提高财政惠民政策效能的实践与思考

邓海涛　邓郁松

摘要：自2004年实施种粮农民直接补贴以来，我国陆续实施了农作物良种补贴和农资综合补贴等系列强农惠农富农政策，惠及领域范围广、发放种类多、受益人口多，具有很强的政策效应和效能。本文结合湖北省通山县强农惠农政策实施情况，在总结成功经验的基础上，针对目前存在的问题提出了相关建议。

关键词：财政惠民；政策效能

自2004年实施种粮农民直接补贴以来，我国陆续实施了农作物良种补贴和农资综合补贴等系列强农惠农富农政策，惠及领域范围广、发放种类多、受益人口多，具有很强的政策效应和效能。从湖北省通山县的情况看，财政惠民政策有力促进了农民增收和地方经济发展。

一、财政惠民政策的主要特点

财政惠民政策主要表现为惠民资金的落实，惠民资金政策性强、管理要求严，落实好政策直接关系到群众的切身利益。其主要特点如下：

（一）管理补贴部门众多。惠民政策普及到多个领域，由多个部门组织落实，涉及到财政局、农业局、林业局、人社局、住建局、交通局、教育局、扶贫办、民政局、卫计局、残联等24个主管部门，其职责是对惠民补贴发放对象、补贴面积、发放金额的真实性负责，并监督资金使用情况。

（二）发放补贴种类繁多。财政惠民政策惠及农业生产、农村社会事业、农村社会保障、农村基础设施、扶贫救灾等领域，种类涉及农业支持保护补贴、农村最低生活保障等132项，项目资金量越来越多。据初步统计，2016年，通山县发放惠农强农及民生资金25亿元，是2011年的2.3倍，年均增长18.2%。

（三）审核补贴方式多样。一是核实数据。农业支持保护补贴的审核方式是核实农户申报补贴面积，参照农户土地二轮延包面积基础上确权确地的实测面积，对超过的面积予以核减。二是组织验收。项目经上级验收合格后，准备好项目报账资料，由项目单位到项目主管部门办理项目报账手续，再将项目资金直达到承包单位账户或个人“一折通”。退耕还林按验收合格的面积进行补助，农村危房改造由住建部门当年验收合格后发放资金。三是统一指标。城乡最低生活保障由市政府按照国家规定的测算方法，根据当地上年度城乡居民人均消费支出的一定比例确定和公布，并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。

（四）兑付补贴模式简捷。近年来，通山县陆续出台了《惠民资金县级统发实施方案》、《惠民资金县级统发部门职责》、《惠民资金管理八项规定》等系列文件，推行“县财政—银行—个人”的发放模式，实行资金“一户”管理、服务“一站”管理、资金“一折通”发放。惠民资金统一由主管部门向县财政部门提供对象名单、补贴面积、发放金额，由财政部门委托金融机构代理发放，采用“一本通”存折方式发放到农户对象手中，农户持“一本通”及密码到代理金融机构营业网点支取补贴。

（五）整合补贴有效施策。从2016年开始，将原来农业“三项补贴”整合成一项“农业支持保护补贴”；将申报补贴面积由实际种植粮食面积改为二轮延包基础上确权确地的实测面积；将20%的农资综合补贴存量加上种粮大户补贴资金和农业“三项补贴”增量资金，支持新型粮食经营主体适度规模经营；补贴资金由多次发放简化成一次性发放，既节省了发放时间和补贴成本，又减少了基层压力。

二、通山县财政惠民政策的实施情况

近年来，通山县财政部门在统发补贴中，创新机制、强化措施、规范运行，确保惠民资金安全发放。

（一）领导责任到位。作为落实财政惠民政策主体责任的部门，通山县财政部门实行“一把手”负责制，逐级逐项明确工作责任，主动协调有关部门共同做好核实、核报和相关基础数据衔接工作。立足财政所和财政专管员这个基础，以履职尽责督促检查工作为契机，通过省抓市、市抓县、县抓基层的方式，进一步做好惠民政策的跟踪、推进和持续抓落实工作。

（二）政策宣传到位。县乡财政部门每年以3月份强农惠农政策宣传月为契机，通过各种新闻媒体、门户网站、政务公开栏、编制政务公开网、补贴信息查询台等方式，扩大政策宣传的深度、力度。同时，采取编一本惠民政策培训资料、印一本宣传手册、发一张公开信、办一期宣传栏、发一张监督卡、办一期专版等“六个一”的形式，及时将惠民政策依据、标准、享受条件、申报程序等内容进行大力宣传，让广大群众了解和掌握政策基本情况，保障人民群众的知情权、参与权、监督权，确保惠民政策落到实处。

（三）信息公示到位。惠民补贴实行“两次公示”，即面积公示、补贴公示。做到“一户见全组”，即以村组为单位，将全组农户惠农补贴面积、金额情况张贴在每户农户家中，通过一户可以观看全组各农户享受面积、补贴情况，并将全组统计面积变动情况注明在公示表下方，让农户一目了然、查询方便。同时，把财政所和驻村专管员联系电话留存在公示表下方，搭建专管员与农户直接对话的平台，确保惠农补贴基础数据的真实完整，有效接受社会公众的监督。

（四）资金监督到位。2016年以来，通山县在全省率先启动运用大数据对精准扶贫政策落实情况进行监督检查试点工作。重点检查整体推进、易地搬迁、教育扶贫资助资金、农村低保、城市低保等11个精准扶贫和惠民政策方面内容，通过大数据比对，查实扶贫领域虚报冒领、截留私分、挥霍浪费的问题线索，发现一起，查处一起，并对每个案件严肃核查，资金追缴，退还到位。通过这次数据对比，全县共发现问题4318个，其中整改问题1852个，取消清退2001个，追缴违规资金20.35万元。

（五）后续服务到位。每次惠民补贴发放后，基层财政所积极开展群众服务工作，解决群众诉求，提高群众对落实补贴工作的满意度。一是完善专管员驻村制度。明确专管员工作职责，始终做好补贴发放前、中、后的跟踪服务工作，加强专管员驻村日常工作考核機制，确保各项惠民政策传导到村、补贴发放到户。二是完善群众查询服务制度。在财政所专设惠民补贴查询窗口，通过县财政与编制政务公开网信息平台，帮助群众查询补贴金额和“一折通”存折号码。三是完善跟踪服务制度。继续做好惠民政策落实和服务群众工作，在实际工作中探索专管员“名片”制度，方便老百姓与乡镇财政的沟通和联系，提升专管员服务基层、服务群众的能力。endprint

三、通山县财政惠民政策取得的成效

通过近期对通山县部分乡镇和村组的调查情况看，农民对党的强农惠农政策的感激之情难于言表，对农村、农业的发展和自己的幸福生活充满憧憬。

感慨最多的是政策——通山县通羊镇高坑村建档立卡贫困户陈继白说，“现在农村种田不仅不用交钱，国家还给钱，大家都愿意种田了。我家今年养了2头猪、3头牛，国家给我们贫困户1万元的产业奖补，国家的强农惠农政策真好，对老百姓真关心，大家都能分享改革成果，我们要感激党和国家的恩惠。”

听到最多的是笑声——通山县慈口乡慈口村支部书记邓伏陆说，“现在农民穿着讲求质量，款式、名牌；超市进了村里，菜的样式多种多样，鸡、鸭、鱼、肉成为家常菜；瓦房改成了楼房，装饰美观、舒适，卫生设施进了农家，农民家里都买了汽车、摩托车、电动车，出行不再难。”

看到最大的是变化——通山县洪港镇西坑村支部书记朱碧海说，“在财政一事一议项目、农村公共服务运行等奖补资金的有力支持下，农村道路实现了硬化、绿化，村里安上了路灯，农村危房不见了。村里自发组建表演队、锣鼓队和腰鼓队，加上农家书屋、远教站点等，极大地丰富了农民的公共文化生活。”

感受最深的是发展——通山县燕厦乡北冲村主任成后学说，“通过发展农村教育事业，一批先进的教学设备不断进入学校，一批批优秀的教师不断注入农村学校，城乡学生读书享受‘两免一补，农村教育事业发展前所未有。每个村都有医疗室，农民看病能报销，18岁至59岁交农保，老了领农保，可谓今非昔比。”

四、通山县落实财政惠民政策存在的问题

（一）基层财政所难监管

1.管理分散难监管。基层财政所仅负责农业支持保护补贴一项，其他惠民补贴管理各自为政，都由相关主管部门负责资金申报核定流程，最后向县财政部门提供对象发放花名册，由财政局统一发放。因此，基层财政所对其他项目惠民资金的申报、审核、发放等情况毫不知情。

2.资金信息难通达。惠民补贴发放由主管部门管理，信息平台也在主管部门，基层财政所如果要采集各村必备信息，还得依靠主管部门提供。虽然去年开始运用大数据对比实施监管，但购买房产、车辆以及户籍等信息不能与财政惠民资金信息共享，且属于个人稳私，只有纪委办案才能到相关部门调用大数据平台，财政部门难以运用大数据现代监管手段进行监督。

3.监管流程难精细。虽然财政部门近年来实施了信息通达、公开公示、抽查巡查三大机制，但是没有建立抓实抓细的操作办法和工作流程。基层财政所直接掌握基本信息情况较少，又无工作流程，不知怎么运行资金监管工作，缺乏监管手段，现行监管数据资料只能依靠主管部门采集最原始的信息，财政所难以做到实时监管，更谈不上实施全过程监管。

（二）补贴信息公示难到位

1.公示内容不全面。农村除建立了农业支持保护补贴、农村低保固定公示栏外，其他惠民资金发放公示内容不全面、区域范围不广，群众对补贴发放情况不清楚，对补贴发放满意度不高。

2.公示背景不清楚。在惠民补贴发放过程中，有不少农户家庭收入隐瞒不报，虽然将农户姓名、补贴种类、金额进行了公示，但对其家庭背景不清楚，很难掌握其家庭困难状况。如有些农户家庭条件好，有房有车，仍然享受扶贫政策。通过大数据对比，目前已有210名城乡居民主动退出“人情保”、“关系补助”、“照顾指标”。

3.公示时间不及时。有的惠民补贴发放信息在事后進行公示，发现补贴对象信息有误，不及时整改到位。有的惠民资金发放不公示，只有村干部、享受对象户知晓。有的公示流于形式，将补贴发放表张贴出去拍照“留痕”，还未让群众看到结果就不见了。有的没有建立固定的公示栏，内容张贴不牢固。

4.权责清单公示不到位。各地没有制定村级组织和村干部权责清单，村干部分配惠民资金的依据、程序、流程等过程没有在公示栏上“晒一晒”，群众对情况不熟悉，难以监督村干部是否按权责清单履职，落实惠民政策是否公平公正。

（三）政策设计难对接

1.政策缺乏指向性。惠民政策设计并不符合现代农业和新农村发展的需求，惠民计划制订缺乏目标指向性，带有行政色彩，难以体现目标发展效益和资金使用效益。目前基本是哪里有问题就出台相应的“补救”政策，有点头痛医头、脚痛医脚的味道。

2.政策缺乏精准性。一是施策不够精准，出现政策执行偏差，把不符合条件的对象纳入保障范围。如建档立卡贫困户审定，有的地方掌握基本信息和识别不准确，本应纳入范围的却没有纳入范围，锁定贫困户不精准。二是农村低保不走程序，把关不严，出现了“人情保”、“关系保”等问题。三是制度衔接不及时，实施进度不同步。如城乡医疗保险费出现人员交叉重复参合现象突出。起初，有的地方农村低保重新评议，农村医保已征收，评上的低保又要退款。后来精准扶贫户又来新政策，建档立卡贫困户每人只交保费75元，县财政负担75元，又要退还农户75元，使低保户、精准扶贫户、参加医保人员等信息难以衔接，形成错综复杂的局面。

3.政策缺乏实效性。当前惠民资金虽然种类多，但项目额度小，存在“撒胡椒面”的问题。农业部门实施的测土配方施肥、耕地保护与质量提升、农民专业合作组织、水稻集中育秧、特色产业发展等项目，每年安排的各个项目总额约20万元至60万元不等，单个项目分配给贫困县仅几十万元，到县级又进行“二次”分配到乡镇，资金级级分解，难以发挥使用效益，难以解决实际问题。

（四）保障不力难执行

1.服务保障难到位。就基层财政所而言，基层财政队伍总体上是好的，但也有部分干部在作风上要求不严，有的专管员服务、担当意识不强，群众观念淡薄，对惠民政策具体标准和掌握不准，组织验收和认定对象不精准，导致惠民政策落实不到位，资金管理不到位。同时，基层财政部门监管力量薄弱，当前财政所人员老化问题越来越突出，新生力量补给不及时，普遍存在着业务力量薄弱，加之财政所工作人员参公问题至今悬而未决等，一定程度上影响了干部职工干事创业的积极性、主动性。endprint

2.运转保障难到位。就村级组织而言，面临着村级运转经费保障不足和村干部待遇低的问题。村级组织事务繁杂，任务艰巨，村级转移支付又少，根据基层实际情况，每个村运转经费缺口大约在7--10万元。村主职干部虽然享受副乡级工资待遇，但村副职工资没有提高，大多数村副职干部思想有顾虑，工作较为被动。

3.配套资金难保障。近年来国家惠民资金投入越来越多，但总量仍显不足，项目资金补助标准偏低，配套资金占比过大，县乡财政落实惠民政策比较困难。通山县属于比照享受国贫县待遇的省级扶贫开发重点县，可用财力十分有限，需要配套的项目很多，所需配套资金难以到位。如一事一议、以钱养事、美丽乡村建设、农村公共服务运行维护等项目资金，仍然要求本级预算安排配套上级奖补资金规模的20%，否则考核扣分。若本级预算安排配套资金有所增加，考核还会加分奖励。

五、提高财政惠民政策效能的建议

（一）强化基层服务，促进惠民政策落实。

惠民政策落实工作关键在基层、重点在基层。基层财政所在落实惠民政策上应负主体责任，要发挥专管员“派”“驻”的优势，就要求专管员认真履行工作职责，及时掌握惠民政策内容，做好惠民政策宣传，抓好政策资金落实，诚心实意服务群众。要通过岗位能力培训，持续加强业务知识培训，提高为民服务的本领和能力。同时，要强化村级组织建设。应切实抓好村级组织管理和队伍建设，提供政策、资金等服务，为他们创造更好的工作环境，让村级组织专心抓集体经济发展、惠民政策落实等农村经济发展大事。关键问题还是要保障村级正常运转，压缩非生产性支出，重点保障村干部工资，提高村干部待遇，保障村级组织运转经费。

（二）科学设计补贴制度，放大惠民政策效应。

建议对现有惠民政策进行调整和完善，出台管长远、易操作、见实效的管理办法和制度，提高惠民政策的指向性、精准性和实效性。一是解决惠民政策碎片化问题。要适应经济发展新常态、顺应农业新形势，科学设计惠民政策制度，提高政策目标的精准度，将类别相同、操作相似、作用相近的资金进行实质性整合，适度减少项目数量。二是解决惠民补贴管理混乱问题。要坚持“谁申报项目、谁确定项目、谁核实数据、谁使用资金、谁负资金监管主体责任”的原则，明确业务部门、财政部门、乡镇政府的职责和管理权限，避免“上责下移”和“专责下移”。业务部门对发放对象、补贴面积、发放金额真实性负责；财政部门确保资金及时发放，对惠民资金进行程序性、合规性审核；乡镇政府对村民委员会上报的申请资料进行审查、公示，对基础资料数据的真实性负责；财政所按照“不越位能担当”的原则，建立专管员履职责任清单制度，明确专管员的职责和要求。三是解决惠民政策执行偏差问题。要正确处理好政府与市场的关系，将农业保险等市场化运作的惠农政策回归保险公司负责，在投保环节中不搞摊派，杜绝用行政任务代替农户自主自愿投保，减少部门干预，淡化惠民补贴下指标、比进度等行政色彩。

（三）建立补贴网络平台，推进基础信息共享。

要建立乡镇、财政部门、项目主管部门和金融机构等互联互通的网络平台，由县财政信息中心提供技术支持，保证信息系统维护，并充分利用基础数据库等财政信息管理系统。基础信息库一经建立，不得随意更改，若需要变动，由享受补贴对象填写“一折通”信息变更申请表，由村组织填写审核意见，经乡镇户口所在地派出所、代发金融机构等审核签字，由乡镇上报县财政局审定后，再变更相应信息数据，相关信息必须与金融部门保持一致，确保数据准确无误。

（四）加强财政资金监管，提高惠民政策效率。

为了使惠民政策真正惠及于民，要进一步加强强农惠农资金和民生资金监管。一是推行公开监管。要把农户的惠农补贴发放信息，通过各种新闻媒体、门户网站、政务公开栏等方式广泛地进行公开，接受群众监督，保障人民群众的知情权、参与权、监督权，让惠民补贴在“阳光”下发放到户。二是运用数据监管。通过运用大数据方式，对惠民政策落实情况开展集中监督检查。通过采集、整合、比对，落实惠民政策相关数据信息，查处违纪违规问题，为惠民政策落实提供纪律保障。三是强化责任监管。严格执行财政涉农资金管理相关法律法規和政策制度，坚持事权与支出责任相适应，实现权力与责任对等，落实省级下放审批权限，赋予县级统筹使用财政涉农资金的权力，强化县级监管责任。

（作者单位：湖北省通山县通羊镇财政所、通山县南林桥镇政府）

责任编辑：欣文endprint