支持绿色产业发展，政府如何作为？——来自发达经济体的政策经验及启示

文／熊鸿儒

视 野

支持绿色产业发展，政府如何作为？
——来自发达经济体的政策经验及启示

文／熊鸿儒

作为率先工业化的发达经济体，在发展绿色产业方面一直处于领先地位。源于其政策体系的不断完善与创新，其间的经验足为最大发展中国家的中国借鉴。

当前，美国、日本、欧洲等多数发达经济体纷纷制定和推进一系列以循环经济、低碳经济为核心的“绿色新政”，旨在将高能耗、高消耗、高排放的传统经济发展模式，转变为低能耗、低消耗和低排放的“绿色”可持续发展模式。其中，大规模地推动绿色技术创新、发展绿色产业已成为各国推动绿色经济最重要的战略目标，因为这是从根本上实现经济发展与环境污染、资源消耗之间“脱钩”的关键途径。

绿色产业涉及面广、渗透性强，既包含与节能环保、新能源技术及应用相关的新兴产业，也包含了一些传统产业的绿色化改造，本质上都强调科技含量高、资源消耗少、环境代价小。从国际经验来看，绿色增长作为一种全新的经济发展方式，以创新驱动的绿色产业在发展初期高度依赖于适宜的制度环境和合理的政府引导。研究和比较一些发达经济体推动绿色产业发展的政策实践及发展经验，对我国当前支持绿色创新、推动绿色发展的政策优化具有借鉴意义。

美国发展绿色产业的政策经验主要背景及发展思路

美国是世界第一大经济体和第一大能源消耗国，也是全球范围内最早投入环境保护和资源节约利用的国家之一。受尾端治理成本过高的因素影响，美国在推广绿色技术上经历了由“重治理”向“重预防”转变的过程，并在20世纪90年代之后，全面进入以“防”为主阶段，且以新能源开发、清洁生产等领域的产业创新为代表。突出领域包括：以地热能、太阳能、风能等为代表的可再生能源发电技术，以生物质能、燃料电池及新能源汽车为代表的新一代先进燃料及交通技术，智能电网、建筑及工业节能、能源管理等能效改进技术。

自1973年石油危机开始迄今的四十多年里，美国的历届政府几乎都在为能源独立供应而努力。尤其是在金融危机之后，奥巴马政府选择了以新能源计划为代表的“清洁能源国家战略”来推动新一轮科技创新，并以绿色相关产业发展促进美国经济复苏和创造就业。依靠先行立法和市场机制，美国政府构建了一套集公共投入、政府采购、市场机制为一体的绿色产业发展政策。

典型政策手段及成效

一是完备的法治保障。20世纪70年代以来，美国国会相继通过了二十多部涉及清洁能源、环境保护及应对气候变化的法案，既保障了国家性清洁能源战略的逐步推进，也为企业和公民参与绿色发展营造了良性、可预期的制度环境。如：《能源政策节能法案》（1975）《清洁空气修正法案》（1990）《能源政策法》（2005）《低碳经济法》及《气候安全法》（2007）《清洁能源与安全法》及《再投资与恢复法案》（2009）《能源法》（2010）等。

二是激励性、市场化的机制创新。如，美国是最早实施排污权交易制度的国家，早在1990年就由《清洁空气法修正案》推出针对二氧化硫配额交易制度，并取得可观的经济效益和环保效果。之后，为了进一步“倒逼”企业控制污染排放的技术升级，美国将排污权交易制度推广至多个工业减排领域，并建立了各类交投活跃的排污权交易市场。政府通过给予企业合法的污染物排放权，允许企业进行污染治理后所获得的富余指标进行有偿转让或变更；这与传统的标准管制、排污收费等相比，具有高效率、低成本控制污染的优点，既能够大大刺激技术改造和绿色创新的潜在需求，也让排污者和非排污者均易于接受，还有利于政府的总量控制。

三是明确的政府绿色采购制度。美国是世界范围内最早推行政府绿色采购的国家，从1976年《资源保护与回收法案》和1991年总统行政命令确定“通过联邦采购来绿化政府行为”起步，包括采购循环产品、能源之星计划、生态农产品法案及环境友好产品等一系列绿色采购计划，为多个领域的绿色产业发展打开了市场空间。这其中，完整、严谨的采购标准体系，动态、详尽的绿色产品清单，健全、专业的政府采购组织，灵活多样的绿色采购方法（如生命周期成本法、价格优惠法、最优价值法等），均是美国政府绿色采购得以有效实施并持续推动绿色产业发展的关键。

四是积极的财税支持。如，美国政府在2009年不仅将22亿美元的财政资金直接投入可再生能源发电、先进燃料和交通工具、能效改善等领域，还对高碳经济征税、发展配额交易以补贴新能源。目前，美国实行可再生能源配额制的州已发展到20个，其中纽约州在2013年可再生能源基本达到能源总消费量的24%。同时，税收优惠也是美国政府的典型扶持性政策之一，从2005——2015年向全美能源企业提供用于节能减税的额度预计达到146亿美元。又如，1980年起至今，美国对非常规能源开发实施长期的税收减免（每油桶当量获3美元减税），不仅提高了非常规天然气的市场竞争力，还激发了众多能源企业加大开发相对清洁的非常规天然气，并促使其不断进行关键工艺创新，降低开发成本。

日本发展绿色产业的政策经验主要背景及发展思路

日本是最早实施循环经济的国家，也是污染治理与资源再利用成效最为显著的国家之一。一方面，战后的快速复兴主要依靠重工业大规模投资，相应的废弃物排放引发了大面积环境污染和卫生疾病，使日本从20世纪70年代起实行的“技术立国”战略和80年代提出的“生态经济与环境和谐发展”模型将“终端治理技术”作为产业升级的重点领域，由此也带动了整个环保治理产业的技术进步。另一方面，受自然资源匮乏、资源能源高度依赖进口影响，日本在20世纪90年代首次提出“循环经济”理念，在经济运行机制上重新设计出一种全新的反馈式经济流程，即“资源——产品——再生资源”。从完善法治体系着手，日本依托集权统筹、产业政策和金融信贷支持等措施，形成了较为系统的循环经济政策体系，也成为世界上污染治理效果最好的国家之一。

典型政策手段及成效

一是为循环经济发展专门立法。日本是最早进行循环经济立法，同时也是循环经济法治体系最为完善的国家。日本的环境立法以治理为导向，主要包括循环型社会建设的基本法、资源循环利用的基本制度性法律和以特定产品为对象的循环利用法（如建筑、家电、食品、机动车等）等三个层次。除了1993年《环境基本法》和2000年《促进循环型社会形成基本法》的基本大法，2000年修订的《废弃物处理法》《资源有效利用促进法》和2001年制定的《绿色消费法》共同构成了循环产业发展的基础。

二是集权取向的统筹协调。与欧美等国家中央机构的支持或引导取向不同，日本政府选择了相对集权取向的中央统筹制度来发展绿色经济——即中央政府不仅制定统一性的法令条款以提供经济和政策优惠，还对地方政府和相关企业提出明确的治污或减排目标，并对结果进行官方评估以确定奖惩措施等。自2000年确立为“循环社会元年”起，建设循环型社会逐渐上升为日本经济社会总体发展目标，并以国家基本法的形式加以确定。即便是在推动低碳城市合作治理上，中央政府也从统一的减排目标、行动计划、环境税收、试点城市及技术研发等多方面落实了高效协同。

三是以创新政策驱动绿色产业。如，日本政府在扶持培育“静脉产业”上，除了普遍减税与特别退税相结合的优惠政策，还在各生态工业园区内投入研发，并对从生产到使用、回收的全过程都符合环保要求的产品发放政府认可的环境标志，鼓励绿色消费。经济手段上的废旧物资商品化收费制度、垃圾处理手续费、保证金制度等也作用显著。日本以废弃物再生利用为代表的静脉产业从上世纪90年代不足十亿日元迅速扩大到2010年数万亿日元的规模。又如，日本自上世纪80年代起就将新能源汽车产业作为国家战略性领域，制定并落实了一系列产业政策，使其成为目前全球最大的新能源乘用车市场。其中，政府不仅制定了新能源车型的普及目标（即到2030年新能源汽车占比达到50%~70%）和减免相应的吨位税、购置税，而且在综合考虑技术成熟度、成本和市场等因素基础上制定了务实的技术路线图。政府也积极谋求将电池、充电设备、安全等领域的国家标准提升为国际标准，还通过引导资金和成本补贴推动产业研发联盟联合攻克共性技术，支持充换电网络设施建设。此外，通过设立政府与民间金融机构合资的绿色产业基金，降低了社会资本参与各类新兴绿色产业的投资风险。

欧盟发展绿色产业的政策经验

主要背景及发展思路

大多数欧洲国家已完成工业化进程，一些领先国家还在多个领域引领了全球工业技术变革。工业化持续深入所引发的环境资源消耗、生态失衡问题很早就得到欧洲多国的关注，各国也都陆续开展了“绿色化”改造。同时，受环境污染和资源能源消耗的区域性影响，欧盟的前身——欧共体在20世纪70年代初就启动了历史上第一个“欧洲环境行动计划”（EAP）。数十年来来，欧盟经历了从各成员国自行规制到一体化行动、从污染控制治理为主到生态资源保护为主、从事后治理到事前预防的政策演变。其中，以产业绿色转型和低碳区域建设为重点的一系列政策中，“防治结合、区域联动”已成为几乎所有欧盟国家发展绿色产业、推广绿色创新的重点。尽管国情差别影响重点发展领域选择和政策工具差异，但各成员国仍积极开展合作创新和制度联动。

典型政策手段及成效

一是联合立法，统一绿色产业发展的制度纲领。早在20世纪70年代制定的《欧洲共同体环境法》就以200项行动准则明确了对气候变化、水资源、空气质量、化学物质、生物多样性、垃圾处理等领域的行动纲领。之后，《单一欧洲法》（1987）《欧盟联盟条约》（1992）则作为欧盟可持续发展的基本大法依据，为后续的多个欧盟环境行动计划提供法律保障和合作基础。除了联合立法，各国自身也纷纷推出适合自身的具体措施。以可再生能源领域为例，从欧盟的白皮书法令，到英国的非化石燃料公约、荷兰的新电力法、德国的《可再生能源优先法》、丹麦的电力公司供应法令等，都将利用可再生能源发电的量化指标及激励措施写入各级规章，为绿色电力提供明确的法律约束和保护。

二是普遍征收能源税或环境税以提升绿色产业的竞争力。英国自2001年4月1日起开始征收的“气候变化税”具有一定代表性。其征收对象是使用能源的工商企业和公共部门，计税依据是适用煤炭、天然气、电能等能源的数量，不同能源品种按其能耗当量而不是碳排放当量确定不同的税率。这种对高碳能源征税，同时对热电联产、可再生能源等清洁能源免税的差别化政策，改变了能源的使用成本，大大激励采用清洁能源以达到减排目标。实际上，气候变化税的征税目标并非为了扩大税源和筹措财政资金，而是促进改善能源效率和节能减排的产业转型。为了减少企业税负，英国政府将气候变化税的征收再通过多种途径“返还”给企业，例如对缴纳气候变化税的企业减少其为雇员缴纳国民保险金的比例0.3%，或通过投资补贴鼓励企业进行节能环保投资，或作为碳基金的主要来源。

三是以完善的绿色金融市场支撑绿色产业投资。在欧洲，绿色信贷、绿色债券、绿色投资银行、绿色保险及共同基金等一系列手段被各类金融机构创新性地应用到了多个绿色产业领域。例如，德国是国际绿色信贷机制的主要发源地之一，除了其银行业主动加入“赤道原则”的制定与推广，政府也积极参与开发绿色信贷产品。其中，作为国家政策性银行的德国复兴信贷银行（KfW）运用资本市场和商业银行来补贴环境项目成本，最大效率地发挥政府补贴资金的作用。该行在国际资本市场上进行融资，德国政府负责对其融资进行贴息并打捆形成绿色信贷产品。实际证明，德国对绿色信贷项目予以贴息贷款的“杠杆效应”尤为显著，利用较少的资金调动起一大批在节能建筑、温室气体减排、可再生能源开发等领域的社会资本投入。又如，英国保险业协会组织全国保险公司推行绿色保险，一旦污染发生，赔付内容包括清理污染的数额，还包括罚金、不动产价值损失、法律和医疗费用等。这种市场化的风险管理手段不仅让环境成本显性化，也使绿色技术投资的潜在效益更可观。

对于我国发展绿色产业的政策启示

国际经验表明：一个经济体走向绿色增长的道路取决于它的政策及体制背景、发展水平、资源禀赋和特有的环境压力点。绿色增长所要求的产业变革不仅仅是一系列传统产业升级和发展新产业，还伴随着产业变革所必需的制度变迁和科技创新。通过对代表性国家典型措施和发展经验的归纳，总结面向我国下一步支持绿色产业发展的政策启示。

重视技术创新对发展绿色产业的引领作用，面向产业高附加值环节寻求突破

与发达国家相比，创新积累少、转型成本高、研发转化率低、新兴产业投资集中于低附加值环节等是我国绿色产业发展的主要挑战。考虑到全球绿色产业方兴未艾，我国要充分利用开放创新和全球合作治理的机会在一些新兴领域进行快速追赶，甚至是突破性创新。

但必须努力规避追赶中的“高端产业低端化陷阱”——即在发展一些新兴绿色产业时，盲目引进一些国外先进技术或设备、利用比较优势扩张产能，却因忽视关键技术创新或市场培育引发“落后—追赶—再落后”的恶性循环。对于我国大多数绿色产业而言，当前追赶的“机会窗口”绝非简单做大新兴产业规模或介入其低端环节，而是应瞄准产业价值链的高端环节，依靠技术突破和市场创新寻求跨越式发展。

在发展方向上，政府不宜干预过多，特别不能偏废于重“治”（终端治理、循环利用技术）或重“防”（清洁工艺、绿色产品）。各级政府主管部门尤其不能“越俎代庖”地替企业、替市场选择所谓的新技术路线，必须充分依靠市场决定下的优胜劣汰、公平竞争机制形成最有利于绿色创新扩散的产业发展路径。政府应重视为企业加大研发投入、提升技术和创新能力提供必要的政策干预。

健全适宜于绿色产业健康发展的制度框架

一是要注重法律保障的完备性、约束性、激励性和可操作性。以新环保法、循环经济促进法等为基础，不断补充和完善支撑绿色发展的法律体系和执法制度，为绿色产业各方参与者明确制度性框架和行动准则，并最大限度地保护创新收益和提升环境效益。

二是要从国家加快推进生态文明建设的顶层设计出发，打破部门和区域分割，细化落实发展绿色产业的战略决策。在这一过程中，必须高度重视统筹协调，平衡各方利益、改善各方关系、促进融合发展、加强区域联动、统一市场监管、夯实评估制度、改革试验示范。尤其要防止落后产能及污染行业在不同区域间的转移，严控环境标准、严防污染转移，鼓励因地制宜、各具特色、多方联动地发展绿色产业。

三是健全绿色产业发展的标准体系、支撑服务体系以及统计核算体系。加快改进绿色产业的标准体系建设，不断扩展和强化绿色技术创新的信息服务、基础研究及技术交易平台建设。同时，有必要抓紧研究如何将环境因素指标纳入国民经济核算体系，并积极完善绿色发展指标对地方政府官员考核的约束和激励并重机制，以此为各地发展绿色产业明确战略预期。

厘清产业发展中政府和市场的功能边界，强化公共政策的有效激励，鼓励公平、有序的市场竞争

厘清绿色产业发展中政府与市场的关系及功能边界。既要借鉴排污权交易、环境税、资源价格改革等市场化规制手段“倒逼”企业采用绿色技术、推广绿色创新，也要灵活匹配政府绿色采购、设立基金、补贴、奖励、贷款贴息及融资担保等合理的公共干预，以最大限度地发挥公共投入在市场机制下的“杠杆效应”，但不对私人投资产生“挤出效应”。

要积极构建多层次的绿色金融市场体系，降低节能环保、低碳项目的投资成本与风险，督促金融机构履行促进创新的社会责任。公私合作机制（PPP）也被证明在治理污染、节能减排和循环经济等领域十分有效，可以提高私人部门的积极性、为创新者提供可预期的市场目标和政策延续性。此外，要利用市场竞争，积极发现和培育一大批创新能力强、社会责任意识高的本土绿色企业，这对于产业结构优化、国际标准竞争和参与全球治理等至关重要。

熊鸿儒 国务院发展研究中心创新发展研究部副研究员

责任编辑：王少青

wangshaoqing@ccidmedia.com