发展为要创新为魂推动国家级新区创新发展的思考与建议

郭丁文

国家级新区是由党中央、国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。改革是国家级新区的初心，创新是国家级新区的禀赋，发展是国家级新区的使命。从1992年国家决定成立上海浦東新区，直到最近国家决定设立河北雄安新区。25年来，国家级新区承载国家发展战略，以改革激发发展活力、以创新凝聚建设动能，在促进经济发展、扩大对外开放、推动改革创新中发挥了重要作用。2016年，全国18个新区GDP总和为39002亿元，以占全国0.2%的陆地面积和2%的人口，创造了全国5.2%的经济总量，各新区在区域发展中发挥了示范带动和支撑引领作用。但是国家级新区在发展过程中也存在着一些问题：部分新区不同程度存在规划执行不严、资源节约集约利用程度不高、产业竞争力不强、改革创新探索不够等问题。部分新区领导层次不清、管理体制不顺、运营效率不高，难以支撑实现新区宏大的战略定位。“唯改革者进，唯创新者强，唯改革创新者胜”。国家级新区要构建以体制创新为先导、科技创新为核心、产业创新为基础的全面创新体系，引导创新要素流动聚集，促进创新资源集成聚变，将国家级新区打造成带动力强的国家区域创新中心。

一、优化管理体制——以国家级新区为重点统筹推进综合功能平台建设

国家级新区是重要的综合性经济功能区，地域面积宽广，规划范围一般均涵盖开发区、高新区等园区，部分新区甚至包括综保区、自贸区、自主创新示范区等平台。这些园区和平台均肩负着体制机制改革、开放型经济、创新发展、产业集聚等各有侧重但相对单一的主体功能。要以国家级新区为重点，统筹推进各类功能平台建设，形成区域经济发展的核心增长极。一是在发展布局上统筹。目前，国家级新区已实现东中西部和东北地区全覆盖。新区要以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展等国家战略为引领，统筹所在区域内自贸区、园区、综保区、自主创新示范区建设，形成集约效应，放大集成优势。特别是要将自由贸易试验区在更大范围推广复制工作与国家级新区建设统筹考虑，综合布局，以现有国家级新区为基础和核心建设自贸区，打造内陆开放型经济示范区。二是在规划功能上融合。国家级新区综合了产业发展、城市建设、生态优化、城乡统筹、对外开放等功能，集中了创新、协调、绿色、开放、共享发展的各个方面。建议将国家级新区的规划功能与其他各类平台的功能进行有机结合，实现规划定位上的耦合、主体功能上的结合、规划范围上的重合。鼓励新区依托现有的国家级和省级经济技术开发区、高新技术产业园区、海关特殊监管区域等，建设产业集聚区，打造一批特色鲜明的专业园区，不断壮大产业集群，发挥产业集聚优势，提高新区产业综合竞争力和企业经济效益。三是在运营管理上整合。要避免各类功能区重合造成的体制磨擦，减少管理磨合，努力增强工作合力。不断增强新区行政统筹能力，整合行政管理资源，创新行政管理体制，提高行政效率，进一步拓展新区的辐射带动功能。

二、创新运行机制——探索经济功能区与行政管理区融合发展的体制机制

新区管理体制和运行机制的设置，要契合新区的区划实际，要适应新区的发展阶段，更要支撑新区的战略使命。总的要求是根据新区发展的实际需要，不断增强新区行政统筹能力，创新行政管理体制，提高行政效率。一是实施契合新区战略使命的管理层级。新区作为党中央、国务院批准的战略新区，在全国改革开放和现代化建设大局中具有举足轻重、不可替代的战略地位。党中央、国务院在批复设立新区时，明确各省级党委、政府在各国家级新区建设中的主体责任。这种责任既是一种行政责任，也是一种法定职责，更是一种政治担当。在国家级新区建设过程中，省级的职责不能弱化、虚化、边缘化，也不能被替代。国家级新区宜由所在省（直辖市）党委、政府直接组织建设、直接实施管理。新区作为省（直辖市）下属层级或派出机构，应履行省级经济管理权限。这种省直辖的管理体制，既是推动新区加快发展的体制保障，也是我国地方行政管理体制改革的积极探索。二是探索全覆盖大部制扁平化的高效运行体制。经济管理基本职能的全覆盖，是推动国家级新区创新发展的制度性基础。国家级新区的发展，离不开项目引领、产业发展和人才支撑，需要充分发挥企业的市场主体作用。新区必须具备推动项目、服务企业、引进人才的各项职能。新区管理机构最基本的职能应当包括基本建设管理（涉及发改、住建、国土、规划、环保、人防、消防等部门）、企业开办和商事管理（涉及工商、税务、质监、食药监、海关、金融、商务、经信等部门）、人才服务（涉及到人社、教育、卫计等部门）。这三方面的职能，不宜以精兵简政的名义或由属地行政区管理替代的方式弱化。在基本职能健全的前提下，新区要积极探索大部门制改革，通过“归并同类职能、整合链状职能”等方式优化职能职责，通过职能优化带动部门归并，形成“决策、执行、监督相对分离”，“审批与执法有效匹配”的管理体系。新区要积极探索优化行政层级等方面的改革，构建“新区主导、园区支撑、乡镇街道为基础”的行政管理体系。在经济功能层面，形成“新区——园区（经开区、高新区、综保区管委会）”两级管理体系。在行政管理方面，形成“新区——乡镇（街道）”两级管理体系。三是适时推动行政区划调整。国家级新区要在推进行政区划调整、整合行政管理资源，进一步拓展新区的辐射带动功能方面进行积极探索。国家和地方以国家级新区行政区划调整为突破口，积极探索区域协调发展机制。在新区普遍实行“省直辖新区，新区辖乡镇街道”的三级地方行政区划体制，积极推动减少地方行政层级的改革；探索服务产城融合、城乡统筹发展的行政区划管理体制，如在城区试行以城市控规功能单元为基础的社区、街道区划体制，促进城市经济社会协调发展。

三、推动科技创新——打造驱动发展的科技创新中心

科技创新是构建创新体系的基础。要以国家级新区为重点，统筹自主创新示范区、大学城、未来科技城、国家双创示范基地等功能平台建设，将国家级新区打造成为区域创新中心。一是高标准建设大学城。大学是国家创新之源。一座城市没有高品质的大学难以称之为伟大的城市，一座新区没有高品质的大学城也难以称之为国家级新区。部分国家级新区已拥有大学，部分新区正在建设大学城，也有极少数新区缺少大学。要结合“双一流”建设，将大学品质提升与功能拓展和新区建设有机结合。国家和地方要通过专项政策因地制宜地支持在国家级新区建设大学城，鼓励所在城市的高校以搬迁、建设分校和研究院等方式入驻大学城。二是着力提升创新基础能力。坚持优存量与促增量并重，发挥高校和科研院所的引领作用，强化企业的创新主体地位，瞄准国际高端、面向国际前沿，做精做特研发机构、做优做强产业研究院，建设一批国家产业创新中心和技术创新中心，提升创新基础能力。鼓励新区积极争取参与国家科技创新2030重大项目，推进高校和科研院所的科技基础设施和创新资源共享。积极争取国家支持，组建一批在重大创新领域具有国际水平、突出学科交叉的国家实验室，形成创新能力强、开放程度高的综合性国家科学中心。三是完善科技成果转化和普惠创新支持机制。支持实施科技成果转化行动，支持全面下放创新成果处置权、使用权和收益权，提高科研人员成果转化收益分享比例，支持科研人员兼职和离岗转化科技成果。建立从实验研究、中试到生产的全过程科技创新融资模式，促进科技成果资本化、产业化。实行以增加知识价值为导向的分配政策，加强对创新人才的股权、期权、分红激励。增加财政科技投入，重点支持基础前沿、社会公益和共性关键技术研究。推动落实企业研发费用加计扣除和扩大固定资产加速折旧实施范围政策，强化对创新产品的首购、订购支持，激励企业增加研发投入。强化金融支持，大力发展风险投资。更好发挥企业家作用，包容创新对传统利益格局的挑战，依法保护企业家财产权和创新收益。四是构建创新功能支撑体系。以高校、科研院所、企业为支撑，加快高新技术、高端设备、高级人才、创新企业、创新品牌和高水平服务等创新要素的培育和聚集，发展以技术、品牌、质量为核心的新产品、新产业和新市场，完善区域创新体系。打造由大学城、高新园区、产业新城组成的“创新三角”，构建“生产集群——创新平台——城市服务与创新服务”三个层面的创新功能支撑体系。更好发挥新区在整合创新要素方面的积极作用，强化新区科技管理、知识产权服务等方面的职能，以新区为平台打通产学研金用的体制障碍和制度壁垒，畅通科技成果转化和产业化的途径。endprint

四、促进产业创新——打造引领未来的区域现代产业高地

各国家级新区要坚持提质改造和产业导入相结合、大众创业与万众创新相结合、智能制造与高端服务相结合、军民融合与产城融合相结合，以政府投资带动社会投资，以产业基金引导民间投入，积极培育新产品、新技术、新业态和新模式，强力推动经济增长保持中高速、产业发展迈向中高端，促进国家级新区构建创新能力强、品质服务优、协作紧密、环境友好的现代产业新体系。一是推动产业体系优化升级。国家级新区要依托现有工业基础，发挥基础产业优势、把创新摆在发展的核心位置，主攻高端技术应用开发和产业化。围绕产业集约化、集聚化、集成化，突出高端、智能、融合发展，按照“主动减量、优化存量、引导增量”的要求，积极培育新产品、新技术、新业态，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，实现先进制造业与现代服务业双轮驱动，农业与二三产业融合发展，扩大有效需求与提升有效供给两端发力，强力推动经济增长保持中高速、产业发展迈向中高端，着力构建以制造业为主体、现代服务业为支撑、现代农业为基礎的现代产业体系。二是率先推动新兴业态叠加创新。推进供给侧结构性改革，培育发展新动能，关键在新产品、新技术、新业态的发展。国家级新区要在新兴业态集成、叠加、蝶变创新上下功夫。授权新区率先建立新产品、新业态的统计评价体系，为新产品新业态提供质量评估、产品评价等标准化服务。促进服务业与制造业良性互动发展，避免将发展服务业与制造业对立起来的倾向。要按全产业链的思路布局产业，通过生产性服务业提升制造业，通过制造业集聚人才和就业人口，通过就业人口培育生活性服务业市场，共同推动产业转型升级和城市品质提升。要将国家级新区打造成为国企功能纾解、企业区域总部和多功能分部建设的集聚区，着力培育一批国际化企业集团、打造一批区域性领军企业、扶持一批创新型小微企业，提升产品质量和品牌塑造，创新拓展营销渠道方式，鼓励推进国际产能合作，打造集研发、生产、销售、服务于一体的综合性产业链条。三是积极推进供给侧结构性改革。国家级新区要着力在“三去一降一补”方面积极探索，特别是在降成本、补短板、优服务方面走在前列，国家各部门和地方也要为国家级新区产业发展提升优质服务，提供支持。在国家级新区普遍推行大工业电价政策和电力需求侧改革、直供电改革。广泛推进提高工业用地价格，实施产业用地差别化地价的改革，通过一升一降（适当提升工业用地价格、降低服务业用地成本）优化土地供应结构，促进节约集约用地。参照前海、平潭、横琴的政策，在国家级新区普遍实行企业所得税、个人所得税减按15%计征的政策，适当降低企业税赋成本。优化人才服务环境，放开国家级新区户籍管理门槛，下放医疗机构审批和医疗器械管理审批权限，增强教育、卫生公共服务资源覆盖面，为人才引进提供优质服务，促进形成人才雁群效应。endprint