当前国有企业对外直接投资的现状、障碍与促进措施

刘建丽

由于中国特殊的经济体制和市场转轨过程，中国企业对外直接投资长期以来由国有企业占据主导地位。从投资金额来看，国有企业长期以来都是中国企业对外投资的主体，其对外投资行为是中国参与国际经济分工的重要载体，也是中国经济对外开放战略的缩影。截至2015年底，在非金融类对外直接投资9328亿美元存量中，国有企业占比为50.4%。随着中国经济规模的迅速成长，国有企业对外投资的领域和范围不断拓展，资源承诺的深度不断加深，在能源开发、基础设施建设、工程承包等领域的影响与日俱增。由于国内外体制差异、自身能力和客观环境的局限，国有企业在“走出去”的过程中也面临重重困难和障碍，需要在宏观制度层面加以克服。

一、国有企业海外直接投资现状

（一）2008—2015年，国有企业对外投资额保持基本稳定

国际金融危机以来，中国企业对外投资在世界投资舞台上表现优异，年投资流量保持了稳步增长。2012年，中国非金融类对外直接投资金额达到772.2億美元，同比增长28.55%。之后数年，连续保持10%以上的增长。从数据可以看出，这种增长主要来自于非国有企业对外投资的增长。在混合所有制改革的背景下，国有企业对外投资额保持了基本稳定。考虑到工业企业中国有资本份额的下降，国有企业对外投资总额的持稳实际上包含了单个企业平均投资额的增长。

（二）国有企业主导的大规模海外并购交易增长迅速

中国企业大规模海外并购助推了海外直接投资额的增长。其中，国有企业的海外并购占了较大份额。根据普华永道相关分析报告，2015年国有企业海外并购交易数量同比上涨19%。2011年，国有企业海外并购多有斩获。中石化以35.4亿美元收购葡萄牙能源公司30%股权，中国蓝星（集团）股份有限公司以20亿美元并购挪威埃肯（Elkem）公司等交易，都是年度海外并购的大手笔。中化集团通过香港子公司以30.7亿美元收购挪威国家石油公司巴西Peregrino油田40%股权，是2011年我国企业最大的境外收购项目。从并购案例数来看，能源及矿产行业的并购仍是行业之首，无论是并购的案例数还是并购金额均占行业第一。按照普华永道的统计，2011年共披露了16宗交易金额大于10亿美元的海外并购交易，其中包含了14宗资源和能源领域交易。国有企业主导的资源和能源领域的海外并购仍占主导地位。2013年，中国海洋石油总公司以148亿美元收购加拿大尼克森公司100%股权项目，创迄今中国企业海外并购金额之最。

（三）随着监管加强，国有企业在国际合作中的战略主导力增强

数据表明，2017年中国企业对外直接投资流量降幅较大，这主要源于国家加强监管抑制了很大部分的“非理性投资”和虚假投资，在此背景下，国有企业在对外投资和国际合作中的战略主导力进一步凸显。近年来，随着国家战略支持和国有企业自身能力的提升，国有企业在“一带一路”沿线国家的投资额增长较快。根据中国与全球化智库的数据分析，截至2015年 ，中国企业在“一带一路”沿线的投资规模集中在1—10亿美元的投资案例数高达407起，其次是10—100亿美元的大规模投资比较多，达到121起。在“一带一路”沿线的投资领域集中在采矿业、交通运输及制造业。基础设施建设和交通运输设备领域的大规模投资持续增长。2014年，中国企业在铁路领域的海外累计签订合同额为247亿美元，其中中国铁建同尼日利亚签署的铁路建设合同金额高达119.7亿美元，这是中国企业签署的最大金额的单笔合同。中国南北车海外总合同金额达60亿美元，其中中国北车获得波士顿284辆地铁车辆装备的订单，金额为5.67亿美元，是中国轨道交通设备首次进入美国市场。合并后的中国中车正积极投标美国的轨道交通项目。此外，中国中铁参与俄罗斯的高铁建设，合同金额高达24亿元，意味着中国高铁技术真正地走出国门。同时，中国核工业集团自主三代核电技术再出海，与阿根廷核电公司合作建设压水堆核电站。

二、国有企业跨国投资面临的制度障碍与外部风险

（一）国家安全审查制度对国有企业投资的限制

世界各国普遍对国外企业并购本国企业建立了国家安全审查制度。美国对外国公司并购本国企业的安全审查是要是由外国投资委员会（CFIUS）负责的。美国规制外资并购、保护国家安全的基本法——《埃克森-佛罗里奥法案》规定，只要有足够的证据表明外国并购会危及美国国家安全，总统就有权力暂停或中止该项并购。值得注意的是，“9·11”事件后，美国对国家安全的审查范围更广。美国要求对收购国有公司的大多数交易进行更为严格的安全审查，并延长了审查时间。由加拿大投资局负责的该国对外资并购审查在法律上并无明确的“国家安全”标准，而是以“净利益”标准进行判断。加拿大还将金融、能源、交通及文化与通讯列为四大敏感行业，对这四大行业的外国投资予以严格限制或者禁止；英国、法国、德国、日本等国也都对外资并购建立了国家安全审查制度，对损害本国利益的交易进行限制。由于中国国有企业涉及的行业多属于经济命脉行业或垄断行业，一些国家经常以影响国家经济安全、政治安全为由阻止其对本国企业的并购。

（二）当地居民和国际NGO对中国企业存在社会责任缺失的指责

快速发展的国内经济和城市化进程使中国对石油、天然气、铁矿石等能源、资源的消费需求持续上升。现在，中国已成为世界第二大石油进口国，中国钢铁企业的原料需求也已占到全球铁矿石需求的60%。伴随着中国国有企业频繁地到海外进行资源寻求型投资，中国企业也招致了当地居民和一些NGO的不满和批评。事实上，有些中国企业在过分追求自身目标过程中忽视了企业社会责任的履行。2011年的赞比亚大选就围绕支持还是反对中国在赞比亚的大规模投资热展开了辩论。民族主义团队的胜出一定程度上反映了赞比亚选民对中国企业和中国资本的负面情绪，是我国政府和企业不得不正视和深思的问题。当然，我们应该看到的是，中国企业在非洲一些国家的大部分投资仍然受到欢迎，中国在输出资本的同时，改善了当地的基础设施，带去了先进的管理经验，为当地经济发展作出了积极的贡献。endprint

（三）“竞争中立”原则对国有企业投资的限制

国际投资中的竞争中立原则是由美国副国务卿霍马茨在2011年5月提出的，他在发表的文章《竞争中立：保证全球竞争的合理基础》中认为，新兴国家的国有企业和国家支持的企业在现代版政府产业政策的支持下，具备了美国私人企业所没有的竞争优势。这种在所谓国家资本主义模式下新兴国家的海外投资方式，违背了“竞争中立”原则。这对美国所倡导的自由市场资本主义造成威胁。在霍马茨看来，在全球推行所谓的“竞争中立框架”，比如税收中立、融资中立和监管中立的原则，会帮助私人企业、国有企业和政府支持的企业在一个“水平的竞技场”上竞争。这一原则本质上是针对中国国有企业对外投资的限制条件。西方普遍认为，中国国有企业长期获得政府提供的低息贷款、税收减免等财政补贴和低价土地资源等优惠政策支持，因此在国际市场享有不公平的竞争优势。以违背公平竞争原则为由，中国国有企业的海外投资与并购遇到了重重阻力。中国石油公司中海油竞购美国石油公司优尼科一案即为美国国会出面干预中国国有企业海外投资行动的典型。事实上，西方国家对各类企业的各种变相补贴也始终存在。

（四）来自投资东道国的各种国家风险

国家风险包括主权风险、政治风险、经济风险、安全风险和社会风险等。近年来，屡屡曝出中国企业投资海外遭遇各种外部风险而导致投资血本无归的案例。在一些政局动荡、社会混乱、恐怖主义活动盛行的国家或地区，国有企业的许多海外投资在风险评估方面都是盲目和缺乏审慎调查的，一些极端情况下，会导致投资血本无归。例如，在2011年的利比亚政局动荡过程中，共有13家央企在利比亚的项目全部暂停，造成了不必要的损失。这些投资主要集中在基建、电信领域。参与非洲铁路、港口等基建投资，不确定性风险也不少，除了当地环保与交通规划政策随时能“叫停”铁路或港口建设，早已圈进大片土地的国际大型矿产公司同样设置种种障碍——如果中国企业所建设的铁路要通过它们拥有矿产区域“地权”（即地表的土地产权），他们就会漫天要价逼中国企业购买地权。此外，中外劳动者工作习惯、劳动力成本差异等等都可能构成中国企业投资的陷阱。凡此种种，都警示中国国有企业在对外投资时不可存有侥幸心理，投资风险的考量需放在首要位置。

三、新时期促进国有企业对外投资的举措

（一）通过政府间投资合作协议保障国有企业投资的顺利实施

随着“一带一路”倡议的广泛接受和实施，中国和东盟区域经济一体化的深入推进，以及中国与非洲国家合作的不断深化，中国政府与相关国家政府高层互动的制度框架更趋完善，未来几年有望签署更多的投资合作框架协议以及具体的项目投资合作协议。这些发展中国家恰恰也是未來几年中国国有企业投资的主要目标市场，因此，通过政府间投资合作协议的签署推动国有企业在相关国家投资，并尽可能保障资金和人员安全，是当前时期有效的对外投资促进措施。

（二）积极推进混合所有制改革，破除“竞争中立”原则的限制

深化国有资本投资体制改革，加快推动国有资本投资平台组建，使相当部分的国有资本运营由实转虚，避免国有资本以直接的实体经营性出现，在运营层次通过股权多元化的股份公司实施对外投资行为，能够很大程度上避免西方社会“竞争中立”原则的限制。而且，在一些经营领域，国有资本直接运营很难保障最高的投资回报率。在此方面，可以借鉴德国经验，当国有企业很难保证更高的效率时，就退出直接经营，转而通过参股私人投资企业而获得投资收益。涉及公共服务和基础设施领域的国有企业，仍可探索混合所有制改革，在引入私人资本以后，为保障公共利益，可以特设拥有否决权的少数股权，即类似于“金股”制度的少数国有股权。这样既能保证产权主体清晰下的企业运行效率，又能防止公共利益受损。

（三）加强国有企业对外投资风险预警管理

很多情况下，国有企业对外投资损失是由于经验欠缺所造成的“非恶意”国有资产流失。当前来看，国有企业对外投资的风险是巨大的，这些风险包括政治风险、经济风险、社会风险和交易风险。有些风险是企业自身难以抵御和承担的。因此，在我国境外投资风险保障制度还未完善之前，在政府层面建立对外投资风险预警机制，企业投资之前的信息咨询服务也应该纳入政府的服务范围，通过加强驻外使领馆的信息搜集职能和定向派遣投资环境考察团的方式，调查重点国家和区域的投资环境，建设统一的海外投资风险预警和信息服务平台，保障国有企业投资安全。

（四）引导国有企业强化对外投资中的社会责任管理

国有企业对外投资事关中国与投资所在国的长期合作关系。为获得长远的经济合作和投资机会，中国企业尤其是国有企业当更加关注当地民众的呼声和诉求，强化社会责任担当，改善中国企业在当地的整体形象。现实中，不少中国企业已经履行了对投资区域的捐助和帮扶等形式的社会责任， 但这些企业疏于整合和宣传自身对当地的贡献，客观上也造成了当地民众对中国国有企业的误解。管理部门可以在国有企业编制社会责任报告时，引导其突出海外投资社会责任部分，并在当地运营过程中强化社会责任意识，提升国有企业在投资地的公众形象。endprint