资金支持。此外，在预测铁路客运量时，虽然社会资本方有意愿来最大限度地增加铁路客运量，但法国、西班牙两国政府基于客观因素给出了比较准确的预测结果，为风险合理分担奠定基础。

完善绿色项目PPP模式的

几点建议

一是释放环境资源价值，完善投资回报机制。绿色PPP项目公益性较强，除市政污水和垃圾处理等能够在未来产生稳定收益的项目外，其他如水源保护、生态修复、水体治理等类别的项目都需依靠政府付费来支持。因此，释放绿色项目所带来环境效益或资源的价值，探索建立相关投资回报机制，吸引社会资本的参与，才能减轻政府的财政负担，推动环保产业进一步扩容。具体来说，可以积极利用环境修复及治理所产生的环境资源价值，尝试采用资源组合开发模式，将单纯的环境修复和治理项目同其他能够创造稳定收益的资源开发项目相结合，包括修复地区周围的土地开发、生态农业、生态旅游、林下经济等。例如，区域山水田林的生态修复同周边生态旅游开发相结合，土壤修复与土地开发、耕地占补平衡等有机结合，推动环保产业与其他产业的共生发展模式。又如，在畜禽养殖粪便处理、农作物秸秆、垃圾处理机污水处理等行业积极推行资源化处理，在进行环境污染物处理的同时向下游资源利用延伸，以此形成新的收益来源，释放潜在市场潜力。

二是创新环境治理模式，推动环保企业进行技术创新。应积极鼓励社会资本方、环保企业进行技术创新，从而降低环境治理等绿色项目的运营成本，并通过PPP项目灵活的定价和调价机制，将项目执行过程中降低成本而产生的额外利润让与社会资本方，这样最大限度地形成对社会资本方进行环境治理模式创新的正向激励机制。例如，对于农村垃圾处理项目，考虑就地推行资源化利用，从而减少垃圾治理的转运成本等。又如，对于农村生活污水处理、垃圾处置、畜禽养殖污染防治等项目根据行业进行打包，在更大一级的行政区域内，如以市为单位进行整合，选择专业社会资本统一建设运营。endprint

三是针对环保类PPP项目公司制定税收优惠政策，吸引社会资本参与。建议考虑研究出台针对绿色项目PPP的税收优惠政策，在PPP项目公司成立和到期资产交易转让两个阶段，在增值税、所得税等主体税种上给予一定优惠力度，以切实降低PPP项目公司的经营成本，提高社会资本参与绿色PPP项目的积极性。

四是严格绿色PPP项目绩效付费机制，倒逼市场准入门槛提升。绿色PPP项目的最终目的是提供环境公共服务供给，改善环境质量。严格执行按绩效的付费机制是保证环境服务供给质量的重要手段，也是倒逼环保PPP项目提高准入门槛的有效措施。在环保类PPP项目的方案论证和财政双评阶段，建议环保主管部门对环保PPP项目的环境改善效果与对应付费机制进行重点评审，对于环境绩效考核不明确、不可行或按绩效付费机制不合理的环保类PPP项目，坚决予以否决，不予纳入国家或当地PPP项目库。

五是建立覆盖PPP项目全生命周期的财政规划机制。目前，我国实行三年滚动中期财政规划制度，而绿色PPP项目的周期普遍可以达到20年甚至30年，在如此长的时间跨度内，面对政府财政收入和支出存在很大不确定性以及政府还需将PPP支出纳入财政支出的情况下，如何既确保PPP项目长期稳定运行、保障社会资本方合理收益，又稳妥控制政府财政支出压力和风险，就显得至关重要。

为解决上述问题，应尝试建立覆盖PPP项目全生命周期的财政规划和管理机制，对PPP项目的建设、运营、绩效达成情况进行动态跟踪，并据此调整政府财政规划中因PPP项目而产生的支出义务和责任；探索建立科学、全面的PPP 项目财政风险监管技术、方法及配套的财政风险监管业务流程和管理制度。例如，在PPP项目运营阶段，可以考虑建立财政风险动态监管模型，及时发现、应对PPP项目运营中的新问题；编制PPP项目全周期财政风险管理手册，为控制PPP项目财政风险提供具体指引。

对于PPP项目的全周期管理，应重点抓住项目运行绩效监管。一方面要防止社会资本方通过PPP项目获取暴利，另一方面还要防范由于市场等因素导致项目合同无法按计划履行，导致政府不得不对项目进行收购，给政府带来额外财政负担。政府可以考虑通过定期审阅项目公司的财务报表、项目运行情况报告、第三方核查等方式，对PPP项目的建设和运行进行监督，对可能发生财政的风险及时进行预警和处置，保障项目平稳运营。

六是选择社会资本应将运营能力作为核心考量因素。PPP模式的核心是通过公私合作，依靠专业机构提升公共服务和设施的运营效率。因此，地方政府在选择合作伙伴时，应把运营管理的专业能力，作为核心考量因素，实现“专业的人做专业的事”的初衷。为此，在PPP项目招标采购环节中，除了对建筑施工资质，以及融资能力进行评审外，还应对主体的运营管理资质和能力、业务经验等设定明确的标准，并制定明确的项目运营技术标准和跟踪考评方式。通过咨询第三方机构，详细测算项目的规模、质量要求、投资额度、补贴缺口等信息，并在招标时对社会资本方的技术方案进行评审，不仅有助于提升對合作方长期运营管理能力的筛选，更有助于减少不合理低价中标的现象，确保PPP项目长期稳定运营。这不仅有助于保障PPP项目运营管理的质量，也能够有效地避免不合理低价中标现象的蔓延。

七是借助绿色金融政策“东风”，推动绿色PPP模式和政策创新。绿色PPP模式和绿色金融在政策目标上的高度一致，给了两者相互融合、增强协同效应提供了广阔的空间。一方面，建议在国家新设立的五个绿色金融试点示范区内，组织开展绿色PPP模式与政策创新试点，在环境治理模式创新、完善投资回报机制、强化绩效付费机制、绿色金融政策融合等方面进行积极探索，在不同绿色产业领域，积极探索因地制宜的发展新模式和新业态，将各试点区域建设成绿色产业和绿色金融政策互相促进、协同发展的示范区。另一方面，在国家层面和绿色金融试点地区，推动设立以政府引导为辅、金融机构参与为主的国家级或地区级绿色产业基金，以多元化的绿色金融创新工具为手段，采用债券为主的融资模式，重点支持包括环境治理和生态保护在内的绿色项目采用PPP模式。

（作者单位：中创碳投）endprint