水利水电移民与特色产业结合扶贫模型初探

桂泽文，黄昭甫，严云才

（中国电建集团贵阳勘测设计研究院有限公司，550081，贵阳）

水利水电移民与特色产业结合扶贫模型初探

桂泽文，黄昭甫，严云才

（中国电建集团贵阳勘测设计研究院有限公司，550081，贵阳）

以水利水电开发项目与贫困地区脱贫工作相结合为出发点，探讨项目开发资源与地方产业扶贫要素进行重新整合，提出由项目业主及移民共同建立扶贫公司，形成相对创新的地区特色产业扶贫模型。探讨了该模型的具体构建思路、运行机制及政府部门、投资组织、被扶持对象三方参与主体的职责。

水利水电移民；政府部门；投资组织；扶持对象；扶贫公司

2014年5月，习近平总书记根据中国经济发展阶段的变化作出判断，表示中国经济发展将进入增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期”叠加的“新常态”。就贫困人口本身而言，新常态下的经济增长速度减缓将会对社会就业率产生影响，就业压力升高首先将影响经济发展本就不好地区的贫困户；其次，贫困户属就业市场上的脆弱群体，产业结构调整将使这个能力薄弱的群体更难融入新的就业环境，贫困人口的脱贫难度势必会随之增加。就各地尤其是贫困地区各级政府而言，经济增长速度放缓造成各地财政收入增长放缓，占政府收入一定比例的扶贫资金也将进一步受到压缩。

贫困户脱贫难度增加和扶贫资金增量的减少，将在未来一段时间内进一步加大扶贫工作难度。因此，各行业尤其是各个附带地区发展使命的工程行业应在近段时间内致力于探讨新型扶贫方式，对“新常态”下的扶贫工作提出新理论、新思路。

结合2016年5月由农业部等九部门发布的 《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》《国务院办公厅关于印发贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案的通知》（以下简称《通知》）和当前我国经济发展状况及水利水电移民现状，对以水利水电开发带动地区脱贫发展的模型结构进行探讨及分析。

一、模型设计

《通知》中试点目标指出“在贫困地区选择一批水电、矿产资源开发项目，用3年左右时间组织开展改革试点，探索建立农村集体经济组织成员特别是建档立卡贫困户精准受益的资产收益扶贫长效机制，形成可复制、可推广的操作模式和制度”。从全国多年水利水电开发建设经验来看，项目开发一般都位于相对贫困的地区，工程建设后随着肥土良田被占用，原建设地区的可利用资源变得更为短缺。虽然项目开发匹配有大量后扶资金、项目扶贫资金等后期投入，但多年建设开发经验表明，以往各项目的后期扶持效果并不理想。但同时，水利水电项目开发却为各地带来了充足的经济资源，借鉴各地进行企业扶贫、精准扶贫的优秀经验，也可以探索水利水电项目带动地区发展的可行之路，搭建区域产业扶贫模型就有了一定的先决条件。

本文所探讨的特色产业扶贫模型，核心是建立一个用于地区扶贫的特色产业公司（以下简称扶贫公司），其参与主体包括政府、投资组织和扶持对象，投资组织多种形式并存，以水利水电项目业主为主，同时还可以包括有责任的社会企业、当地政府成立的法人单位、当地原住民的集体股权单位等。扶贫公司股权可由民间企业、水利水电项目后扶资金、移民集体股权投资等方式多股份共同参与。

该模型的扶持对象主要以水利水电项目移民为代表，应地区扶贫需要，扶持对象还可以包括安置区原住民、贫困户等。扶贫公司资金筹备齐全后，应由负责移民安置工作组织和领导的县级以上地方人民政府，结合当地现行产业发展规划并结合原住民劳动力特点，向上级人民政府逐级申报本地区内特色发展项目，由当地省（自治区、直辖市）人民政府对项目进行核准审批。

项目获批后，当地县级人民政府将以所申报的项目作为扶贫公司发展方向，优先组织扶持公司的资金调配和运营。扶贫公司正常运营后优先考虑项目移民及当地贫困户劳动力的录用。扶贫公司资金及人员到位后，由项目业主成立董事会并由项目业主代表担任董事会主席，移民集体股权代表也成为董事会成员，董事会将负责扶贫公司的日常运营、收益划分、主持股东会议、提出扶贫公司发展备选方案等工作。扶贫公司管理人员可通过指派相关权益人、面向社会公开招聘职业经理人等途径进行录用，该管理人员将以作好扶贫公司日常运营、发展当地贫困人口劳动力为目标。模型结构如图1所示。

二、模型参与主体的主要职责

1.政府部门职责

（1）措施得力，动员移民及贫困户参与扶贫

本模型的建立应遵从 “政府引导，群众自愿”原则。政府部门更应加大扶贫产业宣传力度，有效推广扶贫产业信息，避免移民产生“不了解、不积极、不参与”情况，同时应以申报项目为基础，对当地移民及贫困户进行大力宣传解释，作好移民的“投资指导员”。

（2）精准调查，整合贫困区域内资源

政府部门要做到资源调查精确，了解贫困区域资源状况，结合本地实际发展状况和相关发展规划部署，拟定切合实际的特色产业发展项目。例如，万达集团牵手贵州丹寨县的“企业包县、整体脱贫”扶贫项目，丹寨县人民政府综合考虑当地环境资源和劳动力资源，主推丹寨硒锌茶叶种植和土猪养殖两个行业；结合贵州大方县当地自然资源及百姓生产生活习惯，恒大集团及大方县人民政府以进口肉牛养殖和特色蔬菜种植作为发展方向，一年实践后扶贫初见成效。

（3）合理监督，把控产业发展方向

扶贫公司的运营及发展目标与一般公司不同，政府需要在此过程中作为监督方对其生产经营进行监管，避免发展项目的产业链断档、公司营运衰退、贫困户无红利可分等情况。针对水电项目开发结合扶贫试点的地区，政府部门更应该结合当地的资源和发展方向，适时调整经济发展结构方式，力求农村一二三产业融合发展。同时，还应及时出台相关政策规范，优先保障扶贫公司的生存生产，保障项目移民及贫困户的收入稳定。

（4）加强贫困人口能力提升

针对贫困户自身就业技能竞争力的不足，政府部门应积极组织就业技能学习，并结合扶贫公司生产运营方向进行针对性培训，提升贫困户的就业能力。长此以往，移民不仅可以获取扶贫公司的利润分红，而且随着自身能力提升，又可以参与扶贫公司生产甚至运营管理，在两方面都能增加收入。扶贫公司运营良好的情况下，随着产业发展和劳动力人口的能力提升，公司及相关产业就会逐步走上“发展—扩大—再发展”的良性循环。

图1 特色产业扶贫模型结构功能示意图

2.以项目业主为代表的投资组织的职责

（1）做好扶贫公司及相关产业带头人

以项目业主为代表的投资组织需要作为扶贫公司股东参与整个扶贫过程，且投资组织还需要聘用或指派投资组织代表或扶贫公司负责人参与公司管理。这就要求投资组织势必要管理好扶贫公司，让扶贫公司盈利，以此作为“扶贫公司产生利润—利润的扶贫分红—达到扶贫目的”的基本保障。此模式将有效避免水利水电项目建成后项目业主脱离扶贫主要目的的情况出现。同时，多渠道的资金加入投资，一定程度上降低了移民业主及其他投资人的风险。扶贫公司的盈利分红也将会成为包括项目业主在内的投资人的盈利来源，这就将更有效地调动项目业主及其他投资人的积极性和主动性。

（2）配合当地政府做好扶贫工作

由于扶贫公司的特殊目的性，一旦产生利润，就要求投资组织代表及时将运营账目登记在册并报当地政府审核监督。同时，投资组织代表应与当地政府做好政策及扶贫公司发展计划对接，在政府协助协调下对扶贫公司的发展、管理、目标计划等进行适时调整，与移民集体股份所有人共同努力将扶贫公司经营好。在整个过程中，投资组织应牵头扶贫公司配合当地政府监管，避免影响扶贫公司盈利情况出现。

（3）拟定利润分配制度，保障股东利益

本模型下扶贫方式的核心在于扶贫公司，且因扶贫公司的特殊性，股权分配制度成为对移民和贫困户最大的影响因素。项目业主虽为主要股东，但利润分配应更多考虑贫困户小股东的利益，在分配过程中应多考虑贫困户，甚至以大股东身份领取小股东分红，以此来达到扶贫目的。在接受政府部门及其他股东监督的同时，投资组织应拟定良性发展且有效保障移民及贫困户集体股权利润分配的制度。

3.以移民为代表的被扶持对象的职责

（1）主动了解产业发展情况，合理规划补偿款项使用，积极参与投资入股

对以移民为代表的被扶持对象而言，土地房产均已部分或全部换成相应的补偿款，以往的生产生活无法继续。未来的生活势必要考虑现有补偿款的使用，而良性的扶贫产业可以成为后期生产生活的选择之一。同时，除移民以外的当地原住民，同样可以在充分了解扶贫项目的基础上，通过实际资金投入、劳动力输出等方式参与入股。被扶持对象应通过政府宣传、当地产业发展规划等途径咨询了解今后的生产生活方向，积极参与投资入股，积极参与到扶贫产业链的生产运行中。

（2）推选集体股权代表，参与扶贫公司运营，监督生产及利润分配

投资组织包含各种资金来源，被扶持对象在筹资入股过程中，应建立集体股权作为投资人加入扶贫公司搭建，集体股权建立后所有参与投资的移民便会成为扶贫公司股东，因此，推选或聘用可靠的集体股权代表将影响其切身利益。同时，扶贫公司的生产、发展及盈利后的利润分配也都将由所推选的集体股权代表进行监督，以此来保证“公司发展—盈利—分红—脱贫”的有序循环。

（3）努力提高自身能力，在产业发展的同时寻找机会

新模型下，政府部门将会组织相关技术和业务培训，对于一些就业技能薄弱的原住民而言，应积极参加此类培训，先努力提高自身能力，为今后“工厂化生产”或“公司化管理”做好就业准备。自身能力的提高也可以在产业发展时借机觅得新的创收机会。

三、结 语

该扶贫产业平台的搭建，充分依托水利水电项目开发资源，将各产业扶贫要素进行重新整合，形成相对创新的地区特色产业扶贫模式模型。模型的设计目的在于结合中央政策，力求模式创新，推动资源开发成果更多惠及贫困人口，促进共享发展，逐步建立贫困地区水利水电资源开发带动地区发展的扶贫机制。同时结合上述入股投资方式，也可为当地政府在一定程度上解决有项目无投资和有好项目找投资难的问题。由于本模型的扶贫是多因素、多主体、多种方式并行的复杂结构，在一定程度上保证了扶贫模式的活力和健康。

本模型中，基础是当地特色产业，核心是扶贫公司，目标是盈利收益用于扶贫。因为扶贫公司在目标上与普通公司不同，对投资风险的规避成为本模型在各地推广的最重要议题。如何做到科学确定特色产业、促进一二三产业融合发展、发挥新型经营主体带动作用、增强产业支撑保障能力、加大产业扶贫投入力度、创新金融扶持机制、加大保险支持力度等工作，就成为政府部门运行本模型且规避风险的工作重点。

[1]李晓辉，徐晓新，张秀兰，等.应对经济新常态与发展型社会政策2.0版——以社会扶贫机制创新为例[J].江苏社会科学，2015(2).

[2]王介勇，陈玉福，严茂超.我国精准扶贫政策及其创新路径研究[J].中国科学院院刊，2016，31（3）.

[3]严登才，施国庆.农村水库移民贫困成因与应对策略分析[J].水利发展研究，2012(2).

Poverty reduction model of combining resettlement of hydropower projectwith specialindustry development

Gui Zewen,Huang Zhaofu,Yan Yuncai

Discussions are made on poverty reduction model of combining resettlement of hydropower project with special industry development for reintegration.A model with special features for poverty reduction is introduced that combines hydropower development with poverty reduction in poor areas.It is proposed to set up a company jointly by project owner and resettlement people of reservoir project.Discussions are also made on specific ideas and operation mechanism of this kind of company and main responsibilities of three key players,namely governmental department,investor and assistance object.

resettlement of hydropower project;governmental department;investment organization;assistant target;company for poverty alleviation

F323.8

B

1000-1123（2017）20-0056-03

2017-08-02

桂泽文，工程师，从事水利水电工程移民安置规划设计工作。

责任编辑 车小磊