福建省粮食安全发展研究报告



福建省粮食安全发展研究报告

福建省农业科学院科协

该报告首先介绍了福建省粮食生产现状、粮食生产区域布局及类型差异，并分析了制约粮食生产发展的主要因素。其次，分析和预测了福建省粮食需求情况，并对粮食需求消费影响因子进行探讨。再次，采用灰色预测法从粮食供给总产量、消费量等方面进行预测，并评价了福建省粮食安全形势。最后，在构建和完善福建粮食安全体系的总体思路与任务要求基础上，提出了“十三五”期间福建省保障粮食安全的对策建议，包括：严格保护生产资源，提高粮食生产能力；加强统筹规划，强化粮食流通、储备能力；落实粮食安全预案，提高应急反应能力。

福建省 粮食安全 对策建议

1 福建省粮食生产及粮食安全状况分析

1.1 福建省粮食生产发展阶段变迁

从改革开放初期以来，福建省的粮食生产总体变化显著，粮食总产量和人均粮食产量都呈较明显的波动增长趋势，2015年，福建省粮食总产量与人均粮食产量分别为661.1万t、172kg，粮食播种面积维持在120万ha。从1980年以来，福建省粮食生产大致经历了以下4个阶段（图1、图2）。

图1 1980-2015年福建省粮食总产量及人均粮食占有量变化状况

图2 1980-2013年福建省粮食播种面积及粮食单产变化状况

1.1.1 粮食生产波动变化阶段(1980-1987年)

这期间粮食产量先出现增长，到1983年产量达到858.5万t的一个峰值，之后持续了3年的减少，在1986年产量下降为751.5万t，1987年粮食产量又恢复到了1982年840万t的水平，整体呈现波动性的增长趋势。其特点是：粮食产量较高（年均819.3万t）、人均粮食占有量大（人均305kg），是近30多年来人均粮食拥有量最高的阶段；粮食的播种面积大（年平均播种面积为202万ha），但单位面积产量低（平均每公顷4060kg），粮食生产还处于低效生产阶段。

1.1.2 粮食生产持续增长阶段（1988–1997年）

这一时期是福建粮食生产的最好时期，粮食产量维持了近10年的增长，从1988年的837.4万t，增加到1997年的961.8万t，增长14.86%，达到福建省粮食生产的历史最高水平。其主要特点是：粮食产量高，增长速度快，十年中年平均产量897万t（比上阶段增加78万t），年均增长率为1.55%；人均粮食占有量缓慢降低，但基本维持在人均287kg左右（比上一阶段仅减少18kg）；粮食播种面积在较高水平上维持，年平均播种面积203万ha，基本与上一阶段持平；粮食单产持续增长，达到每公顷4419kg（比上一阶段增长379kg）。这一阶段可以说是福建粮食生产历史上的“黄金十年”。

1.1.3 粮食生产急速下滑阶段（1998–2006年）

在上阶段十年粮食增长后，福建粮食生产迎来了近十年的急速下滑期。粮食产量从1997年961.8万t的峰值，下滑到2006年632.9万t的低谷，减少328.9万t，9年中减少超过1/3，呈急速下降之势。其主要特点是：粮食产量急速减少，平均每年以5.05%的速度减少，年均减少量近40万t，有的年份甚至超过80万t；人均粮食占有量也随之急速下滑，人均粮食占有量下降至226.8kg（比上一阶段减少60kg），特别是2006年人均粮食占有量仅为176kg，与最高峰的人均324kg相比，下降了近一半；粮食播种面积大幅减少，从1998年的203万ha，下降为2006年的120万ha，减少了83万ha；粮食单产出现小幅回落后增长，从1998年每公顷4723kg的水平一直维持到2002年，之后才出现快速增长，平均产量为每公顷4848kg（比上一阶段平均每公顷增加429kg，本阶段粮食单产年均增长率为1.2%）。这一阶段粮食产量大幅减少，使得福建粮食安全问题骤然加剧，彻底改变了福建粮食安全态势，福建粮食产能从过去的确保850万t红线，调整为现在的650万t红线。

1.1.4 粮食生产稳步回升阶段（2007–2015年）

在经历了近20年的剧增骤减之后，福建粮食生产进入了相对平稳的回升期。从2007年起，粮食生产开始小幅回升，产量从635万t的低谷，恢复到650万t左右的相对稳定水平。其主要特点是：相对平稳，比较2007年和2015年各项粮食生产数据，可以发现其变动非常小，粮食年产量只增加26万t、人均粮食占有量基本持平（为175kg），粮食播种面积为120万ha左右；只有粮食单产还表现出一定的增长，但增长的速度也明显放缓，2015年粮食每公顷单产达5540.5kg，本阶段粮食单产年均增长率为0.59%，可以认为福建粮食生产基本进入了相对稳定的发展阶段。

综上所述，从福建粮食35年的生产发展看，福建省的年粮食生产总量大致维持在650万t左右，粮食播种面积大致120万～125万ha，人均粮食产量在170～200kg。根据有关粮食供需平衡划分的研究，从省域尺度来看，福建省属于一般缺粮区。但考虑到粮食播种面积的逐渐减少，而未来粮食的单位面积产量的提高空间不大，加之人口不断增加，未来福建省的粮食生产将面临更为紧张的供需局面，形势严峻，有关部门应该加强耕地管理以及农业结构调整，保证区域粮食安全。

1.2 福建省粮食生产区域分布及类型差异

1.2.1 粮食生产的区域分布

受特殊的自然地理环境影响，福建省粮食生产在空间上表现出明显的差异性，粮食生产主要集中在南平、三明和龙岩三地，而沿海地区粮食产量较少。从2000～2015年福建各地市粮食生产情况来看，产量超过100万t以上的只有南平、三明和龙岩，三个地区粮食产量总和为344.2万t，占福建粮食生产总量的47.84%，其中，南平市粮食产量最高，为129.32万t，占17.98%，三明市粮食产量为113.06万t，占15.72%，龙岩市粮食产量101.77万t，占14.15%。福建粮食生产的第二梯队是福州、泉州、漳州和宁德，近十多年来粮食产量基本维持在80万t左右，其中福州市粮食产量82.09万t，占11.41%；泉州市粮食产量90.59万t，占12.59%；漳州市粮食产量81.21万t，占11.29%；宁德市粮食产量73.04万t，占10.15%；厦门和莆田是福建粮食产量最低的地区，其中厦门市平均粮食产量仅有9.1万t，占1.26%；莆田市平均粮食产量39.22万t，占5.45%。

表1 2000-2015年福建省各地区平均粮食产量及其比重

1.2.2 区域粮食生产类型

粮食产量的波动对于粮食安全是一个很重要的指标，它是反映一个国家或地区粮食生产的健康与稳定水平。为便于比较，本文采用变异系数法来分析福建省各地区粮食产量的波动变化情况。变异系数（表示标准差与平均值之比，表示总体的波动程度，其可定义为：

将福建省各地区2000～2015年粮食产量数据代入公式（1），计算出各地区粮食生产变异系数，并将其绘制成变异系数曲线，如图3所示。

图3 福建省各地区 2000－2015 年粮食平均产量与变异系数曲线

从图3可见，2000年以来福建省各地区粮食生产的年际变化率差别较大，变异系数的变化区间在3.01%～60.65% ，三明地区变动率最小，而厦门地区变动最大，其次为福州和莆田地区，变异系数超过20%。

根据福建省粮食生产变动状况，本文以粮食产量的平均值（80万t）和同一时期全省粮食产量变异系数的平均值（10%）作为分类阈值，将全省的粮食生产情况分为 3 个类型（图4），分别是：

（1）高产低变型。这是粮食生产最为稳定且生产水平较高的区域，定位为福建省的粮食主产区，对维持省内的粮食供需平衡起至关重要的作用，包括南平、三明和龙岩 3 个地区。

（2）中产高变型。包括福州、泉州、漳州和宁德4个地区，这些地区多年平均粮食产量达到80万t左右，处于福建省粮食生产的中间水平，但同时变异系数均超过10%，其中福州变动最大，变异系数高达28.5%。这些地区地处于闽东南沿海冲积扇平原，具有优良的土地资源和自然条件，但由于经济发展和城镇化建设的快速推进对粮食生产冲击较大，呈现出较大的波动性，预计未来变化还会加大。

（3）低产高变型。厦门和莆田两地属于此种类型，受耕地面积等自然条件的限制，粮食产量非常有限，而厦门和莆田都是福建重要的区域性经济中心，工业和服务业相当发达，本身的农业产值比重就比较低，对农业生产不够重视，粮食产量自然也低。比如厦门2000年粮食产量还有18.8万t，而近年不到4万t，减少幅度较大，如果这种趋势继续维持下去，未来厦门将可能退出粮食生产。

图4 福建省粮食生产类型分布图

1.3 制约福建省粮食生产发展的主要因素

从福建粮食生产的变迁看，粮食生产的紧约束条件是决定福建粮食安全的前提条件，而农村土地经营制度与国家粮食政策在粮食生产中发挥了重要作用。但从中短期看，经济社会发展中出现的新问题，如城市化占地、工业化导致的就业流动因素等，也影响着粮食生产的发展。

1.3.1 城市化进程对土地的“挤出效应”，导致优质耕地“供给不足”

20世纪90年代至今，伴随着城市化进程与开发区的“圈地运动”，农地占用必然会对粮食生产产生一定的“挤出效应”。随着城镇化的不断加快，耕地面积呈现急剧减少的趋势，图5数据反映，从1996到2012年，全省耕地面积减少9.63万ha，减少6.7%，平均每年减少耕地超过6000ha，虽然在2009年耕地有所增加，且此后逐年减少的幅度有所下降，使现有耕地面积基本维持在134万ha左右，但未来耕地面积增长空间有限。不仅如此，福建省耕地资源流失和减少的80%以上是优质土地，而新增加的耕地资源80%以上是劣质耕地。为了应对保耕地底线，地方政府经常通过补充边缘地、劣地和生地，或缺乏农田基础设施的差地的方式，置换那些位于城市周边、位置较好、升值潜力大的良田。统计表明，新占耕地的平均产出水平与新增耕地平均产出水平一般相差0.8～1.2倍。因此，即使做到占补平衡，城市化占用耕地也会导致粮食生产能力的降低。与此同时，人口却每年都在增长，从1996年到2012年间增加了487万人，平均每年增加30万人，这一减一增，导致福建人均耕地面积逐年减少，人均优质耕地供给持续下降。

图5 1996-2012年福建省耕地面积及人均耕地面积变化情况

1.3.2 农村劳动力的非农化转移直接影响到粮食生产的稳定性和可持续性

农村剩余劳动力向城市转移，是工业化和城市化的伴生品。不过，由于年龄、技能等因素，在现实中向城市转移的“剩余劳动力”，往往是农业劳动生产中的骨干和“精华”人群。农业优质劳动力流向城市，无疑是从农业生产中“抽血”。在影响国家粮食安全的各类因素中，农村劳动力的“断层”现象不可忽视。研究表明，因迁移、外出打工等原因，导致闽西北农村劳动力数量严重减少，已经直接影响到福建粮食生产的稳定性和可持续性。前几年出现的农田“代耕”、抛荒等现象，是农业劳力断层的典型后果。

1.3.3 物价上涨对粮食生产利润的侵蚀严重挫伤农民种粮生产积极性

调动粮食生产者积极性的基础在于确保种粮者的利益。2008年以后，我国形成了以补贴和价格支持为基础的粮食补贴政策，但并没有根本扭转粮食生产比较利益低下的格局，农民种粮的积极性仍在下降。根据对福建三明、龙岩等地农户调查，2015年每亩水稻成本约1240元，其中，种子、化肥270元，机耕、机收、插秧及病虫害防治费用420元，田租550元，按亩产按500kg水稻，每50kg最低收购价132元及每亩直接补贴约130元计算，每亩粮食受益仅210元左右，这仅相当于种烟受益的1/3，种植葡萄受益的1/10，如果有一技之长，农民在外打工一两天就相当于种1亩地的收入，而且还没种粮那么辛苦，可见种粮是最不挣钱的，因此，在福建不少地区，外出务工农民增多，只有农忙时短暂回乡，在这些地区种粮已成为一种副业，粮食生产也主要限于满足家庭口粮之需，这是导致粮食生产减少主要原因。

1.3.4 粮食生产经营规模小、组织化程度低，难以适应社会化生产和消费的需求

我省粮食生产多数仍然采用一家一户分散经营的方式，尽管近年来，随着农村劳动力的外出转移和土地流转的推进，我省也开始出现一定规模的种粮大户和以种粮为主的家庭农场等新型经营主体，但除少数经济发达的县市以外，大部分地方种粮规模依然偏小，据相关资料显示，全省种植规模2ha以上的农户有17415户，不到农户总数的0.3%，涉及耕地面积5.55万ha，也仅占耕地总面积的4%左右。在土地流转方面，2012年全省共流转耕地22.1万ha，占家庭经营耕地面积的21.6%。

1.3.5 自然灾害和基础条件弱化，导致粮食生产潜力不足

福建省耕地类型比较复杂，且大部分在城镇周边或交通沿线的肥沃、平坦、可常年精耕细作的好地被非农建设占用，而目前仍有相当多的农田水利设施年久失修、老化严重，中低产田比例仍占50％以上。粮田特别是山区县的梯田和山垅田基础设施差，排灌不通畅，交通不便捷，造成相当多地方的边远山垅田撂荒。

2 福建省粮食需求分析及预测

2.1 福建省粮食需求的测算

2.1.1 计算依据

鉴于各类统计数据均未标明具体粮食需求量，包括饲料粮、工业用粮和种子粮的需求等，参照肖国安等人（2002）采用折算的方法对粮食需求量进行测算，结果见表2。

表2 福建省2000-2015年粮食消费测算结果 单位：万t

2.1.2 消费总量

按照上述测算方法计算得出，2015年，福建省粮食消费总量1888.79万t，其中口粮消费量624.16万t。纵观16年来福建粮食消费情况可以看出，随着人口增长和城市化水平的提高，福建粮食消费总量逐年上升，2015年全省人均粮食消费量492kg，产需缺口达1227万t。口粮和饲料用粮构成福建省粮食消费的主体，2015年福建省口粮消费624.2万t，占33%，饲料用粮消费960万t，占50.8%。

2.1.3 消费结构

随着膳食结构的改变，居民对蛋白质消费量显著增加，单纯的口粮消费呈下降趋势，而饲料用粮和工业用粮需求大幅增加，两者之间呈现出明显的反向变动趋势。福建省口粮、饲料用粮、工业用粮和种子用粮结构已由2000年的45:41:11:3变为2015年的33∶51∶14∶2。口粮消费比重持续下降，饲料用粮和工业用粮比重提升，种子用粮消费占比小，且变动幅度不大。

图6 福建省主要年份粮食消费状况（万t）

可以预测，随着收入水平的提高，未来城乡居民口粮消费将持续降低，尤其是农村口粮消费下降空间较大。与此同时，饲料用粮消费将增加，居民对蛋白类食物消费的增加将导致区域内畜禽养殖业规模扩大，进而增加对饲料用粮的消费需求。统计数据表明，2000—2015年，全省生猪和家禽的年出栏量分别从1560.81万头、20633.89万只增加到1707.76万头和52882.52万只，分别增长了11.2%和156%。与之相对应，全省饲料用粮也从856万t增加到1151万t，增长了34.5%。

2.2 福建省粮食需求的结构变迁

2.2.1 居民口粮需求量逐步下降

福建省经济发展处于高速增长的状态，随着人口不断增长、经济发展水平的不断提高，福建省城市和农村居民的粮食总需求不断上升，2000年福建省粮食总需求约为1600.28万t，2015年福建省粮食总需求上升到1888.79万t，增加288.5万t，年均增长率约0.11%。但是，城乡居民的人均口粮却呈下降趋势。2000—2015年间，福建省城乡居民口粮消费量从2000年的720.15万t下降到2015年的624.16万t，下降96万t，年平均减少0.95%。

2.2.2 饲料粮需求不断上升，成为粮食总需求增长的重要主体

城乡居民生活水平的提高必然带来食品消费结构的改善，食品消费结构呈现更偏向于畜牧产品、水产品等动物性食品消费，减少口粮消费的特征，动物性食品消费带动饲料用粮需求的增加。近十年来，福建省肉禽蛋奶水产品的产量不断增长，对饲料粮的引致需求也不断上升，2000年饲料粮需求为648.9万t，2015年增长到959.57万t，增加了310.6万t，年均增长速度为2.64%。饲料用粮需求在粮食总需求所占份额将持续上升，从2000年的40.55%上升到2015年的50.8%。由此可见，稳定饲料用粮将成为保障我国粮食安全重要的问题。

2.2.3 人均粮食消费量逐步下降、城乡食物消费差异缩小

2000年，福建省人均口粮年消费量达到211.2kg，到2005年下降至160.5kg，到2015年则下降至162.6kg，年平均下降1.73%，下降的主要原因是城镇化进程的不断推进和城镇居民人均粮食消费水平下降对人均口粮消费的下降影响。

从各种食品的人均消费可以看出，城乡差异明显，农村居民消费口粮大大超过城镇居民消费口粮，但农副食品消费量农村比城镇要少。随着城镇化进程的加快，城乡食品消费结构发生转变。

表3 人均粮食消费需求量 单位：kg

2.2.4 工业用粮需求小幅上升

在工业化进程不断加快的背景下，工业用粮涵盖范围越来越广，从制作饼干、酿制酱醋酒等食品工业领域，到布料上浆的纺织行业，再到玉米制乙醇等生物能源领域，玉米、高粱、水稻等农作物用作工业用粮的比例正在明显上升。福建省工业用粮需求从2000年的181.83万t，上升到2015年的272.1万t，增加了90.3万t，年平均增速2.72%，工业用粮需求在粮食总需求所占份额将持续上升，从2000年的11.36%上升到2015年14.4%。

2.3 粮食需求消费影响因素分析

福建省城镇化进程的不断加快以及市场发育程度的不断完善是居民食品消费结构变迁的重要因素，食品消费结构的变迁与人口增长共同促进了粮食消费需求的增长。因此，人口增长和膳食结构改善成为粮食需求增长的根本推动力，其中居民收入的提高和城镇化进程的不断推进，进一步影响了居民膳食结构，从而影响粮食消费需求。

2.3.1 人口增长对食品消费需求的影响

人口增长一直以来都是粮食消费需求的重要推动力。虽然近年来人口增长趋缓，但巨大的人口基数仍然推动着粮食消费的刚性增长。李景成等人（2013）运用中国人口预测软件（CPPS）的预测结果显示，福建省未来五年人口将持续上升，到2020年福建省常住总人口将达到3813.21万人，福建省需要以占全国0.89%的耕地养活占全国2.75%的人口，粮食供需矛盾突出。人口数量增加和人民消费水平提高、食品消费结构改变，将影响到粮食的需求量。

2.3.2 膳食结构改善对食品消费需求的影响

从农村来看，黄季焜等人（1997）的研究还表明，农村居民自有粮食和蔬菜对食品消费市场发育水平的弹性大约为0.01和0.21，即食品消费市场的发育水平每提高10%，农村居民自有粮食和蔬菜的消费量将分别下降1%和2.1%；从市场上购买的肉类和水果对食品消费市场发育水平的弹性大约为0.3和0.21，即食品消费市场发育水平每提高10%，从市场上购买的肉类消费量和水果消费量将分别提高3%、2.1%。食品消费市场的发育水平，将很大程度上影响到农村居民的食物获取渠道。从城镇来看，市场发育水平提高，居民外出就餐的机会将大大增加。由于福建省统计局对于食品消费量的统计没有涵盖居民外出就餐时的食品消费数据，故表现出食品消费需求随着市场发育水平上升而下降。

2.3.3 收入提高对食品消费需求的影响

居民收入水平提高对粮食需求的影响是直接且显著的，口粮需求的收入弹性整体呈现下降趋势，其中农村居民口粮需求的平均收入弹性大约为0.25，即收入每增加10%，人均口粮需求增加2.5%，城镇居民口粮需求的平均收入弹性几乎趋近于零值。然而，肉禽蛋奶水产品消费需求的平均收入弹性达到0.9。意味着，随着居民收入和生活水平的提高，肉禽蛋奶水产品消费需求量将随着收入水平的增长而不断增长。

2.3.4 城镇化对食品消费需求的影响

黄季焜等人（1997）的研究表明，若保持收入水平和价格水平不变，一个农村居民转移到中小城市，其口粮年消费量将减少58.5kg，畜产品和水产品将分别增加4.2kg和1.5kg，蔬菜消费减少23kg，水果消费增加8.2kg；一个农村居民转移到大城市，其口粮年消费量将减少64.2kg，畜产品和水产品分别增加7.2kg和1.7kg，蔬菜减少24.9kg，水果增加9.6kg。

福建省粮食消费需求量除了受到以上几个因素的影响外，还受到政府政策、价格水平以及其他因素的影响。

3 福建省粮食安全预测及评价

3.1 福建省粮食安全预测

采用灰色预测法对福建省“十三五”期间（2016—2020年）的粮食安全状况进行预测及其评价，需要预测2006—2020年福建省全省及各地市粮食产量、人口数量、及粮食消费量等关键数据。

3.1.1 粮食产量的预测

利用灰色模型对福建省及各地市粮食产量进行预测，拟合度达99%，拟合效果较好，预测模型较接近实际。具体预测数据见表4，从预测结果看，福建省“十三五”期间粮食产量将稳步回升，2020年预测粮食产量为693万t，接近于2004年生产水平（图7）。从各地市的预测数据来看，福州、厦门、莆田、泉州、漳州五个沿海地市的粮食产量还将持续下降，但下降幅度不会太大；而作为主产区的三明、南平和龙岩三地市的粮食产量将有较大幅度上升。整体上，到2020年，福建省粮食产量将比2013年增加29万t左右，预计年均增长0.6%，每年增长大约4万t。

图7 福建省粮食产量与真实产量对比

表4 福建省“十三五”期间粮食生产能力预测 单位：万t

3.1.2 人口总量预测

用同样方法对福建省及各地市“十三五”期间人口总量（常住人口）进行预测，预测结果见表5。

表5 “十三五”期间福建省人口总量预测 单位：万人

结果显示，预计到“十三五”末，福建省人口总量将达到3826万人，其中，福州、厦门、泉州、漳州等闽东南经济发达地市人口还将持续增长，而闽西北等地市人口将出现下降，全省人口比2013年增加52万，年均增长0.19%，每年增加人口约7.5万人。

3.1.3 粮食消费预测

由于全社会粮食消费总量包括城乡居民口粮消费、饲料用粮消费、工业用粮消费及种子用粮消费四大部分，且每一部分难以找到连续而统一口径的统计数据，因此，在预测2020年福建粮食需求时，一是考虑人均粮食占有量为400kg的安全标准线，二是根据本研究预测，到2020年福建省粮食消费量将达到1873.88万t，人均消费达到490.6kg，对福建省及各地市粮食消费进行预测。

3.1.4 福建省粮食安全评价预测

根据上述预测结果，并将粮食产量数据、人口数据及粮食消费数据代入相关计算公式，测算出福建省及各地市人均粮食占有量及粮食自给率两个粮食安全评价主要指标，并各自按0.5的比重计算综合评价分值，评价结果见表6。

结果表明，到2020年福建省人均粮食占有量为181kg，较2012年增加10kg，人均400kg粮食安全线自给率为45.27%，但预测消费量的自给率36.7%，较2012年有所下降，粮食综合分值0.3，粮食安全级别为不安全级。从各地市来看，三大粮食主产区的粮食安全状况进一步提升，而东部沿海的其他6个地市粮食安全状况出现恶化，尤其是厦门、福州及泉州在人均粮食占有量和粮食自给率上都非常低，要引起足够重视。

表6 2020年福建省粮食安全评价预测

3.2 福建省粮食生产及供给形势判断

总体上看，当前全省粮食供给处于“紧平衡”状态，市场供给有保证，但要重视影响粮食安全的各种因素和苗头，正确把握粮食供求关系的新变化，建立有利于粮食生产持续发展的机制。

3.2.1 粮食供需总体平衡，但产需缺口还将进一步加大

福建作为我国粮食净调入最多的省份之一，近年来，由于人口刚性增长特别是农村缺粮人口、净流入人口的不断增加，福建粮食产需缺口逐年扩大，已成为继广东、浙江之后的第三大缺粮省。从福建粮食生产发展趋势看，由于工业化、城市化的快速发展，农业结构继续调整，耕地面积不断减少，如果没有相应的政策措施保证，提高农民的种粮积极性，我省粮食产需缺口将进一步扩大。根据2006～2015年对福建省粮食需求量的推算，预计到2020年福建粮食需求量达1874万t左右。

与此同时，福建粮食的对外依存度较高，省内粮食市场中80%以上的商品粮依赖外省。根据我省中长期的粮食市场产需分析，粮食播种面积仍有进一步下降的可能，粮食需求呈上升趋势，产需缺口仍在扩大，一旦国内外市场出现波动，我省市场将会受到较大影响。

表7 福建省粮食产需缺口状况及预测

3.2.2 粮食流通基本稳定，但自主能力较差、抗风险能力低

虽然粮食购销市场改革后，福建省先后新建、扩建、改造了一批区域性粮食批发市场，涌现出一批辐射能力强、交易规模大的龙头市场；地方储备粮规模逐步扩大，仓储设施得到改善，建立并不断完善形成了“三个三”制度和粮食安全应急系统；粮食产销协作关系进一步加强，实现粮食资源跨区域配置，先后与黑龙江、吉林、河南、山东、江西、安徽6个粮食主产省建立了政府间长期稳定的粮食购销协作关系，并制定实施了全省粮食现代物流设施建设规划，厦门东渡、莆田秀屿、漳州招银、福州松下货码头已经启用，陆路集疏运网络体系初步形成。随着市场的进一步发育完善，粮食流通将更加活跃，只要国内外粮食市场有充足粮源，福建省的粮食物流就会顺畅。但是，由于福建省粮食自身产量较少，粮食来源主要掌握在别人手中，国内外粮食市场哪怕有一点风吹草动，都将是首当其冲，自主能力较差，抗风险能力还较低。

3.2.3粮食消费需求结构发生变化，工业及饲料用粮加大，口粮自给困难

城乡居民在粮食消费中直接用粮减少，间接用粮增加，粮食需求结构变化呈规律性。根据粮食需求变动趋势分析，农村口粮消费还有一定的下降空间，但同时也要看到，城镇化对粮食和其他重要农产品的供求关系提出了新的挑战。由于耕作技术的改进及种植面积的减少，种籽用粮也将会有一定程度的下降；饲料用粮则随着畜牧业、水产养殖业的快速发展而出现较大幅度的增加；工业和行业用粮也将有一定幅度的增加。

此外，农地种植制度、种植模式将会发生变化，外省粮食成为商品粮的主流。长期以来，福建省形成的农地“油—稻—稻”的粮食种植模式已被粮经结合、水旱轮作、间作套种和农作物设施栽培等种植制度取代，早稻面积减少，单季稻面积扩大。

4 福建省“十三五”期间保障粮食安全的战略构想

根据上述对福建省“十三五”期间粮食供需平衡的基本判断分析，加强和完善我省粮食安全体系建设，需要充分运用市场机制和政府宏观调控“两只手”，发挥市场对于资源配置的基础性作用，确保福建粮食安全。

4.1 总体思路

构建和完善福建粮食安全体系的总体要求是：严格保护耕地资源为根本保障，以保护和调动农民积极性为基础，在稳定提升粮食综合生产能力的同时，加快粮食省际、国际市场化合作，从追求省域内部产需平衡向跨域市场化供需平衡转变，从单一依靠国家粮食宏观调控向依靠发挥市场机制和宏观调控双重保障方向转变，从保障粮食生产能力向保障粮食生产潜力和流通保障能力转变，实现既能保障现有人口的粮食安全需求，又能为未来粮食安全提供必要潜力和保障。

一是在正常情况下，稳定粮食播种面积、确保口粮供给安全，粮食供求平衡主要靠市场来调节；二是因突发事件出现局部地区粮食供应紧缺时，能及时启动当地粮食安全应急预案，通过动用成品粮应急库存、最低周转粮库存，动员粮食应急加工点和应急供应点来保证供应；三是在出现较大范围内粮食供应总量不足时，除了继续发挥市场的调节作用外，能通过动用储备粮保障基本供应，并快速恢复粮食生产，进行粮食安全调节。

4.2 主要任务

4.2.1 稳定粮食播种面积，提高粮食综合生产能力

根据福建省“十二五”土地利用专项规划数据，2015年全省基本农田为114万ha左右（1700万亩），人地矛盾将是福建的基本态势，保持福建自身必要的粮食生产能力，并能在必要时逐步恢复生产，是粮食行政首长负责制条件下，各级政府必须抓好的头等大事。为此，应确保耕地复种指数170%和0.6粮食播种比率的最低水平，力争到2020年，提高粮食播种率5个百分点，粮食单产水平提高2个百分点，粮食播种面积稳定在1750万～1850万亩、粮食生产能力维持在650万～680万t，确保满足全省75%～80%的城乡口粮需求。

4.2.2 加强粮食省际购销协作，延伸拓展粮食保障能力

进一步加强粮食省际购销协作，延伸拓展我省粮食生产能力。福建作为粮食主销区，省级政府和粮食部门应该协调有关部门、粮食经营主体，采取建基地、订立长期和远期合同、设立经销窗口等形式，与外省粮食产区建立稳定的粮食产销、购销协作关系，更好组织省外粮源投放省内市场；推进国有粮食企业到产区与产区粮食企业合作，同当地农户建立“订单粮食”生产基地，实行免费提供仓库、厂房、适当贴息等多种办法，引导粮食主产区的粮食经营企业和经销大户到福建从事粮食加工和经营。

4.2.3 加快粮食市场建设，保障粮食流通安全

保障粮食市场供应，是确保我省正常年景下粮食安全的主要途径。着力培育福建粮食批发市场，提高批发市场发展水平和档次。建立粮食批发商和连锁超市的粮食购进、销售和库存的统计报告制度，引导企业合法经营，服从政府的宏观调控。采取措施，落实成品粮库存数量、应急加工点和零售供应网点，适当增加成品粮加工能力和小包装大米库存数量，确保流通环节畅通。

4.2.4 积极拓展粮食国际贸易，调节省内粮食供应

积极开拓粮食对外贸易，是实现我省粮食市场供应的必要补充。依托福州松下、厦门东渡、莆田秀屿等地港口优势，建设粮油进出口中转市场，发展外向型粮油加工贸易；打通国际贸易通道，争取粮食进出口配额，鼓励省内粮食经营企业与国外建立长期购销贸易关系，及时掌握国际市场粮食行情变化，适时组织进口粮源，调节省内粮食供求和价格。

4.2.5 切实抓好粮食储备，满足口粮应急需求

落实中央提出的各省（区、市）储备数量按“产区保持3个月销量、销区保持6个月销量”的要求，按照“相对集中、调度便利、储存安全”的原则，合理调整储备粮布局，充实和完善粮食储备，由国家粮食行政主管部门核定，并做好与中央储备的衔接。一是地方储备粮要逐步集中到中心粮库，抓紧落实新增地方储备粮食规模，确保按省定计划足额到位，严禁挂空或以储钱代替储粮。主要用于解决区域性供求失衡、突发性事件的需要及居民口粮应急需求；二是逐步调整储备粮品种结构，增加适销对路的品种，主要保证口粮的需要；三是进一步完善储备粮管理和运作机制，管好、用好粮食风险基金和粮食安全调控资金，保证储备资金和利息费用补贴及时足额到位。

5 福建省“十三五”期间保障粮食安全的对策建议

5.1 严格保护生产资源，提高粮食生产能力

5.1.1 建立职责明确、令行禁止的粮食首长责任制

按照粮食行政首长负责制的精神，落实各级政府和部门主要负责人对本区域内保护基本农田、稳定粮食播种面积、增加粮食产量、充实地方储备、保证市场供应、稳定粮食价格的行政责任，维护粮食和经济安全大局，正确处理调整农业结构与发展粮食生产的关系，把保证粮食生产、提高种粮农民收入作为调整农业生产结构的一项重要任务。

5.1.2 健全法律制度保护，抓好耕地资源保护

一是落实省级人民政府耕地保护目标责任制度，严格执行耕地保护分解任务，把基本农田落实到地块和农户，确保基本农田面积不减少、用途不改变、质量有提高。二是加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施的管理，严格执行征地听证和公告制度，强化社会监督，严格控制非农建设用地规模。三是推进土地集约、节约利用。健全国家土地督察制度，妥善处理城市化、工业化与保护耕地的关系，加强土地用地管制，严肃清理整顿各类开发区和工业园区，提高土地的集约率。四是实行更严格的耕地保护制度，制定严格的标准农田监管制度，严格执行耕地占补平衡制度，加强对补充耕地质量等级的评定和审核。

5.1.3 整合土地整理资金，促进农田基本建设水平

一是建议由发改委牵头，整合现有农田基本建设、农田水利开发、烟草农田基本建设、农业综合开发、土地整理和土地复垦基金等各项农田基本建设基金及功能，制定统一田、水、路、电标准，集中资金，分区分期逐步推进，全面提升我省农田基本建设水平，大幅提高粮食生产潜力；二是认真执行《基本农田保护条例》，落实基本农田保护的各项措施，切实保护好标准农田，加强对已建成的标准农田的督促检查、保护开发；三是完善征地补偿和安置制度，健全土地收益分配机制，抓紧落实一定比例国有土地出让金用于支持农业土地开发的政策；四是研究建立耕地撂荒惩罚制度。防止土地抛荒，进一步稳定和发展粮食生产。

5.1.4 强化政府财政扶持力度，提高粮食科技支撑水平

一是建立以政府为主导、粮食企业为补充的多元化、多渠道粮食科研投入体系，省级重大科技项目经费要向粮食安全领域倾斜，促进粮食科研创新能力建设，加快粮食技术成果的集成创新、中试熟化和推广普及，推动现代粮食产业体系建设，提升区域粮食科技创新能力。二是坚持粮食科技推广体系的公益性质，构建基层农技推广服务体系，引导农业科研机构、大专院校广泛参与粮食科技培训、辅导和技术推广工作，引导和鼓励涉农企业、合作经济组织开展农业技术培训和推广活动，积极为农民提供科技服务，提高粮农科学技能，增强粮食生产创新能力。三是围绕福建省政府启动的粮食产能区建设，落实省级财政支持产能区开展粮食增产模式攻关与推广的新增专项资金，着重扶持水稻工厂化育秧示范点、产能区规模经营水稻新型经营主体和标准农田建设，提高粮食产能区平均亩产水平。

5.1.5 完善粮食补贴政策扶持，着重提升粮食产能区生产能力

一是分区对待，完善区域粮食补贴政策。根据粮食产销格局变化，加大对粮食主产区的投资扶持力度、科技支持力度、生产基地建设力度，明确“高产低变型” 粮食生产区域的南平、三明和龙岩为福建省的粮食主产区，由省级财政设立专项粮食安全扶持资金，提高粮食产能区综合生产能力。对泉州、漳州、宁德、福州四个粮食“中产高变型”地区和“低产高变型”莆田地区的粮食生产县、区，加大对基本农田、优良粮田的支持力度，引导提升优质高效粮食科技水平和生产能力，降低经济快速发展对粮食生产的冲击幅度，降解粮食安全波动冲击，为全省粮食安全提供支持。二是建立健全粮食主销区对主产区利益补偿机制，大力发展“订单粮食”，通过“订单粮食”基地建设、收购保价政策等方式，加强粮食产销衔接，形成粮食主销区对粮食主产区的补偿机制，明确地方储备粮轮换粮源首先要立足于通过省内订单收购解决。三是实行主要粮食品种最低收购价格制度，尽快启动中晚稻最低收购预案，引导国有粮食购销企业按最低价格保证收购，防止出现“卖粮难”问题，稳定粮农收入、保护粮农生产积极性；四是认真落实中央、省出台的一系列惠农强农扶粮政策的同时，省财政出台对产粮大县、种粮大户加大直接补贴的政策。

5.2 加强统筹规划，强化粮食流通、储备能力

5.2.1 编制全省粮食物流规划，培育区域性粮食物流中心

一是建议由省发展改革委牵头编制福建省粮食物流发展规划。以降低物流成本、提高物流效率为方向，以粮食的“散装、散卸、散运、散储”的“四散”为目标，加强粮食流通的技术配套；二是统一规划，分类指导，加快推进区域性粮食物流中心发展。从福建省粮食工作的实际和资源条件出发，打破行业、所有制和行政区域界限，整合和重组现有的粮食仓储、加工、批发和信息等资源，利用福建的港口优势，在福州、莆田、泉州、厦门等地建设粮食中转码头、区域性粮食物流中心，引导形成合理的区域布局和规模结构，扩大粮食物流运输能力。

5.2.2 抓紧粮食多元化市场建设，服务粮食市场调节

目前福建省大米供应主要靠非国有粮食批发商从产区采购，以及大型连锁超市从有品牌的大米加工企业采购。为此，一是抓好粮食批发市场建设，完善市场的软硬件设施，强化市场服务功能。二是加快粮食流通信息化进程，集粮食信息网、电子商务网、政务管理网和粮食数据库“三网一库”为一体，真正实现粮食物流信息网络常态化、市场化、现代化。三是抓好重点粮食批发市场信息网络及市场检测设施建设，积极引进仓储式销售、配送和电子商务等现代营销方式，促进批发市场向配送中心发展。

5.2.3 建立粮食市场准入制度，稳定推进粮食市场供应

一是对从事粮食收购、加工、批发的企业设定必要的准入条件，加强引导和管理，明确粮食经营企业的责任和义务，规定其在正常经营情况下最低库存或最高库存的数量，相应承担保证市场供应、稳定市场价格的责任。二是加强对粮食企业的培育和服务，加强对粮食批发市场的培育和监管，帮助协调解决粮食经营和调运过程中的矛盾和问题，减免粮食经营税费负担，鼓励各类企业和个人从事粮食经营，发挥企业在搞活流通、保证市场供应的积极作用，确保市场供应和稳定。三是制定粮食市场和价格管理的行政规章。建立粮食批发商、成品粮加工厂和连锁超市的粮食购销和库存的统计报告制度、表彰奖励制度、违法经营处罚制度和市场质量检测、监管制度，维护正常的粮食流通秩序。

5.2.4 完善粮食储备和监管制度，确保真实、安全

一是加强储备粮仓储基础设施建设。对全省尚未新建中心储备粮库和仓容不足的36个市、县，要求加大地方财政投入，及时补充完善储备粮仓储能力。对已经完成储备粮仓储能力的市县，强调改善储粮条件，提高粮食储藏技术应用水平，确保储粮安全。二是加快省级储备库和市县中心粮库建设，实现“省级储备放省库、市县储备放市县中心库”的目标。对已建成的中心库，逐步建立计算机台帐管理系统，并尽快实现全省联网，增强储备粮调控的有效性，做好储备粮投放准备。三是建立销区地方储备粮轮换与产区粮食收购紧密衔接的工作机制。严格储备粮轮换制度，确保地方储备规模的落实，做到规模、粮库、费用“三到位”。四是完善储备粮监管制度，确保数量真实、质量良好和储存安全。

5.3 落实粮食安全预案，提高应急反应能力

5.3.1 采取分层次应对的粮食供给安全策略

在粮食紧张时，采取分层次应对的粮食供给安全策略，确保城镇居民和农村缺粮人口的口粮供应，确保种子用粮供应，适当保障其它用粮需要。工业用粮和饲料用粮主要以市场调节为主。设定粮价“警戒线”，对短期内粮价上涨一倍以上的，政府必须进行干预。建立省级粮食安全调控资金，资金来源从粮食专项资金中调剂筹集，主要用于应急粮食采购、应急费用等支出。

5.3.2 落实应急粮源，稳定粮食周转

应急粮源主要是地方储备粮、成品粮储备和最低周转库存。各级部门必须按照国务院和省政府的规定落实好粮食储备。各地特别是大中城市、缺粮地区和边远海岛等需落实一定数量的成品粮储备。通过多种渠道落实和增加应急粮源，如与主产区合作开展粮食异地储存，到产区建立粮食生产、收购基地。鼓励粮食加工、批发企业多增加商品粮周转库存。对在政府调控粮食市场中做出贡献的企业，要给予奖励或补贴。

5.3.3 落实粮食应急加工和供应网点

市县要根据当地城镇居民和乡村人口应急供应的需要，落实紧急情况下的粮食加工和供应网点。应急供应点的确定要有一定的覆盖面，县以下要以城关镇为重点，每个乡镇至少要有1～2个供应点。

5.3.4 做好社会稳定工作

根据粮食等基本食品价格上涨情况，适时提出调整城市居民最低生活保障标准和职工最低工资标准的建议，以确保城市低收入居民和下岗职工的生活不受影响。特别要关心低收入敏感群体的生活，办好学生食堂，稳定食堂饭菜价格，必要时地方财政和学校要给予补助。做好救济救灾工作，妥善解决受灾地区群众缺粮问题。注意加强舆论引导，坚持内紧外松，防止媒体炒作，稳定居民消费心理。

5.3.5 提高全民粮食安全意识

按照建设资源节约型社会的要求，加强宣传教育，提高全民粮食安全意识，形成全社会爱惜粮食、反对浪费的良好风尚。改进粮食收购、储运方式，加快推广农户科学储粮技术，减少粮食产后损耗。积极倡导科学用粮，控制粮油不合理的加工转化，提高粮食综合利用效率和饲料转化水平。引导科学饮食、健康消费，抑制粮油不合理消费，促进形成科学合理的膳食结构，提高居民生活和营养水平。建立食堂、饭店等餐饮场所“绿色餐饮、节约粮食”的文明规范，积极提倡分餐制。抓紧研究制定鼓励节约用粮、减少浪费的相关政策措施。

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