PPP模式下养老项目风险分担研究

陈旭++贾帅令++李玉彤++李静

[摘要]在养老机构建设中引入PPP模式已经成为我国当下一种趋势性、潮流性的社会现实，而公平合理的风险分担模式越来越成为决定项目成败的关键因素之一。文章从主体维、过程维以及内容维三个角度对PPP养老项目风险分担进行全面的内容解析与逻辑架构，进而实现对PPP养老项目风险分担原则与框架的经验总结和理论概括，并从法律、制度和实践三个层面上提出PPP养老项目风险分担的结论性建议，以期为PPP养老项目的发展提供有益的指导与建议。

[关键词]PPP模式；养老项目；风险分担

[DOI]1013939/jcnkizgsc201731074

1引言

目前，对我国而言，人口老龄化已经渐渐成为新时代背景下的社会常态现象，由此而引发的养老困境也逐渐成为越发迫切的社会问题，传统的政府包办式养老已经难以满足当下日趋多样化且快速增长的社会养老需求。2016年7月初，国家发改委、民政部正式印发《民政事业发展第十三个五年规划》，明确了“十三五”期间将在全国范围内建立健全“公建民营”试点管理办法，同时肯定了以政府和社会资本合作（PPP）模式来建设养老机构的办法，掀起了PPP模式在全国范围内的推广的热潮。在PPP养老项目的实施过程中，对于政府和社会投资者而言，详尽而全面地评估整个项目周期中的各类风险显得十分必要。尤其是在PPP养老项目合同订立阶段，政府和社会投资者必须对整个采购过程格外重视，以确保风险分担的公平性与合理性。

2PPP模式下养老项目风险分担三维体系构建

所谓PPP养老项目的风险分担，就是将不同类别、不同性质的风险在若干主体之间进行转移与分配。从理论上讲，任何PPP养老项目都存在着某种最优风险分担状态，关于风险分担的研究正是为了寻找并达到这个状态。受到霍尔三维空间结构理论的启发，文章将从主体维、过程维以及内容维三个角度对PPP養老项目风险分担进行全面的内容解析与逻辑架构，进而实现对PPP养老项目风险分担原则与框架的经验总结和理论概括。

21主体维度

主体维着眼于“PPP养老项目风险应在哪些主体之间进行分担”的问题，是从概念上对PPP养老不同风险主体进行范围界定及身份辨析。从狭义的角度来讲，PPP项目的风险主体将仅涉及政府（Public）和私人部门（Private）两方；而从广义的角度来讲，PPP养老项目的风险将在政府公共部门、私人投资者、贷款方以及最终使用者四方之间进行分担。广义的风险主体体现了一种基于社会层面的价值判断，但出于简化现实操作的考虑，文章将以狭义的风险主体作为研究对象。

22过程维度

过程维着眼于“PPP养老项目风险分担的整体框架及其与项目阶段的对应关系”。在总结前人研究成果的基础上，文章将PPP养老项目的风险分担框架大体上分为三个阶段，包括风险初步分担阶段（法律、政策文件）、风险全面分担阶段（谈判、合同订立）、风险跟踪及再分担阶段（项目建设、运营）。初步分担阶段是指在PPP项目各方根据国家法律、政策文件，对风险分担责任所做出的预见性判断，此阶段是风险分担的前提与基础；全面分担阶段是指通过谈判以及合同订立，对各类风险进行细致而完善的责任划分，此阶段是风险分担的核心与关键；再分担阶段是指对项目建设、运营过程中实际出现的各种合同外风险按照一定原则进行的再分配，此阶段是风险分担的补充与保障。

23内容维度

内容维着眼于“PPP项目全过程中各种风险因素详尽而具体的分类”，是风险分担的被实施对象。梳理并总结该领域的现有研究成果，可将PPP项目风险因素归纳为三个层次：宏观风险、中观风险、微观风险。宏观风险是指因外部大环境变化而引发的风险，如宏观政治风险、宏观经济风险等；中观风险是指来源于项目系统边界内的诸多自生性风险，根据PPP养老项目特点，具体可划分为融资、设计、建设和运营四个风险阶段；微观风险是指项目实施过程中由于合同关系变化所形成的各类内生风险，包括公私关系和第三方关系两方面。

3PPP模式下养老项目风险分担原则与框架

从实践意义上讲，PPP养老项目的风险分担实无固定模式可循，任何的实质性的风险分担方案都是特定主体在特定条件下经博弈谈判所形成的均衡结果。但从理论意义上讲，学术研究者本着为实践提供指导的意识，应在经验总结与思维创新的过程中为PPP养老风险分担提供某种普适性的指导原则。而合理的风险分担原则必须具备两个功能性作用：“一是可以减少风险发生概率、风险价值损失以及风险管理成本”；“二是分担的结果可以培养各方的理性谨慎的行为并实现项目整体绩效的增益”。基于此，文章在总结反思学术界研究成果的基础上，提出了风险分担的三个原则。

31风险控制能力与承担意愿协同化

关于风险分担原则，“风险由最有控制力的一方承担”往往以“共识般的印象”见诸于各类风险研究的文献评述中，从逻辑上讲，似乎颇为言之成理。但笔者认为，风险分担机制的确立应是某种客观性与主观性的深度融合，“风险控制能力”是一种客观能力的表述，而“风险承担意愿”是一种主观意志的叙说，而只有实现二者的结合，才能构建风险分担原则的完整框架。而若以“风险控制力”作为风险分担唯一依据，则不免流于片面化与单一化的桎梏之中。

32风险责任分配与收益分享对等化

就实际而言，本节的内容实是对“风险收益对等化”这一原则基于现实维度的批判性思考，因为问题的实质与核心并非是“风险收益对等化”这一论调本身，而是风险分配及收益分享的实际运作机制。所谓风险分配运行机制，可以从两个层面上加以阐述，在宏观层面，主要表现为国家相关法律设施及制度设计；在微观层面，则包括合同订立时的谈判协商机制及风险发生时的相关主体博弈机制。深入审视风险分配的实际运作机制，发现其与收益分享机制并无明显制度上的衔接性，从而使“风险收益对等化”的倡议难以落在实处。若要真正实现“风险收益对等化”，则必须从制度层面入手，在法律支撑、制度保障以及合同议定等方面实现“风险分配机制”以及“收益分享机制”实时而有效的衔接。endprint

33风险静态分担与动态分担一体化

PPP养老项目有着较长的生命周期，这就在客观上要求其风险分担过程不能是一蹴而就的，而应是在长期化、动态化的过程中不断演绎。针对PPP养老项目不同阶段的不同时点，风险的分担是在静态的意义上进行的，但串联所有的时点，其过程又是动态的。因此，在每一个确定风险责任的静态节点上，无论是法律设施构建，还是项目合同订立，抑或补充条款的再协商，在极尽其风险责任分担的科学性、详尽性、完备性的同时，都要为未来可能出现的变化做出某種预见性的理解与判断，以实现风险静态分担与动态分担的一体化融合。

统筹考虑风险分担的三维度以及三原则，可用一种抽象化的方式，也即如下的框架流程图表达文章所研究的内容。

4结论与建议

在养老机构建设中引入PPP模式已经成为我国当下一种趋势性、潮流性的社会现实，而公平合理的风险分担模式在越来越大的程度上决定着项目的成败，基于如此的认识并结合已有的研究，文章从法律、制度和实践三个层面上提出PPP养老项目风险分担的相关建议。

41基于契约精神的法律体系构建

契约精神是现代商业社会的基石，也是实现PPP养老项目有效运行的价值规范，而契约精神的实质就是法治精神。法律之于实践，既是一种价值层面的指引，又是一种操作层面的限定，风险分担机制的合理性和完备性，从根源上要追溯于法律体系本身的合理性及完备性上。PPP养老项目法律体系的建设，总体上，应遵循以下三个原则：在法律内容上，既要有指导性原则又要有适应性对策；在法律框架上，既要有单一法律的独立性又要有法律体系的连贯性；在法律精神上，既要有效益上的考虑又要有公平上的要求。

42基于平等理念的制度设施创新

PPP养老项目风险的责任分担，就实际而言，是不同风险主体在现实制度框架内通过一系列谈判、协商而产生的均衡结果，因此，制度内双方—“政府部门和社会投资者”实质上的平等谈判地位显得不可或缺。基于平等理念的制度设施创新，应把握以下几个要点：一是以PPP监管机构的独立性来实现风险分担结果的客观性；二是以争端解决机制的外部化来实现主体双方地位的对等化；三是以沟通对话机制的常态化来实现主体双方意见的趋同化。

43基于绩效意识的实践模式探索

制度的理论设计要在实践中检验，更要在实践中完善，而检验的标准，只能是现实的绩效。要不断丰富和完善PPP养老项目风险分担模式针对于不同现实主体、不同项目性质、不同股权形式的设计创新，通过以绩效为标准的考核评价形式，持续性地进行项目实践效果对制度设计的逆向信息反馈，进而实现理论设计与制度运行的不断更新与完善。

参考文献：

[1]刘新平，王守清试论PPP项目的风险分配原则和框架[J].建筑经济，2006（2）：59-63

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[3]杜亚灵，尹贻林PPP项目风险分担研究评述[J].建筑经济，2011（4）：29-34

[4]苗阳，PPP模式应用于养老机构的风险分担研究[J].价值工程，2016（10）：26-28.

[作者简介]陈旭（1995—），男，河南南阳人，就读于吉林大学经济学院；贾帅令（1997—），男，河南新乡人，就读于吉林大学经济学院；李玉彤（1998—），女，河北石家庄人，就读于吉林大学经济学院；李静（1998—）；女，山东邹城人，就读于吉林大学经济学院。endprint