从生态价值角度对现行征地补偿政策的思考

秦怡

摘要：首先通过文献阅读分析国内外征地补偿标准，提出对生态补偿的解释；其次，指出了将生态价值纳入征地补偿标准的意义；接着分析了国内外现行土地征收补偿标准的优缺差异和对生态补偿尚未重视的情况；然后明确中国对征地补偿中生态价值的研究成果、相关条例和不足之处；最后，对将生态补偿纳入征地补偿标准提出建议。

关键词：征地补偿；土地的生态价值；生态价值补偿

中图分类号：S-0 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）19-3788-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.19.047

Abstract： Through literature review and analysis of the domestic and foreign land expropriation compensation standard， the explanation of ecological compensation was put forward. The significance of bringing ecological value into land expropriation compensation standard was analyzed. Then the differences between China and foreign compensation standard for current land expropriation， and the status that the ecological compensation had not been noticed were analyzed. After that the research achievements， the related regulations and deficiencies of the ecological value in land expropriation compensation of China was defined. Finally， proposals for bringing ecological compensation into the land expropriation compensation standard in China were put forward.

Key words： land expropriation compensation； land ecological value； ecological value compensation

對于土地生态价值的补偿，很多学者进行过广泛的探索和讨论。有的学者从生态补偿的目的以及补偿方法对保护生态环境做出贡献的角度对生态补偿进行定义，如周珏[1]提出生态补偿更重视对保护生态环境群体、环境建设者的补偿机制；美国有学者认为对破坏生态环境的行为进行处罚，将处罚金额用于改善当地生态环境，可以改善被影响地区的环境，促进当地的社会和谐[2]。

学者们从不同角度对生态补偿进行解释。王丰年[3]认为，在论生态补偿的原则和机制中，广义上的生态补偿包括对生态功能的补偿和破坏生态平衡收取费用，这样可以提高用地成本，维护生态平衡；狭义的生态补偿是通过制定经济制度保证生态投资者的报酬，促进更多的人加入生态保护投资并使生态资本得以增值。

张术环[4]从受影响人的角度出发，将生态补偿定义为新的土地使用者对原使用者进行的补偿，这种补偿是对生态环境的破坏而造成损失的一种补偿，它可以缓解由于土地生态环境恶化而造成的矛盾，从而推进社会、经济协调发展。

本研究认为，土地生态价值不仅是指土地及地面上的生态系统具有调节气候、净化环境的价值，也包括土地生态的经济价值，即人们可以利用良好的生态环境获得更多的经济效益。因此，将土地的生态价值纳入征地补偿标准是完善中国土地征收制度，保障农民自身权益，促进农村生态优化的需要。

1 将生态价值纳入征地补偿标准的意义

1.1 征地的生态补偿有利于保护环境，减少污染，促进社会和谐

土地资源能够给人类带来生态效益，但由于传统补偿方式对于土地的生态价值不予关注，主动保护生态环境的行为并不一定能获得经济效益。一直以来，中国工业的快速发展使得城市生态环境脆弱且濒临崩溃，农村或经济欠发达地区为了引进投资而忽视当地的生态环境，“高污染、高消耗”的发展模式使得一些农村生态不堪一击。破坏环境而产生的外部不经济效应需要整个国家和社会共同消化和承担[2]。由于中国用地缺少激励-惩罚机制，保护生态环境很可能变成一句口号，实现社会和谐、可持续发展的任务将会更加艰巨。

1.2 征地的生态补偿有利于维护农民权益

尽管国家因公共利益需要，征收土地并对失地农民进行了补偿，但补偿金额远远低于土地的市场价值，而且被征土地及相邻地块的生态环境也因此发生变化，失地农民显然是做出了让步和牺牲的[5]。城市将排放大量污染物的工厂转移至农村，西部地区热衷引进东部地区排斥的高污染、高能耗企业，这种牺牲环境和资源的发展方式，对农村环境冲击力度越来越大；在征地残留土地和相邻土地上，农户应享有的相邻权、土地发展权、环境权也遭到破坏。中国土地利用现状是人多地少、粗放经营，因此重视土地的生态环境，实现土地可持续利用尤为重要。因此，在征地补偿标准的制定过程中，应当充分考虑生态因素，要考虑到被征收土地的生态价值并予以补偿。

1.3 征地的生态补偿有利于减少对相邻地块环境的损害

土地被征收后的残留地块和相邻地块受到的损伤容易被忽视。土地分割成若干小型地块容易形成不规模的土地利用方式，降低土地规模利用的程度；被征收土地新的利用方式会影响周围土地，相邻土地的生产能力也会随之下降[4]。譬如，被征收土地改建为铁路、高速公路、街道等用途时，新征地周围土地都或多或少存在噪声污染、土壤污染、水污染等问题。

这些污染直接或间接损害了周围土地的生态环境，对土地上农作物的生长有着直接影响，对周围土地上居民的健康也存在负面影响，这种影响是长期存在的。而中国现行征地补偿标准只考虑土地的市场价值，并未涉及以上对污染和损害的补偿，即对征地后残留地和相邻土地带来的损害给予补偿。

2 对于国外成功经验的总结分析

征地补偿中增加生态价值补偿在发达国家和地区有着广泛的实践和应用，对这些国家和地区制度、模式和补偿机制的研究有助于完善中国的征地补偿机制。本研究选取了日本、美国、英国、德国、加拿大和中国台湾、中国香港等国家和地区，对其征地补偿标准进行研究和分析。研究发现，征地补偿标准主要包括土地补偿费、附着物补偿费、重新安置费、土地利用外部性补偿、就业补偿等（表1）。

由表1可以看出，各国家和地区征地补偿范围和标准有所不同。其中，日本在征地补偿范围中明确了完全补偿，突出被征收土地人的全部损失，对土地权利人土地所有权以外的权利进行补偿，日本还规定了事业损失补偿，即对公共事业建设过程中产生的噪音、污染等进行补偿；英国、台湾在补偿标准中都列出对征地损害进行补偿，这种补偿在一定程度上体现出征地对土地重新利用可能带来的损害，并对此进行补偿；加拿大在征地补偿标准中提出，要对征地行为产生的不良影响或损害进行补偿，不仅针对被征收土地，也包括受征收影响的周围土地；美国虽然从征地补偿标准和范围中未直接列出生态价值补偿条款，但在美国联邦政府1985年修订的《农业法》中，制定了一系列旨在促进土地保护、生态平衡的长远规划[6]。

上述发达国家和地区的征地补偿标准和补偿范围，从征地生态补偿的角度为中国提供了借鉴的经验，明确了土地的价值不仅包括土地直接利用价值、社会保障价值和未来价值，土地的生态价值也需获得应有的重视。这不仅是生态文明的需要，也是社会经济可持续发展的需求。因此本研究认为，将土地的生态价值纳入土地征收补偿标准，既符合中国一直以来建设资源节约型和环境友好型社会的需要，也有利于构建一条可持续发展之路。

3 土地的生态价值在中国实现的背景

在中国，为了公共利益需要，政府可以依照法律规定对土地实现征收给予一定的补偿[3]。事实上，土地征收是为了建设公共设施而损害农民个人利益的举措。而中国征地制度存在着明显的缺陷，补偿标准低、补偿范围较小、补偿理论支撑不足、补偿不到位等问题长期存在。土地不仅包括拥有土地本身的价值，土地还承载着调节气候、净化空气、保持生物多样性等功能，因此在征地补偿标准的确定中，还应当考虑多方面价值[4]。现阶段，中国的征地补偿标准从原来的年产值倍数向同地同价同权方向过渡，这是征地制度逐渐健全的表现，但土地的生态价值尚未体现。

中国征地补偿标准较低、补偿范围较小，补偿不到位的现象，使得农民在生态利益受到损害时无法维护自身权益。由于建设、工商、住宅等地类用地量不断增加，农地的转化越来越频繁，农地生态功能难以得到发挥，生态环境恶化愈发明显。大量的工厂、矿山的建设虽然带来一定的经济效益，但是对农村的空气、饮用水、耕地、农民生活等各个方面造成损害，这类影响在征地补偿中并没有体现。

建立生态补偿机制在中国逐渐受到重视，“十二五”规划提出将生态价值纳入征地补偿机制，要求设立国家生态补偿专项资金，加快制定生态补偿条例。党的十八大报告要求建立反映资源稀缺程度和供求关系、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度[7]。2010年至今，国务院就生态价值纳入土地补偿标准开展了多地区试点，但建立生态补偿机制是一项繁重的工作。由于补偿方式单一、标准参差不齐、主体不明确、资金匮乏等多方面原因，机制的建立还需要探索和实践。

4 政策建议

4.1 将生态补偿纳入征地补偿体系，并加强理论研究，厘清土地权利关系

土地具有稀缺性和非再生性的特点使得土地的生态价值显得至关重要，从发达国家和地区关于土地征收的法律法规中可以看出，把可持续发展放在重要位置、对生态环境进行保护是经济发展的必然要求，也是未来发展的趋势。将可持续发展作为纲领，对征地的生态价值进行补偿，是亟需实行的。正如米歇尔·福柯所言：“任何话语机制都要依赖非话语机制才能得以运转，才能发生效果”[8]。仅仅通过意识的宣传还不足以使人们行动起来，真正重视土地的生态价值，也不能有效地保障生态受损者的权益。只有将生态补偿纳入强制实施的法律规章之中，才能促使实现生态保护的目标。在现阶段的中国，应当完善现行的补偿制度，对征地补偿标准进行重新界定，正确评估土地的生态价值，公正、合理地补偿失地农户和相邻地块受影响农户的损失。征地补偿标准不应当仅仅局限于土地的市场价格，还应包括土地的生态价值，只有如此，才能完善补偿机制、促进社会和谐，使失地农民有能力获得更加良好的生存环境。

4.2 明确生态补偿范围

对土地进行生态补偿的前提是确定生态补偿的范围，这关系到生态补偿的效果。随着全球环境的恶化，土地上承载的生态系统有着重要的调节气候、促进生态可持续发展的作用。与此同时，征地和土地利用方式的改变使得土地原有的生态环境发生变化。由于征地对于环境的影响，相邻地块的农作物产量和质量也会受到影响，进而影响农户的经济收入。因此本研究认为，征地的生态补偿范围应当考虑到土地生态资源的价值、农户的损失以及重新获得良好生存环境的成本、生态破坏后的恢复成本等。根据区域差异、地区发达程度等因素制定不同补偿标准，并在同一区域内，根据被征地受影响大小，确定生态补偿的范围。

4.3 完善生态补偿的方式

首先明确土地的价值不仅在于经济价值、社会保障价值，还包括生态价值。土地的经济价值主要是指由土地生产的产品带来经济收入，土地的社会价值是指土地能够作为养老保障、提供就业机会、保障农民的基本生活需求的价值。现阶段，中国的土地补偿方式大体是货币补偿为主，在失地达到一定比例的情况下才能够进入失地农民的保险，或是进入城镇居民养老保险。货币补偿存在不合理性，因为失地农民一般文化水平不高，再就业能力弱，货币补偿不能满足农民长期需要[9]。在市场经济条件下，生态保护必须依靠货币补偿，但是不应当局限于货币补偿，还应当探索多种形式的补偿。可以设立生态补偿专项基金，政府、受益者和社会机构三方面共同加入，保障资金来源，完善社会融资渠道，成立有效的生态补偿融资机构，扩大资金来源。同时，为保障失地农民的合法权益不受侵犯，应当完善失地农民的保障制度，养老、医疗、失业等内容应当纳入保障体制之中，将失地农民纳入社会保障体质范畴之内。

4.4 强化征地生态补偿的研究

强化生态补偿标准的研究，需要在理论和标准上进行完善，厘清生态补偿的关系，区分生态受损者和生态受益者的责任[10]。特别是应当建立农村土地的生态评价指标，建立生态补偿的体系。学术界一般通过评价土地所能提供的生態服务功能确定该地块的生态价值，也有通过估算农用地转换为其他利益方式土地的机会成本对农地进行估价。国际上通用的“CVM”的方法在生态价值的估算中也有着广泛的应用，即对土地征收前的覆被和征收后的覆被进行生态价值的估算，找出影响价值估算的主要因素，根据因素确定补偿标准。通过研究不同的补偿方式，制定最合理的补偿标准。

参考文献：

[1] 周 珏.论征地生态补偿制度的构建[J].广西民族师范学院学报，2013（7）：19-20.

[2] 王 欧.国际生态农业与有机农业发展政策与启示[J].世界农业，2013，11（3）：38-42.

[3] 赵 勇，曹海青.完善土地征收制度中的政府职权[J].人民论坛（中旬刊），2014，9（10）：11-13.

[3] 王丰年.论生态补偿的原则与机制[J].自然辨证法研究，2006， 22（1）：31-35.

[4] 张术环.从征地补偿和生态补偿的依据看征地生态补偿的内涵[J].农业经济，2009（3）：27-28.

[5] 马洪超，王 宏，易崇艳.我国土地征用生态补偿机制研究[J].生态经济（中文版），2013（3）：72-76.

[6] 胡 骏.林业资源的负外部性分析[J].商情，2014（19）：252.

[7] 张 飞，孔 伟.基于耕地资源价值的征地补偿机制创新研究[J].江苏农业科学，2013，41（11）：464-467.

[8] 米歇尔·福 柯.知识考古学[M].谢 强，马 月，译.上海：三联书店，1998.

[9] 贺鲲鹏.论我国集体土地征收补偿制度的完善之策[J].农业经济，2014（9）：14-15.

[10] 朱树根.土地在呼唤珍惜[J].山区开发，1996（1）：13-16.