浙江省村土地利用规划志愿者暑期实践活动及村土地利用规划编制情况报告

2017-11-13浙江省土地勘测规划院

浙江国土资源 2017年10期

□ 浙江省土地勘测规划院陈铭

□ 浙江省土地勘测规划院陈铭

根据国土资源部和团中央的号召，2017年7-8月间，浙江省各高校和全省各级国土资源管理部门，按照《关于开展2017年全国大中专学生志愿者暑期文化科技卫生“三下乡”社会实践活动的通知》（中青联发〔2017〕13号）的要求，组织开展了村土地利用规划志愿者服务活动。通过6个大学生小组的暑期实践活动，各团队对农村土地利用情况、村土地利用规划编制情况和农民生产生活情况有了一定程度的了解。同时，部分小组通过参与村规划现场调研，深入了解了农村发展、农民诉求和农业转型的具体情况，协助了村规划的编制，完成了实践的任务，并取得了良好的社会效益，达到了大学生暑期实践的目的。

浙江省村土地利用规划起步较早，在2009-2016年的7年间陆续开展了两批村土地利用规划试点工作。通过试点，浙江省明确了村规划编制目的，理顺了村规划主要编制内容，形成了较为成熟的村规划编制方法。在此基础上，2017年浙江省正式部署开展了全省村土地利用规划编制工作，为脱贫攻坚、农村土地制度改革、农村新产业新业态发展和全省城乡建设用地集约利用等各项工作奠定了坚实的基础。

一、大学生暑期实践开展情况

（一）总体情况

根据国土资源部和团中央的要求，在中国土地学会的组织安排下，浙江省共有7个高校团队成功入围村土地利用规划暑期实践活动。根据指导老师的专业背景和团队人员组成结构的不同，各小队从不同方面开展了“三下乡”志愿者暑期实践活动。总体活动情况见表1。

除了杭州电子科技大学贾鹏飞老师的团队因为与其他暑期活动冲突而放弃以外，其他6个团队都圆满完成了暑期实践活动。

表1 浙江省2017年村土地利用规划暑期实践活动情况

（二）浙江大学王珂老师团队

浙江大学王珂老师的团队实践地点为浙江省金华市武义县西联乡章五里村。武义县是省级旅游综合改革试点县和全国农村产业融合发展试点县，在推进试点发展全域旅游过程中，各种形态的农家乐、民宿、观光农业等新业态用地需求旺盛。由于规划、选址、用地政策等限制，保护耕地红线和保障农业产业融合发展用地矛盾突出，在农村公共服务及配套设施、农业休闲旅游和农业产业发展等方面，给农村土地管理带来了新的问题。探索编制村级土地利用规划，对推进美丽乡村建设、促进农村产业融合发展有很强的现实意义。浙江大学响应团中央、国土资源部的号召，以环境与资源学院学生为主要成员组建了志愿者服务团，以武义县西联乡章五里村为实践基地，开展了村级土地利用规划编制志愿服务活动。

王珂老师承接了该村的土地利用规划编制任务，大学生实践团队与编制工作组同时下乡入村。大学生实践团队通过跟随专业规划编制人员现场踏勘、协助发放问卷、协助手工上图、共同参与座谈会等实际工作，真正深入了解了农村发展的基本情况和村规划编制的意义，对村土地利用规划的编制方法和技术也有了初步认识，为今后的工作打下了良好的基础，也为村规划编制团队提供了有力的技术帮助。

8月8日，中国土地勘测规划院邓红蒂副总工程师带队，浙江省国土资源厅、武义县人民政府有关人员共同前往章五里村进行实地调研，了解村土地利用规划编制进展及大学生志愿者服务团活动开展情况。上午在章五里村现场了解大学生志愿者服务情况和村规划编制情况后，下午在西联乡政府会议室组织座谈会，就农村发展畅所欲言。

图1 规划院同志与浙江大学志愿者共同入村调研

图2 浙江农林大学志愿者入村参与调查

（三）浙江农林大学实践团队

浙江农林大学实践团队在实践开始前主动联系了浙江省国土资源厅联络员，省国土资源厅规划处帮助联系了浙江大学欧阳安蛟老师的村土地利用规划编制工作团队。7-8月间，浙江农林大学实践团队的大学生跟随浙江大学欧阳安蛟老师团队深入嘉兴海宁市袁花镇长啸村和嘉兴平湖市广陈镇三兴村开展村土地利用规划基础调查工作。

志愿者服务团队通过与村两委班子成员、各村民组长及村民代表座谈，对村庄基本情况、土地利用现状、房屋和基础设施建设情况、农村产业发展及发展愿景等方面进行了深入细致的了解；调查农村居民点用地现状情况，具体包括建筑年代、建筑结构、建筑形式、建筑面积、附属物用地情况等；同时深入田间地头，详细了解了村内农用地种植情况；细致了解村域土地流转规模、流转价格、流转形式、经营种植、配套设施用地等情况；通过入户调查，摸清农户对农村居住环境的整体印象和建议，从现有房屋利用状况、搬迁补助、安置形式等方面细致了解农户搬迁意愿。

（四）杭州电子科技大学平阳小队

杭州电子科技大学的“青凤”村土地利用规划团队，指导老师是校团委谢老师，团队前往温州市平阳县凤卧镇、顺溪镇、闹村乡开展暑期志愿服务村土地利用规划调研行动。根据村土地利用规划编制需要，开展村民入户调查、拜访当地镇政府工作人员了解土地利用的情况，去图书馆翻阅了历史资料确认了平阳县土地的变迁历程，了解村民们是如何将生态环境与生活与红色旅游路线巧妙地结合在了一起，更和村民们探讨了如何让土地资源可持续性发展。

（五）杭州电子科技大学水质调查小队

杭州电子科技大学“天朝family”小队主要开展的是水质调查实践。6月26日，小队组织了一场钱塘江水质考察活动。近距离观察钱塘江水，分发问卷调查，访问来往的居民和前来钓鱼的路人。7月5日小队对西湖4个不同地区的水质进行了初步的调查。包括对西湖太子湾公园的珠帘壁瀑布、花港观鱼、曲院风荷和游船码头4个地区的水进行了采样调查，初步用PH试纸进行了检测，分发问卷调查。7月10日小队前往江苏苏州进行水质取样调查，对苏州拙政园等3个园林以及苏州博物馆的水进行了采样调查，以“园林水”对比江水，分析园林里的植物是否对水质有影响。

（六）实践情况总结

浙江省大学生暑期“三下乡”实践活动入围团队，通过暑期活动，切实了解了浙江省农村的基本情况，农业转型升级情况和农民生活情况，协助了村规划团队开展村土地利用规划编制业务，达到了暑期实践的目的。

从实践效果上来看，可以把实践团队分为三类。

第一类是指导老师自己有村规划项目的，实践效果比较切合村土地利用规划实践的根本目的。比较有代表性的是浙江大学王珂老师团队。该团队特点是指导老师有村规划项目，可以统筹协调暑期实践小队和村规划编制团队共同入村开展工作。实践地点由团队老师直接联系并落实，和省国土资源厅的联系也非常通畅，与县国土资源局联系也很及时。实践活动既丰富了大学生对村规划工作的了解和认识，也协助了规划编制工作，达到了预期的效果。

第二类是小队跟随其他有项目的老师，实践效果也能切合实践目的。比较有代表性的是浙江农林大学小队。该队指导老师没有村规划项目，由省国土资源厅协助联系跟随的编制团队和地点，实践小队和浙江大学欧阳安蛟老师的村规划编制团队共同入村。实践小队自此有了专业老师和团队的指导和讲解，既达到了暑期实践大学生下乡的目的，也丰富了大学生对村规划工作的了解和认识，小队也协助了村规划编制工作，达到了预期的效果。

第三类是小队指导老师没有村规划项目，也不是土地管理专业背景，老师组织团队开展相关调查的，也基本达到了大学生“三下乡”实践的目的。比较有代表性的是杭州电子科技大学的两个团队。这两个小队的特点是指导老师没有村规划项目，也不是土地管理专业。实践小队的实践内容主要是下乡调研和宣讲，实践地方由指导老师联系。团队未联系省国土资源厅和地方国土资源局。虽然没有和村土地利用规划紧密结合，但也达到了暑期实践大学生下乡的目的，增强了大学生对农村情况的了解和认识。

总的来说，浙江省村土地利用规划暑期实践活动开展情况良好，各小队积极响应团中央和国土资源部号召，达到了大学生实践的目的，有力地促进了村土地利用规划的工作，提高了村土地利用规划的社会影响力。

图3 杭州电子科技大学志愿者入村实践

二、村土地利用规划开展情况

（一）工作进展

浙江省村土地利用规划工作开始较早。2009年9月，浙江省人民政府与国土资源部签署《关于深化改革推进农村土地整治工作的合作协议》，为了落实部省合作协议的有关内容，2011年浙江省部署开展第一批村土地利用规划试点共5个村。第一批村土地利用规划试点主要重点在住宅用地的配置方面，尚未形成一套完善的村土地利用规划编制方法。

随着浙江省村土地利用管理的要求不断加大，多项改革工作涉及到农村土地管理范畴，2015年2月浙江省部署开展第二批试点。第二批村土地利用规划试点共19个单位，试点类型多样。从地形上分，有平原村、山区村、海岛村；从区位上分，有城镇周边村、近郊村、远郊村；从规划重点分，有特色小镇村、风景旅游村、改革试点村、环境整治村。浙江省为了充分发挥试点的先行先试作用，在试点单位编制村级土地利用规划过程中，鼓励创新编制方法，探索编制技术，完善编制内容。经过一年多的探索，2016年7月，省国土资源厅在嘉善县召开试点工作座谈会，各试点单位根据初步成果情况，对村土地利用规划的编制和实施进行了充分交流和研讨，并形成了一套比较成熟的技术方法。2016年10月成果陆续提交审查，省土地勘测规划院进行技术审查后，提交省国土资源厅规划处出具审查意见。2017年初，经反复修改，各试点成果全部通过省厅审查，建议提交当地县级政府审批，目前其中部分成果已由县级人民政府批准实施。

经过两轮的试点工作，浙江省已经基本形成了完整的村规划编制方法，为2017年在全省正式部署开展村土地利用规划工作打下了坚实的基础。

（二）试点目标和内容明确

浙江省第二批试点村，规划编制的目的和内容主要概括为三个方面：一是满足国家和省对村土地管理的需要；二是满足农村、农业和农民对村庄土地管理的需要；三是满足省政府和省国土资源厅优化全省城乡建设用地结构和布局的需要。

满足国家和省对村土地管理的需要，就是要统筹全村土地利用管理，落实农村土地制度各项改革，推进农村脱贫攻坚。首先，根据中央1号文件精神，农村新产业新业态的三产融合发展，对农村土地统筹管理提出了新的更高要求，一二三产的发展不仅涉及到农村建设用地，还会涉及到各类农用地和未利用地，现有的乡镇级土地利用总体规划无法达到农村土地管理的深度，现有的村庄建设规划不能达到一二三产融合发展的需要。因此，村土地利用规划必然是一个统筹全村土地利用管理的土地利用详细规划，规划内容涵盖所有土地范畴。其次，农村土地制度改革涉及到农村宅基地和集体经营性建设用地入市等农村土地管理新问题，乡镇级土地利用总体规划并未考虑也无法仔细研究此类问题，需要在村土地利用规划中加以落实和明确。第三，浙江省虽然是发达省份，但有70%的地区是山区，山区和平原地区的贫富差距较大，农村和城市的贫富差距也较大，为了完成“两个百年”和全面建成小康社会的目标，需要通过编制村土地利用规划来保障脱贫攻坚项目的顺利实施。

对于农村和农民来说，浙江省持续近20年经济增长，城镇的发展远快于农村的发展。浙江省通过“千村示范、万村整治”工程、美丽乡村建设等一系列举措，有力地提升了农村的基础设施条件和生活环境。但是长期以来农村的基础设施、农民建房和村庄环境欠账较多，现有的配套设施无法满足村民日益增长的生产生活需求，急需对农村的各项基础设施进行改造提升，对公共服务设施进行配套安排，对村庄环境进行改善。因此村土地利用规划必须要对这些内容进行安排。

而从全省面上来看，城乡建设用地总量和结构不合理，城市和农村建设用地双扩张的势头并未得到有效控制，城市和农村的建设用地结构和布局需要进一步优化，增减挂钩推进遇到瓶颈。根据国土资源部的总体安排，以及浙江省占补平衡困难的实际情况，预计2020年到2030年的10年间，浙江省将主要立足挖掘存量建设用地，盘活低效用地，来支撑经济新常态下浙江省的产业升级。这就需要一个立足存量、加大流量、适补增量的村级土地利用规划来优化城乡建设用地结构。

综上所述，国家、省和农村的实际需求决定了浙江省村土地利用规划的试点目的是紧紧围绕统筹村域土地利用管理、落实农村土地制度改革要求、促进脱贫攻坚行动、提升村庄各类设施水平、改善村庄环境这些目标，编制一份存量挖潜为主的土地利用详细规划。村土地利用规划内容应当包括村域所有土地范畴和所有涉土项目，对农业生产空间、村庄建设空间、生态保护空间、基础设施、农村土地综合整治和村庄环境改善作出一定的安排。

（三）注重“两规合一”

浙江省在村土地利用规划编制中积极探索构建农村“两规合一”协调机制。一是对已开展或完成村庄建设规划的，村土地利用规划要做好对接工作，确保村庄建设布局能够落地实施。二是对尚未开展村庄建设规划的，必须同步研究部署开展并完成规划编制工作，确保村土地利用规划和村庄建设规划更加科学、合理、可行。为了将村里所有有关土地的事务皆在村级土地利用规划中落实，省国土资源厅规划处与建设厅规划处共同选择2个村作为合作试点。嘉善县缪家村由浙江省土地勘测规划院为主，浙江省城乡规划设计研究院配合，成果质量较好。仙居县由城乡院为主，土地规划院配合，但由于试点选择、技术方法、方案理念的原因，并未完成编制。

（四）注重规划实施

村土地利用规划必须是一个贴合村民意愿的规划，必须是一个能够实施的规划。因此，浙江省试点工作严格要求落实各项规划实施内容，不能落实的规划内容不要进行编制。综合考虑村庄人力、物力和财力，以及村和乡镇诉求，编制规划实施方案。目前所有村的规划实施方案都已经编制完成，后期省国土资源厅将对试点村的规划实施情况全程跟踪。

图4 全省村土地利用规划现场会和部署会

（五）第二批试点成果简介

浙江省村土地利用规划试点成果质量较高，各试点单位充分摸索，立足实践，规划方案百花齐放，而且又不偏离实际，达到了试点的目的。

1.注重实地调查

各试点都非常注重实地调查和问卷座谈工作，通过现场问卷，实地补绘地块等方式，完善规划编制基础数据，了解村民需求和村庄发展意愿。有的村规划编制队伍驻村十多天，仔细研究了村庄现状基础、产业模式和村民意愿；有的村利用无人机技术，提高实地调研的效率和准确度；有的村利用微信等方式，针对外出打工人员较多的村，开展意愿调查；各试点对村庄建设情况、农业产业情况和生态保护情况都做了全面的调查和分析，调查结果为村土地利用规划编制提供了有力的基础。

2.统筹各类空间土地利用

各试点单位对农业生产、村庄建设和生态保护都做了详细的规划，根据各个村情况的不同，突出重点，细化内容。平原地区的村主要对农业生产、村庄建设等方面进行详细规划安排；山区村主要对生态保护、旅游资源开发和宅基地安置进行具体安排；海岛村主要对海岸带保护、村庄基础设施配套等内容进行谋划；近郊村主要是对与城镇进行融合进行对接。规划内容多样而简洁清晰。

3.制定土地利用方面的村规民约

各试点的村级土地利用规划中都包了括土地利用村规民约的内容，土地利用村规民约是对村土地利用中，村民关心的各类土地利用做出管理约定。村规民约篇幅不宜过长，文字通俗易懂，可以适当采用法律条文和政策法规，但不可生搬硬套。各试点在现有乡村民俗或村规民约的基础上，充分尊重村集体和村民意愿后，进行编制。

（六）2017年浙江省村规划开展情况

2017年5月26日，浙江省国土资源厅召开村级土地利用规划工作部署会。厅规划处要求各地每个县至少选择一个村开展村规划编制。编制过村庄规划的，要将村庄规划内容衔接到村土地利用规划中，没有编制过的要同步开展。选择的村必须要有全域整治等实施抓手。2017年7月25日到26日，省国土资源厅在湖州市组织召开村土地利用规划工作现场会，调研试点村的土地利用规划编制，并讲解即将下发的村土地利用规划技术要点和政策要求。2017年8月30日，省国土资源厅规划处开始广泛征求已经编制完成的《村土地利用规划工作指导意见》和《村土地利用规划编制技术要点（试行）》的意见。