我国大学章程执行“肠梗阻”的病理解剖——基于64所高校的数据分析

□陶光胜，付卫东

（1.华中师范大学 学校治理研究中心，湖北 武汉 430079；2.华中师范大学 人文社科高等研究院，湖北 武汉 430079）

我国大学章程执行“肠梗阻”的病理解剖
——基于64所高校的数据分析

□陶光胜1，付卫东2

（1.华中师范大学 学校治理研究中心，湖北 武汉 430079；2.华中师范大学 人文社科高等研究院，湖北 武汉 430079）

对国内64所不同办学层次高校的调查访谈结果表明，章程文本的先天不足、利益群体的获得感弱、监督制约的机制不健全、法治文化的建设乏力、政策传播的力度不够是我国大学章程执行“肠梗阻”的五大阻滞要素。进一步解剖其致病机理，无章运行的思维惯性、章程制定的程序缺失、权力配置的不尽合理是五大阻滞要素产生的深层次原因。正视这些阻滞要素及其滋生土壤，才能更好地祛病救疾，从体制机制上推动大学章程的贯彻实施。

大学章程；阻滞机制；实证分析

章程是学校的根本大法，是调节学校外部关系和内部关系的基本准则，是依法治校、自主办学的基本依据。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》发布后，章程建设进入快车道。截至2015年6月30日，全国112所“211工程”高校率先全部完成章程核准发布工作，大学章程取得标志性成果，同时也迎来了拐点。高校章程面临的紧迫问题从“有没有”发展到了“用不用”。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”许多高校在章程执行中遇到了这样那样的问题，章程推进的效果不尽如人意。鉴于此，本研究采用实证方法，调查访谈了国内不同办学层次的64所高校，透过大量的访谈数据，对阻碍章程执行的各种要素进行了梳理、归纳和分析，以从实践和理论两方面推动大学章程工作的顺利实施。

1 调查的基本情况

2015年6 月至2016年12月，课题组以逐校拜访、召开研讨会等方式，发放调查问卷70份，回收有效问卷64份，有效回收率91.4%，并进行了58人次的一对一访谈。

1.1 被调查高校的学校属性

在有效回收的64份问卷中，从办学层次上看，“985 工程”大学 26 所，“211 工程”大学（不含“985 工程”大学）28所，其他普通高校10所，前两类学校合计占此次被调查高校总数的84.4%（见表1）。调查样本以“211工程”大学和“985工程”大学为主，是因为这些重点高校的章程制定和实施工作普遍开展较早，各方关注度高，社会影响力较大，具有较强的代表性。

表1：受访高校的类别分布

1.2 被调查人员的身份性质

64份有效问卷填写者中，校领导有23人，中层干部35人，普通职员和教师有6人（见表2）。其中，直接参与了大学章程制定的有55人，占调查对象的85.9%。可以说，这部分群体是本校章程建设的直接参与者，乃至直接负责人，对章程的制定和执行过程有较为深切的感受，他们的访谈结果可以较为准确、全面地反映出该校章程建设的面貌及其背后逻辑。

表2：受访者的身份性质分布

1.3 被调查高校的章程颁布时间

参与调查的64所高校中，2013年及以前颁布大学章程的有13所 （吉林大学、华中农业大学等高校2013年之前颁布过章程，后经修订核准后重新发布），2014年29所，2015年22所，可见章程发布的高峰期在2014年和2015年 （见表3）。这可能与2014年5月，教育部办公厅发文强制明确了各类学校的章程发布“时间表”有关。截止到本调查结束时，参与调研的所有高校均已发布并实施了章程，实施期最短的也有一年的时间，他们的数据和感受也就有了一定的参考性和说服力。

表3：受访高校章程颁布的时间分布

2 章程执行“肠梗阻”的要素分析

在依法治校的路上，高校章程的发布只是万里长征走完了第一步。落实章程的过程丝毫不比制定章程的过程轻松。经过这几年的实践，大学章程的推进取得了一定的成效。表4显示，累计62.5%的受访者对章程执行情况持非常满意或比较满意的态度，但也有接近4成的受访者对章程执行情况持不乐观的态度。开方先要号脉，只有找到阻碍章程执行的那些要素，才能对症下药，祛病救疾。

表4：大学章程执行情况的满意度分布

2.1 章程文本的先天不足

章程的执行力受制于章程文本的精确性，文本质量的高低直接影响着章程的贯彻执行。一部难以有效实施的法律，不仅无助于现实问题的解决，还会损害人们对法律的信仰和信心。由于受重视程度、投入精力、起草时间、办学理念等多种因素的影响，章程之间的质量差别很大，而且普遍存在如下问题：

2.1.1 部分高校章程内容高度雷同。大学章程文本“千校一面”并非个例。例如有些大学章程对教职工权利规定几乎一样，对“党委领导下的校长负责制”的内容几乎一样，而在大的方向下，高校自己是如何做的，政治权力、行政权力、学术权力、民主权力是如何用富有特色的规定进行区分和保障的，则缺乏高校个性化的制度设计。有访谈对象直言：“起草的时间很紧，没精力对办学理念、办学经验等进行提炼和升华，照着上位法抄一下算了。”这种想法比较普遍，有的为了应付上级要求，盲目模仿其他高校已有文本。但坏处也很明显，就是在执行的时候与本校实际不相符，不接地气的制度自然难以施行。

2.1.2 部分高校章程内容简单空泛。“有学者通过对美国大学章程文本的研究发现，美国大学章程的篇幅普遍比我国长，详尽程度也更高。以耶鲁大学、密西根大学、康奈尔大学为例，三所大学平均的页数为43页，平均的条款为94条，平均字数（英文）17 827字。而相比之下，我国首次颁布的六所大学章程平均页数为 16 页，字数（中文）最多的只有 14 000 多字。”［1］从文本的具体内容上看，有些章程言语空泛、大而化之，多半停留在框架性规定上，概念笼统、标准不清、责任不明，缺乏可操作性。比如某大学章程规定“学校尊重和爱护人才，维护学术民主和学术自由，为教师开展教学和科研活动提供必要的条件和保障”，具体提供哪些条件和保障，为此做出了哪些重大制度安排等在章程中没有明确，致使章程缺乏指导性，失去了价值内涵。正如有的学者所说：“缺乏后果模式不仅使得大学章程的义务性条款和禁止性条款形同虚设，而且使大学章程在面对诸多争议时形同废纸。”［2］

2.1.3 部分高校章程文本要件缺失。通过对64所高校章程文本的分析，28.1%的章程存在要件缺失的现象。有些章程文本没有载明章程修改的启动、审议的具体程序及其基本规则，没有明确党委与行政的议事决策制度，没有载明教师、学生权益的救济渠道，没有对可能产生的利益冲突的问题进行救济性措施的预设性规定等。这些先天不足的文本注定了“跛脚”的命运，使其缺乏可操作性，实施起来要花费很大的成本进行解释和协调，也使得大学章程容易被误认为是“花瓶”而被束之高阁。

2.2 利益群体的获得感弱

“政策执行理论认为，政策执行就是相关政策主体之间基于利益得失的考虑而进行的一种利益博弈过程。”［3］2015 年，某“211 工程”大学在个性化智能办公平台发放了关于对本校大学章程基本看法的调查问卷，由于平台可以确保每个教职工收到调查问卷，但回收率还不足1%。教职工对学校章程之所以持漠不关心、事不关己的态度，一个重要的原因就是大学章程给予师生的获得感不多，师生的权益无法通过章程得到较好的保障。这是因为一些高校章程对师生权益的保护和申诉表述相当模糊，很多高校仅仅规定校工会是教职工权利救济机构及相应权利保护机构或者笼统地规定了要依法建立教职工和学生权益保护机制，但没有具体载明师生权益受侵害后的受理组织、处理程序、议事规则等，导致大学章程实施后，涉及到师生的基本权益时，还是无章可循，执行难度较大。

再以高校师生的民主管理和民主监督权利为例，几乎所有的高校都把这一条写进了章程，但缺乏具体的保障措施。“这与我国20世纪50年代的大学章程相比，甚至显得有些倒退。例如，1950年的《北京师范大学暂行规程》规定校务委员会有两名学生代表，1951年的《湖北农学院暂行规程》规定校务委员会中有2－3名学生代表，可见当时的高校很重视学生参与学校决策和管理的权利。 ”［4］227

图1的数据也基本佐证了这一分析，仅有累计34.5%的访谈对象认为章程对落实师生权益的作用“非常大”和“比较大”，近七成的访谈对象并不看好大学章程对落实师生基本权益的作用。

图1：章程落实对维护高校师生权益的作用

2.3 监督制约的机制不全

对政策执行进行有效的监督，是防止政策失控的有力手段。从校外监督来看，专门针对大学章程的第三方监督还基本没有展开，甚至70.3%的高校理事会（董事会）都没有把章程实施情况列入年度议题。而作为校外主要监督主体的上级教育行政部门，对高校章程执行情况的监督也比较薄弱。图2显示，仅有16.7%的高校认为上级教育行政部门对本校章程执行情况进行过监督。教育部门监督职能的缺位，既源于政府职能转变和高等教育管理方式的变革尚不到位，也可能由于教育部门前期将主要精力放在章程核准上，还没有把工作重点转移到章程执行的督导上来。

图2：上级教育行政主管部门对大学章程执行的督办情况

从校内监督来看，也存在三个方面的问题：

2.3.1 大学章程执行情况还没有明确列入高校领导班子政绩考核的范围。他们会自觉或不自觉地将章程执行工作放在教学、科研之后的次要位置，还不足以引起足够的重视或花费足够的精力。比如在调研的64所高校中，有39.7%的高校校长并没有将大学章程执行情况向教职工代表大会做年度报告。而2014年5月，教育部下发的《教育部关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》中明确规定：“校长要作为章程执行第一责任人，要把章程执行情况，作为年度述职报告的内容，向教职工代表大会作专门报告。”

2.3.2 部分高校还没有设立独立的监督机构来保障大学章程顺利实施。《高等学校章程制定暂行办法》（教育部令第31号）中规定，“高等学校应当指定专门机构监督章程的执行情况，依据章程审查学校内部规章制度、规范性文件，受理违反章程的管理行为、办学活动的举报和投诉。”然而，表5显示，仅有10所高校设立了单独的监督机构来监督大学章程执行，占被调查高校总数的15.6%。

表5：大学章程监督机构的设立情况

2.3.3 高校教职工和学生对大学章程执行的监督参与不够。除了在制定章程时没有预设有效的民主监督渠道外，教职工代表大会、学生代表大会在学校的弱势地位也使得其功能有限，像某些访谈对象所说：“教代会、学代会已经成为‘走过场’和‘形式主义’的代名词”。

2.4 法治文化的建设乏力

2013 年，知名学者马陆亭就曾撰文指出，高校章程制定中存在“冷”“热”不均问题［1］。 时至今日，章程从制定走向了实施，“冷”“热”问题依然存在。访谈高校中，甚至还有26.6%的学校没有做到章程文本人手一册。有访谈对象说，章程实施是五热五冷，即“教育部门热，学校冷；分管领导热，其他领导冷；主管处室热，其他机关冷；校方热，院方冷；领导热，师生冷”。

卢梭说：“一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”章程冷热的背后是对章程“根本大法”地位的漠视，是法治文化的严重缺失，运用法治思维和法治方式来推动发展、化解矛盾、维护权益的习惯尚未养成。章程上承国家法律法规，下启校内规章制度，可以实现法律原则规定与学校具体实际的结合，可以把大学的自主权具体化、制度化、法治化，为学校依法治校提供具体、可行的依据。但在实际运行中，“重人情，轻法治”的社会氛围对校园文化有较深的影响，大学里知法、用法、尊法的氛围还不是那么浓厚。政府仍然习惯用指令和政策来领导和管理大学，大学也习惯用各种繁杂的行政规定来保障学校的运行。因此，培育社会和高校的法治文化显得非常紧迫。只有在良好的法治文化建设中，政府才可能依法行政，大学才能依法治校［4］279。

2.5 政策传播的力度不够

“公共政策学认为，政策有效传播可以培养政策对象对公共政策的认可、理解、信任和支持，从而减少对抗、抵制、抵触、冷漠等不合作情绪，减少政策实施的阻力。”［5］部分高校章程执行效果不理想的一个重要原因，就是师生对大学章程具体内容的知晓率太低。

2.5.1 从普及结果上看，我们此次调查专门抽取了13所高校，在师生中重点访谈章程普及情况，仅有13.5%的教师和6.7%的学生“了解或大致了解”本校章程的基本内容（见图3），结果很不乐观。

图3：师生对本校章程内容的知晓度

2.5.2 从普及方法上看，很多高校还是停留在“一份文件一册书，发个通知管几年”的阶段，方法落后陈旧，宣传推广中没有考虑师生对章程文本的特定需求，以做到针对性宣传；较少利用新媒体新技术进行交互性推广，立体化、全方位宣传的模式尚未建立；用生动活泼、易学易记的语言对学校章程进行解读释义的工作也处于起步阶段，64所高校中仅有48.4%的高校开展了章程解读工作。

2.5.3 从普及机制上看，章程推广的合力还没有形成，工作机制还没有建立，章程贯彻落实往往成为校内某个部门一家的事，限于人力、财力和部门影响力，章程宣传工作只能是蜻蜓点水、做做样子。比如，新生入学教育、教师入职培训、干部任前培训等应该是章程宣讲的好时机，但有访谈对象说：“我们学校发展规划处跟学工部、人事处的领导有点不对付，这件事商量了几次都没搞成”。

3 章程执行“肠梗阻”产生的深层原因探析

如前所述，章程文本、群体利益、监督机制、法治文化和宣传推广是制约我国大学章程执行的五大因素。但五大因素也有其滋生的土壤，只有正视这些更深层次的原因，才能更好地弥补不足，也才能供后来者引以为戒。

3.1 无章运行的思维惯性

新中国成立后，绝大多数高校是先有学校，后补章程。大家觉得，几十年过去了，没有章程也照样运转得很好，治校理政依靠经验和惯性就可以了。调查发现，这种想法非常有市场。这一轮章程制定浪潮中，有很多学校是被政府的潮水裹挟着往前走，制定章程是为了完成任务的想法不在少数。对章程意义和地位的认识严重不足，章程制定的内生动力严重不足，全校上下的思想甚至学校领导班子的思想都没有统一。在这种情况下，想出台一部“惊艳”的章程并将它付诸实施，可想而知是非常困难的。其实，制定和实施章程的过程，就是从经验到法治的转换过程，这个过程很难，但一旦转型成功，必将是无尽的红利和灿烂的明天。

3.2 章程制定的程序缺失

章程制定的过程实际上就是凝聚共识、规范权力、总结经验、体现特色、增进和谐的过程，只有通过充分的沟通协商，甚至博弈，才能使章程得到最大程度的认可，也才能减轻章程执行的阻力。但由于部分高校对章程认识上的不到位，以及盲目赶时间、赶进度，章程制定并没有严格遵循 《高等学校章程制定暂行办法》（教育部令第31号）规定的各种程序，没有经过上上下下、里里外外的多次反复、多次讨论，没有广泛听取和充分反映学校举办者、管理者、办学者以及师生员工的要求与意愿，没能找出各方利益的最大公约数，以至于为以后的执行不顺埋下了伏笔。因此，“章程制定不能缺少环节，怕麻烦就是为以后找麻烦，想简单就会让以后更复杂，必须严格按照程序进行。这样的章程执行起来，也会顺畅很多。 ”［6］

3.3 权力配置的不尽合理

章程是建设现代大学制度的基础性工作，“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会参与”的现代大学制度体系作为权力配置的基本原则，理应体现在章程制定和实施中。但从外部来讲，政府对高校的管理职能和管理方式还没有完全转变到位，学校的办学自主权也没有经过平等的协商、讨论而体现在章程文本中。政府还需进一步简政放权，改变直接管理学校的单一方式，“综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，依法行政、依法治教，支持和保障学校按照章程自主管理”［7］。

从内部来讲，学校的内部治理结构也不尽完善，很多学校的章程从制度设计上还没有处理好政治力、行政力、学术力与民主力的关系，行政化色彩比较浓厚，行政权力远大于学术权力，没有形成一种决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。权力配置的不合理，放大了相关群体的利益剥夺感，增加了章程实施的协调成本，成为诸多执行难题的源头所在。例如，问卷调查结果显示，64所高校中，有累计72.1%的高校认为大学章程执行对落实办学自主权“作用一般”或“作用比较小”，有累计64.1%的高校认为大学章程执行对保证教授治学的 “作用一般”或“作用比较小”。

“徒善不足以为政，徒法不足以自行”。法律的生命力在于实施。制定出一部好章程不容易，将之实施好则更不容易。在依法治校的新长征路上，只有相关各方积极行动起来，正视并破除阻碍章程实施的各种要素，把章程的内容和精神真正贯彻落实到办学治校之中，才能早日建立起中国特色现代大学制度，才能充分激发和释放制度在规范办学、保护权益、促进发展上的巨大红利。

［1］符琼霖.对教育部首批核准的六所大学章程分析与建议［J］.高校教育管理，2015（1）:45-50.

［2］陈立鹏，等.大学章程研究：理论与实践的探索［M］.北京：北京师范大学出版集团，2012：188.

［3］丁煌.利益分析:研究政策执行问题的基本方法论原则［J］.广东行政学院学报，2004（6）:27-34.

［4］朱家德.权力的规制：大学章程的历史流变与当代形态［M］.北京：中国社会科学出版社，2013.

［5］朱家德.大学章程实施比制定更重要［J］.中国高教研究，2016（6）：65-69.

［6］黄晓玫.加强大学章程建设，发挥制度杠杆效应［J］.中国高等教育，2014（3）：29-31.

［7］余敏，付义朝.走向法治：大学章程读本［M］.武汉:华中师范大学出版社，2016：112.

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.10.013

G647

A

1004-0544（2017）10-0070-05

教育部政策法规司重大委托项目（JYBZFS2015004）。

陶光胜（1983－），男，湖北襄阳人，华中师范大学学校治理研究中心讲师，湖北省教育政策研究中心特聘研究员；付卫东（1973－），男，湖北浠水人，教育学博士，华中师范大学人文社科高等研究院信息化与基础教育均衡发展协同创新中心副教授、硕士生导师，湖北省教育政策研究中心副主任。

责任编辑 李利克