协商民主视域下公共政策制定中公民参与困境的破解路径

2017-11-07刘涛

行政与法 2017年10期

摘要：公民参与是社会主义民主政治建设的内在要求，在公共政策制定过程中，作为体现人民当家作主的公民参与具有更重大的现实意义。但从实践发展过程看，公民参与在行为、过程、意识、效率、广度、深度等方面存在的诸多问题影响了公共政策制定过程中公民参与的质量与效果。协商民主是中国特色社会主义民主的实现形式，其内在蕴涵公民参与精神，是一种化解公共政策制定过程中公民参与危机的有效途径。在公共治理现代化的新形势下，必须健全协商民主制度，以进一步发展与完善公民参与体制机制；不断提升公共政策的有效性，以推进社会主义民主政治建设。

关键词：协商民主；公共政策制定；公民参与

中图分类号：D621.5 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）10-0001-08

一、公共政策制定过程中公民参与面临的困境

普遍看来，“我国公民参与还未成为一种健康的、积极向上的推进政治文明建设与发展的形式。”[1]在公共政策制定过程中，公民参与问题表现得尤为突出，如参与意识淡薄、参与途径单一以及参与效能感不足等，已成为影响公共政策的复合因素。

（一）民主法治精神尚未养成，公民参与意识淡薄并受感性主导

政治参与是公民的一项基本权利，完善公共政策制定过程中的公民参与是行政体制改革的重要内容。当前，作为基本权利的公民参与在推进政治民主化进程中发挥了重要作用，已成为各国学者日益关注的课题。虽然在现实生活中我们会看到一些群众采取集体行动如示威、静坐等方式维护自身权利和利益，但从公共政策制定的公共性、广泛性角度看，这些正式的或者非正式的参与行为和公共政策制定过程中所需要的公民参与在目的、价值、情感、意识、主体性、共识性等方面仍存在较大差异，尤其是在参与意愿与情感方面，公共政策制定过程中的参与意识均较为淡薄。体现为：公民群体的政治义务感、社会责任感以及道德感处于低度发展状态，尤其是参与公共政策制定的目标与动机层次较低。对一些人来说，参与公共政策制定的主要目的就是希望获得利益尤其是物质利益以及保护自身的既得利益，或者是对一些具体问题的处理造成一定影响，很少会关心并触及政府工作中具有方向性、战略性与决策性的问题。

公民参与意识不仅是影响有序政治参与的重要因素，而且是影响政治民主化建设的关键要素，包括權利意识、责任意识及道德意识。但事实上，公共政策制定过程中的公民参与受个人喜好、群体煽动、网络促发、情绪发泄等影响较大，非理性、非道德行为大量存在于参与过程中，甚至成为阻碍公民参与的屏障。尤其是随着信息化、网络化的加速发展，公民参与的责任意识与道德意识还未充分形成，参与行为更多地是一种被动性、盲目性甚至是挑动性行为，各种调查与测评难以体现出真实性与代表性。

（二）传统的政府、市场、社会关系的格局尚未打破，公民参与渠道不健全且流于形式

参与渠道健全与否对公民参与公共政策的制定会产生直接影响，是公民参与有序进行的基本条件，深受政府、市场、社会关系格局的影响。公民参与权利最终体现在广泛的参与渠道方面，渠道广泛多样会推进公民有意识地参与到国家法律、法规和政策的制定与执行过程中来，并逐渐融入到国家治理与社会治理中。然而，我国当前政府、市场、社会关系的格局在某种程度上依然表现为“强政府——弱市场——缺社会”，政府在推动现代化建设进程中承担了经济发展、社会建设、文化进步等大量繁重任务，市场、社会被置于政府管控之下。这一管理体制显然不利于扩大公民参与范围。

随着民主化建设的不断推进以及公民参与意识的不断提升，我国不断拓宽相应的公民参与渠道，如政治协商制度、信访制度、领导干部接待日、听证会、发布会、民主恳谈会、座谈会等，在一定程度上将公民参与纳入到公共政策制定过程中，调动了公民参与的积极性；但由于受参与信息透明度、内容确定性、进程指定性、结果倾向性以及地位非平等性等因素的影响，致使公民参与流于形式，随意性较强，难以发挥参与的作用。通常的表现是公民参与公共政策制定过程中其意见表达、利益诉求、辩论与交流、对话与商讨等难以达到预期效果，没有或缺乏话语权和地位，结果反而降低了公民参与的热情和积极性，使公共政策的合法性、有效性大打折扣。正如哈贝马斯所说：“合法的决定并不代表所有人的意愿，而是所有人商讨的结果。”[2]这阐明了参与、商讨的重要性，而与商讨密切相关的就是广泛而有效的参与渠道的建立。

（三）“权本位”与“官本位”思想尚未破除，公民参与效能感不足

参与效能感是影响公民参与公共政策制定的关键因素，它是指公民在参与公共政策制定过程中的一种期望值或者满足感，即通过参与公共政策制定能体现自身的价值需求。但长期以来，受“权本位”“官本位”思想的影响，在一些政府看来，公民天然应该接受并服从政府制定的公共政策，“公民参与权”只是应急之策。在这种思想观念支配下，即使在法律与制度上赋予公民参与正当性与合法性，但公共政策制定过程中的“一言堂”“家长制”等现象仍难以摒弃。这在很大程度上影响了公民对参与公共政策制定的认识，即在实质上参与或者不参与对公共政策的影响较小。这样一种政策氛围以及所导致的情感扭曲必然给公民参与公共政策制定带来挫败感，甚至挫伤公民参与的积极性。

此外，公共政策制定过程中的权力滥用、人本价值缺失以及政府部门对公民参与认识不到位等也容易致使公共政策偏离社会公共价值与公共利益。在公民参与意识与能力不强以及参与渠道不健全的情况下，结果必然是公民参与效能感日益缺失，直接导致公民在参与中难以确定自身位置，难以体现自身价值并发挥作用。突出的表现是：“公民参与公共政策过程深度不够，对公共政策的审议、监督以及评价就难以到位，这样一来，民间思想库与智库、法人组织、利益集团以及公民群体与个体等在参与公共政策制定过程中就很难找到、找准自己的位置。”[3]

二、协商民主及其对公民参与的作用endprint

“协商民主”最早由克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特提出。1980年，他在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次使用了“协商民主”这一概念。其后，协商民主不仅成为西方政治学研究的焦点，而且推动了西方政治学的繁荣以及政治民主化的发展与创新。2001年，“协商民主”这一舶来品由哈贝马斯访华时带入中国，近十年来已成为我国学者关注的热门话题。作为民主理论研究的权威学者，俞可平提出要发展多种形式的民主，如选举民主、增量民主、协商民主等；陈家刚在《当代中国的协商民主：比较的视野》中认为协商民主是现代民主转型的重要方向，能够有效保障公共理性；林尚立在《协商政治：对中国民主政治发展的一种思考》中认为当前中国面临一个基本选择：选择竞争性民主，还是选择协商性民主；燕继荣在《协商民主的价值和意义中》中充分论述了民主发展的逻辑，并认为协商民主加深了对民主的理解，对我国民主政治建设具有重要的启示价值和意义。

虽然协商民主研究在理论界与学术界广泛展开，但是一直没有在党的会议、文件中得到充分论述。直到2012年党的十八大对协商民主作了全面、深刻的论述。报告指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度与工作机制，推进协商民主广泛性、多层次与制度化发展。”党的十八大报告首次提出健全社会主义协商民主制度，是中国共产党对社会主义民主认识的进一步深化。至此，协商民主由一个备受争论的学术概念发展为政治学研究的重要领域，又进一步上升为国家制度层面建设的目标。在2015年“两会”中，协商民主再次成为热点与亮点，尤其是强调发挥人民政协协商民主平台与专门机构的作用，不断推进协商民主更广泛、更有效地开展起来。可以说，协商民主不仅是对社会主义民主制度的健全与完善，更是对社会主义民主形式的丰富和发展，充实了社会主义民主的内涵，开创了中国特色社会主义政治建设新局面。

那么，什么是协商民主？它与公民参与有怎样的关系？对协商民主的理解，中外学者有不同的看法。作为最早的提出者，约瑟夫·毕塞特是从共和政府的原则这一层面来论述协商民主的，主要是为美国宪法的民主特性进行辩护。他认为，美国宪法既尊重多数原则，又对大众的多数形成制衡，体现为一种协商民主。[4]这种协商民主一方面是为了实现有效的多数统治，另一方面是为了限制大众多数的无序，即发挥民主的积极作用，对其消极作用进行制约。上世纪90年代以来，西方许多学者对协商民主都有过详细论述。如亨德里克斯认为：“协商民主更像是公共论坛而不是竞争的市场，其中政治讨论是以公共利益为导向的。在协商民主中，民主决策是平等的公民之间理性公共讨论的结果。这正是通过追求实现理解的交流与沟通来寻求正当合理的替代，并作出合法决策。”[5]古特曼与汤普森认为“协商民主可以被界定为这样一种治理形式：自由而平等的公民（及其代表）通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性，这些理由必须是相互之间可以理解并接受的，审议的目标是作出决策，这些决策在当前对所有公民都具有约束力，但它又是开放的，随时准备迎接未来的挑战。”[6]瓦拉德斯认为：“协商民主是一种民主治理形式，平等、自由的公民以公共利益为取向，在对话和讨论中达成共识，通过公共协商制定决策。”[7]

然而，真正将协商民主的研究推向高潮，使协商民主成为西方政治学研究的热门话题的是罗尔斯、吉登斯、哈贝马斯等著名学者。罗尔斯倡导理性多元论，认为“各种相互冲突的无公度性学说之间的理性多元论，是持久的自由制度下实践理性长期产生特殊作用的结果。”[8]在他看来，理性的重叠共识、合法性以及内涵公正性的稳定性是协商民主的三个核心理念。吉登斯强调对话民主的重要性，将协商、对话、交往等看作是民主的重要因素。在他看来，“对话民主指的是这样一种情况：那里有发达的交往自主权，这种交往构成对话，并通过对话形成政策和行为。”[9]对协商民主论述最深刻的还是哈贝马斯，他在对竞争性民主理论与实践进行反思、批判中形成了对协商民主理论的认识，其认为协商民主的目标就是在多元分化的非中心化的社会格局下建构一个共享世界，并在其中共商决策。这些理论研究成果主要体现在其所撰写的《交往行为理论》《事实与规范之间》以及《包容他者》等论著中，巩固了协商民主的理论基础。尽管这些西方学者对协商民主的理解各不相同，但都具有某些共通的元素，如对参与性、合法性、共识性、公正性的关注，对自由平等、沟通合作理念的强调，对决策目标、决策效应的追求等，均符合公民参与精神，丰富了协商民主的形式与内涵。更为重要的是，他们都认为协商民主要以公共利益和价值为取向，通过公开平等的对话达成共识，进而制定出符合公共利益而非私人利益的民主政策。这些都为公民参与公共政策的制定提供了理论基础与实践操作指南，有助于公共政策制定中公民参与的建设与发展。

在我国，学者陈家刚认为：“协商民主既肯定公民积极参与政治生活，又尊重国家与社会间的界限，力图通过完善民主程序、扩大参与范围、强调自由平等的对话来消除冲突，保证公共理性和普遍公共利益的实现，以修正传统民主模式的缺陷与不足。”[10]林尚立认为：“协商民主强调社会多元主體在公共利益框架下通过有效的协调体制与协调过程，达成利益表达、利益协调以及利益实现的目标。[11]朱勤军则认为：“协商是指不同的行为主体为协调相互间的关系或者社会集团之间寻求共识、协调行为的重要途径，并从一定意义上说现代民主政治就是协商的政治”。[12]虽然学者们对协商民主的理解不尽相同，但从各自的观点中可以看出，他们都强调协商民主对参与性、共识性、平等性、公正性等的诉求，培育了公民参与精神。这些研究也使协商民主上升为社会主义民主的重要形式，而不断地与党内民主、人民民主、政治协商制度相融合，也有助于公民参与的建设与发展并为其开辟了一条新道路。

进而言之，无论是从西方视阈看还是从本土视阈看，协商民主所蕴含的理论精神都对公民参与建设与发展具有重大的指引与推动作用。例如：协商民主强调作为体现“公共性”的公共政策必须充分反映民情、民意，需要多元主体参与，可以推进政策主体多元化发展；协商民主强调作为体现“价值再分配”的公共政策必须充分反映改革发展的福祉，需要彰显社会公平正义，可以增强多元主体参与公共政策以及共享公共政策的效能感。因此，推进公共政策过程中的公民参与建设与发展尤其是破解参与困境，应在深刻把握协商民主理论精神的基础上，丰富公民参与形式，不断推进民主政治建设。而作为舶来品，在实践中又要将协商民主与本国实际相结合，开展相应的政治实践，如地方治理中的协商民主、公共政策中的协商民主以及区域合作中的协商民主，通过这些实践，为提升公民参与意识与能力、扩大公民参与渠道、增强公民参与效应，尤其要为彰显社会公平正义搭建制度化与广泛性的参与平台。endprint

三、以协商民主破解公民参与困境的基本路径

协商民主作为社会主义民主的重要发展形式，具有协商性、参与性、共识性、对话性等特征，其有利于推进公民参与的发展与完善。特别是“协商民主为分析、解决公民参与公共政策的理论与实践问题提供了一种良好的分析工具，它在观念与制度两个层面对我国公民参与公共政策制定具有重要的启示意义，即要从我国实际国情出发，增强政府公共政策过程中多元参与主体间的协商性。”[13]从这一角度看，化解公共政策过程中的公民参与危机，必须健全协商民主制度，推进两者的内在统一与辩证发展。

（一）以协商民主培育公民政治文化，不断提升公民参与能力

美国著名政治学家阿尔蒙德根据人们在政治体系当中的角色转换，即对政治体系整体输入、输出的态度和对于自身政治角色的认知，将政治文化划分为乡民政治文化、臣民政治文化和公民政治文化。他认为，现代民主政治建设应积极培育公民政治文化（参与型文化）与提升公民参与能力，它们是孕育和维持政治民主的理想土壤。[14]协商民主所具有的协商性、对话性、共识性、平等性等特征对于参与型文化的培育及参与能力的提高具有重要作用，即当一种文化氛围形成并逐渐成为生活于其中的公民所信奉的价值时，必然引起他们的广泛关注且成为社会生活中的一部分。一方面，协商民主内在包含着参与型文化的塑造，通过广泛协商有效提升公民的参与意识。在参与协商中广大公民也能逐渐由一味关注私人空间领域向注重公共空间领域转变，不断融入国家政治生活，彰显主人翁精神。另一方面，协商民主强调公民参与的能力、技术与责任感、道德感之间的统一。在实现这一目标的过程中尤其是在起步阶段，政府需要发挥主导作用，即不断完善法律制度与政策措施，为公民提供便捷的参与途径以增强其参与技能。

具体看来，推进协商民主建设，化解公共政策中的公民参与危机，要从法律制度上保障公民参与公共政策制定的主体地位，广泛开展公民意识和公共精神教育，增强公民精神教育的系统性、实效性与常态性。不断提升公民的政治素养、法律意识，增强公民主体的自觉性，进一步加强有关公民基本权利、公民自我意识与理性自觉的尊重和认同的人本主义教育。它体现了新形势下的现代民主价值，在培育与提升我国公民参与意识方面发挥着重要作用。此外，要不断提高公民参与能力，包括表达能力、沟通能力、认知能力、理解能力、判断能力、协调能力以及各种参与技巧，这也是健全协商民主制度的内在要求。一方面，通过建立良好的运行体制和机制，让“参与精神”“参与愿望”“参与内容”进入课堂，进入培训，进入社会生活，提升公民对参与程序、参与方式以及相关法律法规的认识程度，为公民参与做好充分准备；另一方面，要让公民在行使参与权利过程中提升参与能力，尤其应当加强公民参与道德建设，建立相应的道德责任追究机制，营造和谐、文明、有序的参与氛围，从而提升其参与质量。

（二）以协商民主丰富社会主义民主形式，大力拓宽公民参与渠道

党的十八届三中全会指出：“不断改进社会治理方式，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”这一论述既强调了公民参与的重要性，同时也强调了参与渠道的关键作用。破解公共政策制定中的公民参与困境，必须丰富社会主义民主实现形式，通过多样化的民主形式拓展公民参与渠道。在这方面，协商民主作为社会主义民主的重要实现形式，对拓宽公共政策制定中的公民参与渠道具有重要意义。它能够把公民有序参与、民主监督与管理、相互间平等对话、平和议事、达成共识、决策科学化以及多元主體共赢发展有机融合起来，体现了更广泛的参与包容性与有效性。具体看来，作为一种现代利益多元化以及社会结构复杂化的有效治理方式，协商民主在制度安排与程序设计上有特殊的考虑。它通过建立一系列科学规范的多层次、宽领域、常态化、可控性的协商与对话机制，能够让各个阶层、不同群体都充分享有宪法和法律赋予的参与权利，并在此基础上广泛、平等、有序地参与国家公共事务、社会事务以及经济文化事业的治理。特别是就经济社会建设发展中的重大问题以及事关人民群众切身利益的具体问题进行广泛性、多层次的协商，既能够不断增进交流、达成共识，也能够推进科学民主决策与公正理性施政。

但也要注意到，“在发展中国家，公民政治参与的需要会随着利益的不断分化而日益增长，如果整个政治社会体系不能够给个人或者团体提供更加广泛的政治参与渠道，这时候，个人与群体组织的政治行为活动很有可能会冲破社会秩序，导致社会不稳定。”[15]因此，推进协商民主建设，关键是要从制度、体制以及机制三方面健全与畅通公民参与渠道（如图所示）。在制度上，要在坚持与完善人民代表大会制度、多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主自治制度等根本性、基础性制度的基础上，不断丰富、拓展民主的形式、内容与范围，健全一系列具体的制度，如选举制度、听证制度、座谈会议制度、联席会议制度、多边谈判制度等，以增加公民广泛参与政治活动的机会，促使与其利益密切相关的公共政策更加科学化、民主化、法治化，从而增加公共政策的效益与实用性。在建设这些制度的同时，还要通过国家政权组织、政协组织、党派团体、社会团体等渠道，就国家发展与社会建设重大问题以及涉及群众切身利益的实际问题进行广泛协商，广纳群言、广集民智，不断增进共识、增强合力。在体制上，不断改革与完善决策体制、执行体制和监督体制。增强服务意识、协商意识、平等意识与共识规则意识，确保市场主体、社会团体以及公民个人参与决策的权利，尤其是要推进决策权、执行权与监督权相互制衡，充分发挥第三方监督的作用。在运行机制上，要进一步优化民意表达机制，拓宽利益表达渠道，积极创建并广泛开展与公民平等协商、对话与合作的平台与活动。尤其是一些行政机构，如各级政府组织应该建立与公民进行广泛交流、沟通的渠道，降低其参与社会治理的门槛，增进相互间的信任与合作。在此基础上，通过建立有效合理的利益协调、利益整合机制以及畅通的社会流动机制，引导公民以理性的政治心态和情感有序参与公共政策的制定。endprint

（三）以协商民主优化政治参与环境，提升公民参与的效能感

2007年，党的十七大报告即强调：“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”党的十八大尤其是十八届三中全会以来，更是强调要发挥市场主体、社会主体在国家治理中的作用，不能简单地将他们看作被管理的对象，而应该视为治理的主体，创造更多有利的制度环境和条件，让他们广泛参与到国家大事和公共事务的治理中来。由此可以看出，在法律制度设计上，党和政府对公民参与的认识与重视程度日渐增强，公民参与治理国家事务与社会事业已逐渐成为其政治生活的重要内容。不仅如此，实践也证明：“现代公共治理需要在‘能量共担下发挥市场社会主体优势以对公共事务与社会事业进行合理安排与协控，从而发挥多元主体协同共治作用。”[16]然而，最关键的问题是如何提升公民参与的效能感。笔者认为，必须优化政治参与环境，从程序上、形式上、结果上制定符合社会主义国家人民当家作主的新型公民参与制度。在这一点上，协商民主在程序上、形式上以及结果上能够充分体现公民意愿，强调公民参与效果的提升，注重协商、沟通与交流，积极营造良好的参与氛围。具体看来，“协商民主所指向的公民参与是审慎的，其核心不在于参与人数的多寡，而在于参与者背后之不同观点与意见交流的代表性、沟通性并达成共识，特别是强调提高公民参与质量需要鼓励各种精心思考与深思熟虑的偏好而不是‘自发的情境偶发的偏好。”[17]

因此，推进协商民主建设，一是要加强社会组织建设，因为它既可以转变政府机构在政策过程中的官僚作风，也能减少市场机制盲目选择的负面效果。在现实性上，作为整合公民利益表达与诉求的社会组织，不仅能够把形成共识的组织化的群体利益诉求传达给政府及其相应部门，为政府公共决策提供民意基础、充分反映民情需要，而且能够在制度化、规范化的国家与社会利益协商的平台与机制建构上发挥重要作用，推进国家与社会互动发展进程，有效释放因公共利益、公共产品与服务的提供而产生的冲动情绪，进而减少国家与社会之间的矛盾。具体看来，就是要切实保障社会组织的自主性，促进其自我发展、自我管理，使其在发展中积极参与社会治理。尤其要确保民办非企业单位主体独立、自主发展，加大政府购买公共产品与公共服务力度，发挥民办非企业单位专业优势与技能优势，逐渐营造良好的参与治理氛围。二是要增强政治互信，即加强政府与市场、社会组织间的交流与合作，提升政府公信力与权威性，否则，难以创造公民普遍参与的政治社会环境。换言之，如果政府自身不能信守承诺，就会引起市场及社会相关主体的竞相仿效，从而造成全社会信用普遍缺失的“多米诺骨牌”效应，而这样一种信任危机是不利于公民参与建设与发展的。其中，关键是要正确处理政府、市场、社会三者之间的关系，在权力配置、信息公开程度、提高服务能力、简化服务程序等方面加强“治理型政府”建设，实现政府、市场、社会之间的合理分工与密切合作，并以此营造良好的参与治理氛围，逐步增强公民参与的信心与效能感，从而提升公共政策的质量与效益。

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