福建省地方政府购买社会组织公共服务困境研究——以泉州为例

王俊超

（广西师范学院 经济与管理学院，广西 南宁 530299）

福建省地方政府购买社会组织公共服务困境研究
——以泉州为例

王俊超

（广西师范学院 经济与管理学院，广西 南宁 530299）

政府购买社会组织服务是转变政府职能、创新公共服务供给方式、降低服务成本、实现善治的有效途径及必然选择，也是当前各国政府提高公共服务效率的重要措施。当前，虽然我国政府购买公共服务取得了一定的进展，但是也出现了一些问题：购买机制不统一，缺乏经验等。鉴于此，运用归纳法、例证法和比较法三种论证方法，分析当前福建省地方政府购买公共服务现状，以泉州为例，梳理出泉州政府购买公共服务实践中所碰到的困境，并提出破解这些困境的对策，即完善政府购买公共服务的法律法规、加大政府向社会组织放权力度、提高公共服务的购买能力、加快社会组织孵化基地和信息平台建设。

政府购买；公共服务；社会组织；政府职能；公共服务效率

一、研究背景与相关研究

公共服务购买是引领我国公共管理领域走向创新之路的新兴发展方式之一。党的十八届三中全会提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，这就意味着我国进行行政管理体制改革，推进政府职能转变，提高公共服务效率与质量的决心，对于促进政府治理体系与治理能力现代化意义非凡[1]。

政府购买服务于上世纪70年代起源于英国和美国。20世纪80年代，西方政府深陷政府财政赤字、“福利危机”、公共服务低效率提供等问题。伴随公众参与意识日益浓厚，全球范围内新公共管理运动也随之兴起，英国首相撒切尔夫人与美国总统里根陆续推行私有化，西方国家一大部分公共产品及服务的提供都增加了以合同形式外包私营的内容[2]。

在我国，政府向社会组织购买公共服务还是新鲜现象，所以在实际运作中,该项制度创新依然存有许多问题。目前，学术界大多从多种理论视角出发，或以案例分析的方法对购买公共服务中所遇到的困境进行了探讨，具体表现为以下几个方面：（一）从资源依赖理论的视角入手，如李熠煜认为，社会组织尤其是其中的农村社会组织的发展与政府的政治、制度及财政资源都息息相关，因此会造成社会组织过度依赖政府，致使其自主性及独立性欠缺，进而影响社会组织公共服务的供给。[3]汪锦军认为，政府运用各种政策及制度设置对社会组织的城里和运行进行控制，这造成社会组织的发展过于依赖政府政策的后果；实证调查显示，社会组织在资金方面对政府有一定的依赖，而实际上政府投入社会组织的资金未能满足其需求。[4]（二）从供需理论的视角入手，詹国彬认为，在购买服务过程中容易出现需求方服务定义及信息获取方面的困难问题，还有委托代理的机会主义等问题，而供给方经常出现购买中的负外部性、竞争水平过低、购买价格攻守同盟等问题。[5]陈为雷以定性分析方法探讨了在购买服务过程中经常出现的购买成本过高、组织自主性欠缺、服务对象定向选择、目标错位等问题[6]。（三）从案例研究视角入手，如马建珍对南京市政府购买服务的实践进行了分析[7]，崔光胜分析了湖北公益创投购买服务的问题等[8]。综上所述，学者们多数认为向社会组织购买公共服务时，通常会出现政府的控制导向、社会组织发育不全、过于行政化、机会主义的逆向选择问题、制度支持欠缺，购买服务形式化、服务质量太低等问题。

福建在购买公共服务实践过程中取得了一定的成效，但是仍存有一些需要突破的困境：一是公共服务的公共性和社会组织的差异性间的逻辑一致性存在问题，导致赢利性问题凸显。二是政府购买公共服务的制度设计单一性难以适应社会组织的差异性。例如，生产公共服务的主体不同，其授权方式、评价方法、管理方式等都会有较大的差异，难以实现统一购买机制。因此，本文将重点对于福建省地方政府购买社会服务存在的困境进行探索，并提出相对应的建议。

二、福建省地方政府购买社会组织公共服务现状

（一）福建省社会组织发展概况

党的十七大把“海峡西岸经济区建设”编入党代会报告后，福建省充分的利用毗邻台湾的区位优势，贯彻建设全面繁荣、协调发展的海峡西岸经济区的战略构想，持续推进福建省各项经济事业的发展，始终坚持培育和监管二元并重方针进行社会组织的建设，并不断完善有关社会组织的评估制度[9]。因此，福建省社会组织走上了快速发展之路。截止2015年底，福建省社会组织总量达到了23956个，同比增长12.17%，每万人拥有社会组织数量为6.24个①。本文将福建与同样为2016年GDP总量位于全国各省市前十的浙江省和湖北省的社会组织数量进行比较，以求更直观的看出当前福建省和我国经济总量前列的省份之间社会组织发展情况的差距。相较于浙江和湖北两省，每万人拥有社会组织数低于浙江省，高于全国和湖北省（详见表1）。具体表现如下：社会团体23956个，基金会221个，民办非企业单位8484个。2011-2015年间，社会组织发展速度极快，年均增长为8.98%，社会团体年均增长率为6.81%，基金会年均增长率为15.3%，民办非企业单位年均增长率为13.38%，其中基金会发展最为迅速。各类社会组织数据和发展趋势详见表2和图1。目前，福建省社会组织在进行快速发展的同时，也开始关注组织更深层次的建设，从以前关注组织外延转为组织内涵，在承接政府转移职能与辅助社会治理方面将发挥更为关键的效用。

表1 2015年全国及部分地区相关数据统计Table 1 National and partof the relevant statistics in 2015

表2 2011-2015年福建省社会组织数量统计表Table 2 Table of Statistics on the Number of Social Organizations in Fujian Province from 2011 to 2015

图1 福建省各类社会组织发展趋势示意图Figure 1 The development trend of various social organizations in Fujian Province

综上所述，随着福建省经济社会的发展，福建省社会组织也日渐齐全，并处于总体数量稳定增长的状态。但是现阶段福建省社会组织的发展还处于初级发展时期，全省社会组织最为严重的问题是区域发展失衡（详见图2），社会组织承接政府转移职能以及专业化公共服务的供给能力还需提高。另外，由于政府监管力度、社会认可度等因素影响，社会组织培育计划欠缺、监管缺失、社会组织专业化程度较低等问题日渐变为福建省社会组织加深组织内涵建设的障碍，需进一步健全相关机制。

图2 2013年福建省各地级市社会组织数量③Figure 2 The number of social organizations in various cities in Fujian Province in 2013②

（二）泉州市购买社会组织公共服务实践

泉州市是我国东亚文化之都，辖有四个区、五个县级市、五个县、一个台商投资区及一个经济技术开发区，是我国民营经济综合改革试点区，经济总量接连数年位于福建省首位。下辖晋江市作为新时期泉州市社会组织建设的试验田，在2014年被列入福建省首批社会组织建设创新示范区。

在购买社会组织公共服务实践方面，泉州市受益于发达经济体的支撑，在福建省相关文件指导下，积极开展工作。2014年，泉州市依照本地区经济发展和公共服务供给情况，推出了《泉州市推进政府向社会力量购买服务暂行规定》，该规定详细的界定了购买社会组织公共服务主体（相关政府部门）和承接政府服务供体（社会组织），并提出了政府购买公共服务的原则、规范了购买公共服务的内容和程序，且充分解释了资金来源构成与购买服务监督管理的有关内容。另外，2014年4月份，泉州市财政局依据规定的有关内容，出台了《泉州市2014年政府向社会为量购买服务目录》，对于政府购买社会组织公共服务内容进行了更为详细的指导和规定。在购买社会组织公共服务实践方面，各下辖地区在政府财政和慈善捐款的支持下，积极进行探索医疗卫生、教育辅导、社会福利、社会救助、法律援助等领域服务的购买。

比如，2013年，泉州市救助站通过购买项目的形式，出资10万元委托致和社工机构承接街头探访本市市区流浪乞讨人员探访和救助服务。致和社工机构通过对本市市区的街头流浪乞讨人员的数量和生存状况进行了详细地调查，同时及时、有效地提供各项救助服务。从2013年起，晋江市开始推动四帮四扶工程，即每年从低保家庭中挑选出两三百户特困家庭，通过向社工机构购买服务，帮助特困家庭处理安居、就业、就医、就学等问题，并依据其实际情况形成想匹配的帮扶供需机制[10]。另外，泉州市从2014年4月开始试运行的街道（社区）家庭服务中心模式（中心为政府部门设立，社会工作服务机构承接运营），政府部门依照规范化的程序，和社会工作服务机构签订合同，进行组织服务的购买，来满足社区居民日益多元化的家庭服务需求。

三、泉州市政府购买公共服务面临的困境

（一）购买社会组织公共服务政策法规待完善

一是承接制度仍需完善。虽然已有承接的操作规程、政府购买服务的具体操作制度，但是关于竞争性规章制度及公共财政支持的制度等规定有待完善，这将致使承接过于随意。二是财税支持需统一。社会组织税收优惠政策有差别、难落实、难操作。三是监督机制有待完善。目前政府对于社会组织的监管手段依然是以政府单方面审查、检查等为主，对于购买公共服务合同的效果跟踪及评估，缺少科学手段、法治手段与社会参与。

（二）购买行为存在内部化现象

在传统公共服务供给模式中，政府部门通常同时扮演了服务生产者与供给者的角色，难以适应市场化、多元化的供给需求。鉴于传统思维的影响，当前福建省在购买公共服务的实践中，虽然极力推进公共服务购买市场化，但是仍会存有显著的购买偏好。各级政府部门在向社会组织购买公共服务实践中，会更倾向政府部门主管、拥有浓厚行政色彩的社会组织购买服务，其中各级地方政府发起建立的泉州市街道（社区）家庭服务中心等社会组织尤其显著。表面上，该种购买模式能提高了服务供给效率、促进服务供给成本转移，并且增进政府部门供给服务的回应性。实际上，该模式下的社会组织虽然也存在独立法人，但是大部分受主管政府部门的监管，欠缺独立性，一定意义上成为了“次级政府”，购买它们的服务也就会导致“内部化”现象。“内部化”购买往往容易出现服务质量差、服务反馈缺乏、服务监督缺失等问题，要想打破传统公共服务供给困境，进行市场化公共服务供给将难有成效。

（三）政府缺乏改革动力

一是思想动力欠缺。虽然政府部门积极肯定了社会组织的作用，但是依然欠缺信任和合作，同时，大部分民众缺乏对社会组织参与公共管理和服务的正确认知。二是行政推动力欠缺。促使社会组织承接政府职能，政府职能转移至社会是关键。政府职能转移至社会实际上是关于政府“放权”的改革，政府同时兼具改革主体及客体，由于政府自身利益限制，改革通常只是走过场，甚至固化政府利益，推脱政府责任。三是行政管理模式依赖。体现为：包揽社会事务的惯性思维、在工作方式上的行政命令、在工作机构配置上强求上下对口等等。以泉州石狮为例，1988年贯彻“小政府、大社会”理念构建的城市行政体制，组建十一个政府工作部门，不过鉴于上级政府部门的对口工作压力，到了2013年，政府工作部门发展到二十一个。这就是“下改上不改”倒逼石狮“小政府”回归“大政府”老路的错误行政案例[11]。

（四）公共服务定价机制缺乏科学性

制定科学的定价机制对于实现市场化竞争至关重要，同时也是推进公共服务供给市场化关键环节，其目的不光是改变传统“口头协议”式的定价机制，还有利于压缩权力寻租的空间。当前，福建省在进行社会组织公共服务购买中，服务定价缺少合理、科学的依据，大部分遵循“政府部门需求一社会组织报价一政府部门商议、定价”的基本模式，相关指导规定有待完善，购买公共服务仍主要遵循“拍脑袋”式的定价方式。在缺乏科学的服务定价机制状况下进行化会组织公共服务的购买工作，极易出现“价格扭曲”，或有些公职人员出现“越权”干预价格的行为，以致于影响服务供给的效率和质量。价格扭曲主要体现为服务供给不但不反映服务本身价值，而且不反映供求关系，其归根结底是政府行政权力过度干预的结果，又或者在价格制定时惨杂了过多的个人主观因素。因此，制定科学、合理的服务定价机制，除去各类价格影响因素，使得服务价格的制定日渐公开化及透明化，让社会组织与各级政府部门购买服务能够达到有理有据，这将有利于推动公共服务供给市场化。

（五）社会组织专业化程度低

社会组织专业化程度体现在其自身组织建设及承接服务的供给能力，专业化程度高低会影响其参与公共服务的供给协商谈判底气，或者供给效率和质量。目前，福建省的社会组织发展迅速，社会组织自身机制建设、人员配备等方面日益完善，不过整体工作人员的专业化程度较低。在谈判主动性欠缺的状况下，购买公共服务的行为势必从“平等协商”转向“单向购买”，社会组织仅是被动选择，这将严重打击供给服务的积极性。在组织建设方面，福建省实行《关于促进行业协会改革与发展的指导意见》《关于进一步加强社会团体监督管理工作的意见》等文件，这给社会组织改革提供了一个优良的政策环境，然而不少社会组织依旧停滞不前，缺乏改革意识。在专业化方面，目前福建省不少社会组织依然存有定位不明晰、工作范围不明确、专业自律性弱的情况，这将使得这些社会组织往往从事偏离自身领域的社会事务，在某种意义上又成为主管部门底下的次级单位。

四、对策与建议

（一）完善政府购买公共服务的法律法规

应依据党的十八届四中全会全面推进依法治国的会议精神，着力完善政府购买公共服务的法律规范，利用法治思维与法治方式，推进政府购买公共服务工作有序、健康开展。一是加快完善现行的《政府采购法》的步伐，引入竞争性规章制度，并完善公共财政支持的制度；二是建立健全具有普遍适应性的财税支持制度，有效实施税收优惠政策；三是制定有效的政府购买服务监管制度，明确规定监管程序，探索政府购买公共服务的委托主体与委托对象之外的第三方监督机制，强化媒体监督与社会公众[12]。

（二）加大政府向社会组织放权力度

政府应当转变管理理念，充分认识到社会组织在社会管理及公共服务中的重要地位，主动从属于社会组织的职能领域退出来，全力支持社会组织发展。同时，还应当深化理论探索，明确政府和社会组织边界及政府职能转移的相关事宜，强化顶层设计，统筹协调，杜绝改革倒退的“石狮现象”再次出现。结合各地实际情况，有效调整，稳步推进，向社会组织有序放权。明确各部门职责，整体推进社会组织承接政府职能、编制部门、民政部门及财政部门的工作进程。此外，目前我国公共服务生产提供的主体是事业单位，针对其成本高且效率低的问题应进行分布式改革，按照先增量后存量的改革策略，新增的公共服务具体项目率先实行政府购买服务，然后逐渐将传统的事务性公共服务项目转为政府购买方式。同时，按照党的十八届三中全会贯彻的“推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”的精神，使得具有行政职能的事业单位转变为行政机构，营利性的转变为市场主体，公益性的转变为社会组织[11]。

（三）提高公共服务的购买能力

在政府购买公共服务实践中，经常会面临着成本高、效率低、行政腐败、供应方垄断、监管欠缺等多种风险，所以急需强化政府公共服务购买能力的建设，让政府成为“精明买家”。具体表现为四种能力建设:一是不断学习的能力。公共服务购买是一种新兴事物，政府部门及其工作人员最好的应对方法就是加强学习及研究，充分掌握公共服务购买的理论、方法、程序和国际经验，这样可以减少实践中的盲区，达到提升政府公共服务购买能力的目的。二是购销的能力。政府不仅应以经济和效率为目的选择物美价廉的服务供应商，还应当善于向服务对象推销由另外的服务供应商所传递的低廉、专业的公共服务，进而实现公共服务供给的低成本和高效率。三是协商谈判的能力。政府向社会组织购买公共服务实际上是一种市场交易的过程，协商谈判应当成为交易双方协调关系、利益博弈的主要方式，因此政府势必要在谈判理念、谈判技巧、谈判方式、谈判手段等方面具有高超的水平和能力，确保公共财政资金用得有所价值。四是合同管理的能力。合同管理是政府购买公共服务的重中之重的内容，它与民生利益及政府的公信力息息相关，在此应当着力提高政府购买合同的制定能力、实施能力和监控能力，特别是要杜绝服务供应商和政府官员非良性互动而产生的寻租风险[1]。

（四）加快社会组织孵化基地和信息平台建设

加快社会组织孵化基地的建设是泉州市达成社会组织跨越式大发展的相当关键的措施。福建省民政事业发展“十三五”规划指出，到“十三五”末，力图社会组织孵化基地能达到设区市全覆盖、县 （市、区）60%以上建有。毫无疑问，建立社会组织孵化基地，需要非常大的决心及相对成熟的条件。在当前新常态时期、大众创业氛围正浓时，众多小微企业组织陷于创建初期的基础投入而难以顺利发展。例如一个县（市、区）把支持大众创业和社会组织的发展相结合，选取一定区域、加上具有一定基础设施条件，集中力量，实施一定的优惠政策，尝试开辟出几个数千平方米的社会组织孵化基地，并创建行政服务中心帮扶、对接支持孵化基地机制，从各方面对其进行有效支持。孵化到一定规模后，配套相应的发展措施，以此带动本地区社会治理、就业、财政等各方面跨越性发展。这种孵化若能达成一定比例已然成功。当前这项工作还处在试点时期，越早介入积累的经验也就越多，也就能走到前列。伴随社会组织的发展，公开公示社会组织信息与征信管理日渐受到重视。社会组织信息平台建设有以下几种途径：一是依托注册、登记、备案的机构实行年报制度，凭借民政部门官网发布；二是依托综合执法机构，新设立的独立性市级社会组织协调管理机构，凭此来为平台公开社会组织信息。三凭借基于社会需求与居民需求的信息发布平台来公布社会组织信息[13]。

注 释：

① 数据来源：中国统计年鉴（2016）.

② 数据来源：根据中国统计年鉴（2016）有关数据整理.

③ 余昌颖.新时期福建省社会组织发展研究[D].泉州：华侨大学,2015:70-71.

[1]马建珍.南京政府购买公共服务的实践与思考 [J].中共南京市委党校学报,2016(3):92-97.

[2]何振锋.政府购买社会组织服务的功能与问题分析 [J].社会福利(理论版),2016(8):23-25.

[3]李熠煜,佘珍艳.资源依赖视角下农村社会组织发展模式研究[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2014(2):69-73.

[4]汪锦军.浙江政府与民间组织的互动机制:资源依赖理论的分析[J].浙江社会科学,2008(9):31-37.

[5]詹国彬.需求方缺陷、供给方缺陷与精明买家：政府购买公共服务的困境与破解之道 [J].经济社会体制比较,2013(5):142-150.

[6]陈为雷.政府和非营利组织项目运作机制、策略和逻辑：对政府购买社会工作服务项目的社会学分析[J].公共管理学报,2014(3):93-105.

[7]马建珍.南京政府购买公共服务的实践与思考 [J].中共南京市委党校学报,2016(3):92-97.

[8]崔光胜,耿静.公益创投:政府购买社会服务的新载体：以湖北省公益创投实践为例[J].湖北社会科学,2015(1):57-62.

[9]李桓促.政府购买社会组织公共服务问题研究[D].福州：福建师范大学,2015:17-18.

[10]黄程晖.政府购买社工服务中的公共财政管理研究 [D].泉州：华侨大学,2016:11-12.

[11]陈莲凤.推进社会组织承接政府职能探析：以福建省泉州市为例[J].中共福建省委党校学报,2014(7):28-33.

[12]李一宁,金世斌,吴国玖.推进政府购买公共服务的路径选择[J].中国行政管理,2015(2):94-97.

[13]庄丽贞.促进漳州市社会组织发展的对策思考[J].福建广播电视大学学报,2016(1):47-51.

A Study on the Dilemma of Local Government's Purchase of Social Organization Public Service in Fujian Province——A Case Study of Quanzhou

WANG Junchao

(School of Economics and Management，Guangxi Teachers Education University，Naning，Guangxi530299)

Government purchase of social organization services is an important way to change the functions of government,to improve the way of public service supply,to reduce service costs and to achieve good governance,and is an important measure for improving the efficiency of public services.At present,although the Chinese government has made some progress,but there have been some problems:the purchase mechanism is not uniform,lack of experience and so on.In this paper,through the analysis of the current situation of local government purchase of public services in Quanzhou as an example,this paper analyzes the dilemma encountered by Quanzhou government in the practice of purchasing public service,and tries to analyze the current situation of public service in Fujian province by using inductive method,enumeration method and comparative method.To explore the effective measures to solve these dilemmas,that is,to perfect laws and regulations,increase decentralization efforts to improve the purchasing power of public services to speed up the social organization incubator base and information platform construction.

government procurement;public service;social organization;government function;public service efficiency

D035.5

A

1674－2109(2017)08－0015－06

2017-03-13

王俊超（1991-），男，汉族，在读硕士研究生，主要从事公共服务管理研究。

（责任编辑：陈 果）