东京、首尔非首都功能疏解经验及启示

杨艳梅+蒋同明

进入新世纪以来，首都北京的“大城市病”日益严重，而疏解北京非首都功能，是解决首都“大城市病”的必由之路，也是实施京津冀协同发展国家战略的关键环节。众所周知，东京和首尔也曾面临严重的“大城市病”，但经过一系列疏解举措后，“病症”得到了有效缓解，很多方法值得北京学习。

一、东京在非首都功能疏解中的经验做法

（一）加强规划引导，促进城市功能合理分工

东京城市发展思路逐渐从关注城市规模向关注城市布局转变。早在1956年，日本政府就制定了《首都圈整备法》，首次以法律形式明确了以东京为中心、半径100公里的首都圈地域范围。此后，日本政府五次编制实施了《首都圈基本规划》，在规划中都强调中心城区职能的分散，包括城市副中心和新城的建设。按照规划，东京于1958年、1982年和1987年分步骤、分阶段实施了“副中心”战略，使副中心和中心城区一起承担起东京的城市功能，逐步形成了“中心区—副中心—周边新城—邻县中心”的多中心多圈层的城市格局。

（二）注重人口调控，通过产业结构调整促进人口合理流动

东京产业结构调整经历了从城市化初期的劳动密集型向资本、知识密集型逐步过渡的过程。1959年，日本政府颁布《工业控制法》，对一定规模以上的工业、大学等新增项目进行控制。《工业控制法》的实施，促使东京大批的劳动力密集型企业和一些重化工业相继迁出，而以研究开发型工业、都市型工业为主的现代城市型工业开始聚集。通过产业结构的调整，促使劳动力逐渐转移，大大降低了东京的人口规模。

（三）重视公共交通设施建设，方便各城市之间的联系

在城市发展过程中，东京注重依靠轨道交通引导副中心城市的发展。日本政府修建了一条环市中心铁路，依托各交通枢纽将各副中心串联起来。然后再以各副中心为起点，修建了众多呈放射状、向近郊或邻近城市延伸的轻轨线，并在线路末端发展新的中小城市和工业中心。目前，东京大都市圈已经建有300多公里地铁线和接近3000公里的铁路线，方便人们在各城市之间穿梭。

（四）促进公共服务均等化，避免中心城区公共服务资源过度集中

为满足非中心城区人们的各种生活需求，日本政府高度重视促进公共服务均等化。以教育为例，东京通过教育经费投入和教师轮岗制度促进教育均等化的发展。在经费保障方面，由较高层级政府承担义务教育经费的投入，以保障经费的来源。在提高师资队伍待遇方面，日本对公立中小学的教师按照公务员对待，由政府统一调剂和管理。根据法律规定，教师在同一学校连续工作不得超过5年。政府直接主导和调整各学校之间教师的定期轮转流动，保证了区域内师资力量和教学水平的相对均衡。

二、首尔在非首都功能疏解中的经验做法

（一）实施机构外迁策略，限制中心城市的发展规模

1964年，韩国政府出台了《首尔都市区限制人口增长的特别措施》，涉及行政机构的外迁、工业和高等教育机构设施建设和扩张的限制等策略。1969年，政府在非中心化政策中，又实施了一系列控制首尔人口增长的措施，比如对污染产业及与分区规则相冲突的工厂的外迁、大学的建设和扩张限制、地方学生转学到首尔的限制、公共行政部门的外迁等内容。1982年制定的《首都圈整备规划法》和1994年制定的《首都圈整备规划修订法》对转移分散条件又作出了更加详细的规定，确定转移对象主要分为公共机关、工厂和大学三类。

（二）出台严格的规划控制政策，提供法律制度保障

在功能疏解过程中，韩国政府出台过一系列有极强法律约束力的规划控制政策，其中最典型的是绿化带制度和首都圈整备战略。绿化带制度是为了限制超大城市区域的膨胀，韩国政府于1971年修订了《城市规划法》，划分了开发限制区即绿化带，并于1972年首先在首爾周边实施。按照绿化带制度的规定，几乎所有的城市开发活动在绿化带内都被严格禁止。在主管制度安排上，成立了首都圈整备委员会。首都圈内新建或扩建设施或进行大规模开发时需要通过首都圈整备委员会审议通过。1982—1996年的《第一次首都圈整备规划》在产业布局方面强化首尔的国家中枢管理职能，对其作为首都的国际职能和首尔本身所需职能以外的其他职能都给予限制。1997—2011年的《第二次首都圈整备规划》对区域划分作出了调整，对首都圈内不同区域规划不同主题的城市型产业带，承担首都圈的不同功能，培育自足型中心城市圈，并通过构建广域交通体系促进职能分散。2006—2020年的《第三次首都圈整备规划》继续把以首尔为中心的“单核”空间构造向“多核连接型”空间构造转化，并进一步提高了首都圈的整体竞争力。此外，韩国政府还通过四次《国土综合开发计划》，以间接方式分散首尔过于集中的职能。

（三）加大新城建设，疏解城市职能控制人口规模

新城建设是韩国为解决首尔高度集中的职能和人口问题而提出的。20世纪70年代初，韩国确定了“建设卫星城市，积极分散人口”的方针，制定了第一个国土综合开发计划（1972—1981），在首尔周边地区建设卫星城市，开发了若干新城，转移了市内一部分工厂和污染型企业。20世纪80年代末，政府又提出了建设首都圈新城镇的提案，在首尔外围距首尔中心20公里的首都圈地区建设了5个新城。进入21世纪，韩国政府启动了第二阶段的10座新城建设。这10座新城建设更加注重自足性，注重人性空间与生态环境的构建，使住在新城的人既能享受城市的各种便利，也能享受到美丽的自然风光。

（四）推行“迁都”政策，满足城市可持续发展的需要

2007年7月，韩国政府开始建设新的行政首都城市——世宗特别自治市。2012年7月1日，韩国“行政中心城市”世宗市正式诞生，成为韩国最年轻的道（省）级城市。在中央行政职能分工方面，韩国中央部门中包括青瓦台（总统）和国会在内的外交、统一、法务、国防、行政安全、女性等部门仍留在首尔，其他位于首尔、果川和京畿道地区的政府机关都搬迁到了世宗市。韩国政府计划分三个阶段，到2030年将世宗市建成人口50万的行政中心复合城市，成为韩国平衡国土经济发展，承接新首都功能的自足发展、绿色、创新、和谐宜居的行政中心城市。

（五）改善交通利用体系，全面治理交通拥堵

一是构建了首都圈广域交通设施体系，降低了首尔的交通压力。比如，通过首都圈整备规划，分阶段扩充铁路，把交通体系从道路依赖型改善为低费用、高效率的铁路运输分担型。二是通过全面创新，提高大众对公交和轨道出行的主动选择率。首尔于2004年实施了公交改革，通过管理模式的创新，打造快速公交系统网络，引入智能服务系统，改善乘车环境，成功跻身为世界公认的“公交都市”。三是通过收取交通拥堵费、尾号限行、停车限制等制度以及一些市政工程改造来降低汽车的使用率。

三、东京和首尔非首都功能疏解对北京市的启示

目前，面对日益严重的“大城市病”问题，北京作为我国的首都，应在京津冀一体化发展的背景下，加快疏解非首都功能，淘汰低端产业，调控人口规模，朝着更加符合“四个中心”战略定位的方向发展。鉴于北京的发展与东京、首尔的相似性，东京、首尔的经验值得借鉴。

（一）加强功能疏解与区域协同发展的结合

东京和首尔在解决自身“大城市病”问题时，都注重首都圈整体规划的发展，并通过地方广域圈政策等来均衡区域发展。由此，北京可以通过京津冀协同发展来找发展出路。目前，京津冀协同发展已经上升到国家战略，中央成立了京津冀协同发展领导小组，出台了《京津冀协同发展规划纲要》。北京可以将功能疏解战略与区域协同发展战略密切联系起来，加强与河北、天津的协同合作，加大对不适合在北京发展产业的转移力度，鼓励政府机构、企业外迁。

（二）重视规划指导和法律保障体系的构建

日本政府自20世纪50年代开始先后制定了五次发展规划和《首都圈整备法》等数十项相关法律，并根据国际背景变化、国内战略要求和东京历史使命的变迁，不断作出调整和完善。同时，为了保证首都圈建设项目的顺利实施，还制定了多项操作层面的法律，包括《城市规划法》、《建筑基准法》、《土地基本法》等指导和规范项目建设的法律，还包括一些保证首都圈规划实施机构的建立、相关税收和资金政策的法律法规。韩国政府也通过设立顶层管理制度和制定具有法律地位的《首都圈整备规划法》和三次《首都圈整备规划》等，强有力地促进首尔城市功能的疏解。同样，北京非首都功能疏解和京津冀协同发展要想得到持续有效地推进，应该有统一的规划指导和法律保障，要分别从国家层面和区域层面制定适合发展的规划和法律体系，以理顺发展思路，统一发展理念。

（三）充分发挥市场和制度的作用

东京和首尔疏解成功是在遵循市场规律的基础上，如对产业和劳动者从业岗位进行疏导，进而引导人口流动。《京津冀协同发展规划纲要》中将疏解对象确定为一般性制造业、区域性物流基地和区域性批发市场、部分教育医疗等公共服务功能以及部分行政性、事业性服务机构等四大领域。在具体实施过程中，应遵从市场规律、充分发挥制度的引领带动作用，才能保证落到实处。对转移出去的企业，政府要从市场规律出发，帮助企业谋划好的出路，必要时要提供制度和政策支持，以扶助企业在新地区得到稳定发展。

（四）培育不同层次和各具特色的功能区

依据产业空间分工和协作规律，日本首都圈积极推动大中小城市的产业联动，有效提升了区域的整体竞争力。例如，在城市开发地区培育各种类型的功能城市，包括工业城市、住宅城市、研究学园以及流通中心等；确立并发展大城市的主导产业，形成大城市间的产业分工；培育中核都市圈的产业集群，在中核圈域内形成产业链，加强模块化产业协作；以东京为中心城市的首都圈，以业务核城市为核心的据点城市群、以中核城市为核心的自立都市圈共同形成了分散的网络状空间结构。首尔的经验是“对于新城的建设必须注重特色和自足性，避免市民‘钟摆式的工作和生活方式，避免出现‘交通潮汐”。北京自20世纪90年代开始进行新城建设，在《北京城市总体规划（2004—2020）纲要》中提出，要建设通州等11座具有相对独立性、成规模的新城，并重点发展通州、顺义和亦庄3个新城。但是因新城发展自足性不强，导致中心城和新城出现了交通拥堵严重、人口承载量不足，未能有效发挥新城的支撑作用。今后，有必要加强新城的自足性建设，加强产业发展、提供住房保障等，注重特色发展，将新城真正打造成为发展主题鲜明、人口和产业支撑力强，宜居优美的城市次中心。

（五）要重视打造便捷的区域交通基础设施网络

日本首都圈在发展形成过程中，始终贯彻立体建设的原则，构筑了城区地铁—区域轻轨—国家级高速铁路立体化轨道交通网络，缩短了中心城市与周边城市、居住区与商务区之间的时间距离，有效减缓了汽车交通所带来的环境污染问题。首尔也非常重视发展轨道交通，致力于提高居民乘坐公共交通的出行率。目前，缓解北京巨大的交通压力，极为重要的是在京津冀大范围内构建全方位一体化的交通体系，让天津和河北部分地区充分发挥区域性交通枢纽职能，适当疏解北京作为全国交通枢纽的巨大压力。同时，要借鉴国外先进的管理方式，不断提升公交、軌道等大众交通服务的水平，降低私家车使用率，有效缓解城市交通拥堵以及由此带来的环境污染。