深化户籍制度改革 助力四川实现“两个跨越”

【核心提示】 党的十八大以来，省委、省政府始终坚持以习近平总书记治国理政新理念新思想新战略为统揽，坚决贯彻党中央的决策部署，高度重视户籍制度改革落地，紧密结合我省经济社会发展的现阶段特征，把户籍制度改革放在治蜀兴川中心工作审视谋划和实施推动。

党的十八大和十八届五中全会提出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。加快户籍制度改革是推进人的城镇化的重要环节，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。如何进一步以深化户籍制度改革助推四川全面深化改革？记者专访了省委常委、政法委书记、公安厅厅长邓勇。

户籍制度改革是全面深化改革的重要一环，与经济社会发展紧密相关

记 者：把户籍制度改革置于深入实施“三大发展战略”，奋力推进“两个跨越”以及坚决打赢脱贫攻坚战的大背景下进行谋划和推动，我省是出于怎样的考量？

邓 勇：户籍制度是一项重要的、基础性的社会治理制度，户籍制度改革是全面深化改革的重要一环。宏观上，户籍制度塑造了中国城市化和人口流动格局。微观上，户籍制度对个体升学、就业、婚姻、消费、社会融入等各方面都有影响，与人民群众生产生活息息相关，同经济社会发展关系密切。

省委提出的“提升首位城市、着力次级突破、夯实底部基础”的多点多极支撑发展战略构想，必须通过户籍制度改革引导和调节人口合理流动，达到突出做强市（州）经济梯队、做大区域经济板块，优化城镇空间布局，推动大中小城市和小城镇协调发展，努力形成梯次竞相跨越的生动局面。要突出以人为核心的新型城镇化，优化“一轴三带四群”城镇空间布局，以四大城市群为主体形态、培育区域中心城市为重点，通过深化户籍制度改革，引导区域人口的合理分布，强化辐射带动作用，努力构建宜居宜业宜商的现代城镇体系。

“两化”互动、城乡统筹发展战略，需要通过户籍制度改革促进城乡融合式发展。实施这一战略，必须坚持以人为本，通过户籍制度的科学设计和改革的大力推动，解除人才流动的桎梏，为“两化”互动、城乡统筹发展战略提供合理的人才布局和有效的智力支持，从而催化和促进产业与城镇融合发展。统筹推进城乡规划、规范城乡社会管理、补齐公共服务短板，逐步缩小城乡差距，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，加快构建具有四川特点的现代城乡形态，在推动“四化”同步发展中加快现代化建设步伐。

创新驱动发展战略，需要通过户籍制度改革激发人才创新活力。创新驱动是世界大势所趋，也是经济社会发展形势所迫。随着我省经济发展进入新常态，传统发展动力不断减弱，僵化和静态的户籍管理制度难以为继，必须因时制宜、辅之以与时俱进的户籍制度改革，破除束缚科技创新的户籍管理障碍，用好创新人才“第一资源”，营造更具激励性和吸引力的制度环境，释放人才流动红利、激发社会创造活力，把四川建设成为海内外高端人才汇聚高地、各类人才价值实现高地，不断夯实创新平台、创新产业、创新人才“三个支撑”，大力营造大众创业、万众创新的浓厚氛围。

脱贫攻坚工作，需要户籍制度改革提供基础支撑。形成于计划经济时代的二元户籍制度，与当前人口大流动、快速流动的形势不相适应，导致大量的流动人口不能均等享有改革发展成果。某种意义上讲，这也成为其致贫的重要因素之一。因此，必须破解二元户籍制度导致城乡分割的体制障碍，统筹城乡发展，从脱贫攻坚的视角研究分析、制定出台更为公平合理的户籍管理制度，加快农业人口市民化，提高户籍人口城镇化率，让他们真正过上城里人的生活、实现市民梦想，这是人心所向，也是大势所趋。

深化戶籍制度改革需各有关职能部门协同发力，共同做好配套政策引导和制度完善

记 者：作为我省全面深化改革的重要一环，户籍制度改革近年来扎实推进，成效显著。但作为一项复杂的系统工程，户籍制度改革覆盖面广、政策性又很强，还需要各项配套措施全面统筹推进。对此您有哪些建议？

邓 勇：近年来，我省扎实推进户籍制度改革，按照《服务新型城镇化建设改进户政管理工作的实施意见》，放开大中小城市和建制镇落户限制，全面推进居住证制度，促进全省户籍人口城镇化率提升。加快无户口人员登记工作，为10.6万余名无户口人员解决户口问题。但目前，受地方经济社会发展水平和政府财力等因素制约，不同城市公共服务供给存在较大差异，除成都市外，我省其他中小城市户籍的“含金量”普遍不高，导致农业人口迁移入城的意愿不强，实现2020年户籍人口城镇化率达到38%的目标任务还十分艰巨。对于户籍制度改革这项系统配套工程，需各有关部门协同发挥职能作用，既要坚持改革创新大胆探索，又要因地制宜抓好落实。

加强中小城市基础设施建设，提高公共服务均等化水平。省内大中小城市和小城镇公共服务设施普遍滞后、公共服务水平不高，教育、医疗、文化、体育等发展不足，是制约农业转移人口进城落户的主要因素，也是影响第三产业发展的重要瓶颈。因此，发展和改革、卫生和计生、教育、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、财政、民政等部门要统筹研究，大力推进大中小城市和小城镇的市政基础设施提档升级，科学规划和提高教育、医疗卫生、住房保障等配套公共设施水平，完善社会保险、医疗保险、失业保障、就业培训等配套政策，缩小省内城镇公共服务与社会保障差距，为进城落户农业人口提供无差别、均等化的公共服务。要进一步完善居住证和签注制度。根据“钱随人走”的基本要求，研究如何将更多的财政资金和政策性金融资金投放到实际居住人口数量较多的城镇，解决城镇公共服务供给不足的问题，确保安其居、畅其行、乐其业、授其业、医其病、养其老，彰显四川安居乐业之幸、政通人和之福。

引导劳动力向城市流动，促进服务业大繁荣。服务业是未来中国经济和社会的双重稳定器，淘汰落后产能意味着制造业部门就业承压，而服务业则可吸纳就业，因而创造条件、促进劳动力的跨部门、跨地区流动，也将是未来劳动力要素改革的重要方向。根据统计部门数据测算，第三产业每增长1个百分点能创造约100万个就业岗位，比工业多50万个左右。因此，要坚持因地制宜、因城施策、一城一策、细化户籍制度改革措施，进一步放开我省中小城市落户限制，全面实施居住证制度，破除制约劳动力自由流动的制度障碍，最大化用足用好人口红利。

推进农村产权制度改革，加速确权流转。坚持农业农村改革主攻方向不动摇，以放活土地经营权为突破口，加快农村“三权”制度改革，加快“多权同确”和确权颁证，在确权完成前可向农民颁发“农业人口市民化权益证书”“集体成员资格证书”等，先期确定农村多项权益。探索建立农村土地承包经营权、集体收益分配权依法自愿有偿流转机制，让农户吃上安居乐业的定心丸。农村土地流转以确权为基础，以放活经营权流转为目的，从而提升土地要素的流动性。放活农村土地经营权流转意味着未来廉价的农村土地用地供给瓶颈将打开，也有助于抑制地产泡沫、加速地产去库存化。要建立“三挂钩”政策，形成“钱随人走、地随人走”的资源分配新机制。支持农村人口带着产权进城，或者对其持有产权进行流转变现，既可以解除农业人口进城的后顾之忧，又可以吸引城市民间资金投入农村，最大限度激发农村土地、房屋、林地等要素活力。

制定住房优惠政策，鼓励和吸引农业人口进城落户。要突出住房居住属性，以市场为主满足多层次需求。建立购房与租房并举、市场配置与政府保障相结合的住房制度，扩大公租房对农业转移人口的覆盖范围，减轻进城住房负担。住房和城乡建设、财政、农业等部门要制定出台进城落户农业人口在购租公租房、廉租房、经济适用房等方面的优惠政策，鼓励和吸引农业人口进城落户，使他们形成在就业地买房或长期租房的预期和需求，进一步化解城镇房屋库存压力。探索农业人口宅基地和农村房屋退出置换城镇房屋改革，减轻农民进城落户的购房压力。大力推进“百镇建设行动”，同时把县城所在城市作为推进城镇化的重要载体，以“宜业宜居、美丽幸福”县城为抓手，以“小规模、组团式、微田园、生态化”美丽新村为补充，多措并举，统筹规划全省县城的城市规模、公共设施、产业支撑等，使县城成为广泛吸纳农业人口、就近就地城镇化的重心所在，推动城乡生产生活方式同步变革。

公安机关要扎实做好人口管理服务等基础性工作，夯实深化户籍制度改革的保障支撑

记 者：相关数据显示，近5年来，我省户籍人口城镇化率增长在不断加速。2012年，我省户籍人口城镇化率较前一年提高0.4个百分点，5年后这个数字增长了450%。2016年，我省户籍人口城镇化率年增速也首次超过了常住人口城镇化率年增速。在推进户籍制度改革的进程中，如何持续加强人口城镇化的管理服务等工作？

邓 勇：做好人口管理是深化户籍制度改革的一项前置和基础性工作。准确掌握人口底数、规范人口登记和管理是公安机关法定职责。因此，要持续加强人口信息管理工作，确保公安机关掌握的人口信息始终动态、鲜活、真实、准确，夯实深化户籍制度改革的保障支撑。

进一步规范人口信息登记管理。人口数据对党委政府宏观决策、财政支出、公共服务投放和国民经济核算产生举足轻重的影响。公安机关作为户籍制度改革的牵头部门，要嚴格户政管理程序和要求，进一步完善户口、身份证管理监督问责机制，当好党委政府的助手，在研究制定政策、发现解决问题、推动措施落地等方面，多出好主意、多想好办法。如针对二孩政策，要主动会同卫生计生部门进一步完善户口登记措施，把计划生育政策与户口登记脱钩，全面解决无户口人员户口登记问题，彻底消除“黑户”现象；针对四川户籍人口大量长期外流的情况，要积极会同统计等有关部门认真研究户籍人口和实际居住人口城镇化率的测算方式，及时提出科学合理的对策建议；针对“互联网+”深度应用，构建“互联网+户政”服务平台，推动户政业务网上办理，利用微信、微博、微视、短信等开展便民服务，提高户籍登记管理效率。

进一步强化流动人口管理。在人口吃、住、行、消各个环节中，最主要、最关键的是“住”的环节，也是漏洞较多、最容易发生问题的环节。要把工作重心聚焦在房屋这一固定载体上，紧盯有人居住但未能入户的房屋，紧盯出租房屋和管控关注类房屋，通过多种手段和渠道，清理登记房内人员信息，全面消除“盲点”、补好“短板”，确保人口信息采集“全面覆盖、不留遗漏、没有死角”。对多次上门仍拒不配合的，要依法作出处罚，确保人口信息登记要求落到实处。对信息有错漏的，要逐一查找分析原因，及时补缺纠错。要将单位从业人员清理作为以房管人的重要补充，通过从业地来查找人口落脚地；把人口短暂居留的旅馆特别是未办证的“小旅馆”、各类提供留宿服务、上网服务的单位场所、出租房屋等纳入治安管理重点，督促其全面落实实名登记制度。要将物流寄递治安管理与“一标三实”工作紧密对接，将通过物流寄递渠道掌握的人员身份和电话信息推送到基层，核查补录人口信息，形成完整的以业控人体系。要将引导自主申报信息作为重要抓手，充分运用《四川省流动人口信息登记办法》及其他人口管理法律法规，充分依托当前居住证制度实施，加大宣传发动和执法管理力度，确保相关单位、部门和流动人口支持配合人口清理和信息采集登记工作，引导群众主动申报居住从业信息，共同开展流动人口管理，提升信息采集效率。

进一步加强人口信息研判预警。各级公安机关要充分发挥加强人口管理对公安工作的促进、保障和带动作用，整体提升公安机关打防管控水平。要将人口清理与藏区依法治理紧密融合，采取服务和管理并重，突出藏区重点寺庙信息采集攻坚，力争基本摸清寺庙和僧侣底数及基础信息，着力提高行动性、预警性情报线索发现能力。藏区要加强组织领导和工作部署，以补发二代身份证为载体，进村入寺，服务群众，采集信息。要将人口清理与反恐防暴工作紧密融合，通过人口信息采集维护，强化反恐基础大排查和涉疆关注人员日常管控工作，及时申报登记外来人员特别是涉恐涉暴重点人员信息，落实“五见”要求和信息推送机制，着力提高对各类可疑人员的发现预警能力。要将专项清理与重点人管控紧密融合，在全面清理人口信息基础上，将各类重点群体作为清理的重中之重，分解落实到具体责任人，逐一核查下落，实现重点人员从信息录入、轨迹跟踪、发现预警到落地查控各个环节的有机衔接。要将专项清理与打击防范紧密融合，通过人口信息采集登记，实现人口管理由“粗放型量管”向“精准型质管”转变，为治安防控、侦查破案、风险研判、情指一体等提供精确导向，严密打防管控体系，最大限度压缩犯罪空间，切实压减可防性案件数量，形成基础工作支撑专业工作、专业工作反哺基础工作的良性互动。

进一步加强人口管理服务工作。社会治理的关键在体制、机制和制度创新，核心是人。公安工作说到底就是对人的服务和管理。每一项公安业务，都是从人口管理来延伸拓展，管好了人，就抓住了治安管理的牛鼻子。人口管理必须与加强社会治理体系建设各项重点工作紧密结合起来，综合施策、标本兼治。要与平安创建相结合，通过对人口的清理登记，及时发现小区院落、出租房屋、用工单位等各类治安隐患，及时排查城中村、城乡结合部等重点区域治安乱点。通过“一标三实”工作，广泛物建信息员、采集员等治安群防力量，建立全方位、立体化的人口信息登记和治安防控网络。城市和农村要分类施策，城镇地区要大力推进小区门禁系统安装使用，推行出入人员身份证门禁刷卡制度，在强化治安防范同时，登记居住人员身份信息。农村地区要发动村组干部，推行“邻里守望、户户联防”机制，在提升农村自防水平的同时，掌握人口流向动态。要与网格化管理相结合，通过人口清理登记，强化与综治、房管、工商等部门联动协调，整合网格员、楼栋长、物管、保安等各类力量，在公安民警带领下，共同做好人口管理工作。要与服务民生相结合，要树立“出现无户口人员是公安机关的失职，不为无户口人员登记户口是公安机关不作为”的责任意识。各地要借助政府各项民生事务开展人口清理，切实做好无户口人员落户工作，确保各项政策落到实处。对边远山区、藏区寺庙和辖区内行动不便的高龄老人、孤寡老人等特殊困难群体，各地公安机关要主动上门提供办理二代身份证等服务，进一步密切警民关系，不断提升公安机关服务群众水平。

（责编：余娜）